К ОГЛАВЛЕНИЮ

§ 9. Соотношение органов отраслевого

и межотраслевого управления

 

Заканчивая анализ административно-правового статуса органов исполнительной власти, целесообразно рассмотреть в качестве специального вопрос о соотношении органов отраслевого и межотраслевого управления, поскольку он неизбежно возникал при характеристике системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что фактически и в наши дни существуют системы как отраслевого, так и межотраслевого управления. Однако конституционно они не закреплены. В действующем федеральном законодательстве также отсутствуют административно-правовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе сочетания отраслевых и межотраслевых начал.

Между тем особое организационно-правовое значение имеет традиционное распределение соответствующих объектов управления и даже целых комплексов по отраслям управления и межотраслевым сферам. В настоящее время эти управленческие категории настолько сблизились, а довольно часто и переплелись, что целесообразно рассмотреть вопрос об их сущности и организационных формах.

Отраслевой принцип организации государственного управления всегда занимал центральное место в его структуре. Под отраслью государственного управления понималась система (совокупность) органов управления, предприятий и учреждений, связанная общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, внутренние дела и т.п.), возглавляемая министерством.

В подобном понимании она может в известной степени восприниматься и в наши дни.

Параллельно существовала и получала все большее развитие система государственных комитетов, призванных осуществлять руководство по специальным вопросам, имеющим межотраслевой характер (например, планирование, стандартизация, статистика и т.п.). На них возлагались межотраслевое управление и ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления. Так, в управленческий обиход была внедрена новая конструкция - "сфера управления", под которой понималась система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления. Именно в этом состоял предмет деятельности государственных комитетов.

Для межотраслевого управления главное заключалось в том, что его субъекты специализировались на выполнении в общегосударственном масштабе профильных функций (одной или нескольких), общих для всех или для группы отраслей государственного управления. Полномочия государственных комитетов распространялись на организационно не подчиненные им министерства и другие органы государственного управления. Их функции в отношении других органов управления сводились в основном к координации, регулированию и контролю. Правовые акты государственных комитетов по вопросам их компетенции являлись обязательными для адресатов. К этой группе относились, например, Госплан, Госкомцен, Госкомстат.

Однако одновременно предусматривалась возможность осуществления государственными комитетами отдельных функций по руководству отраслями управления. Естественно, что в этой части они сближались по своему статусу с отраслевыми министерствами. Государственные комитеты, сочетающие функции межотраслевого и отраслевого управления, наряду с межотраслевой координацией руководили сетью организаций, непосредственно выполняющих работы по профилю данного комитета (например, государственные комитеты по материально-техническому снабжению, по строительству и т.п.).

Неоднородность государственных комитетов усиливалась в связи с образованием ряда из них, действующих как органы отраслевого управления, т.е. фактически являющихся министерствами (например, государственные комитеты по рыболовству, профессионально-техническому образованию, кинематографии).

Небольшой обзор недавнего прошлого из практики формирования отраслевых и межотраслевых начал в системе государственного управления понадобился для того, чтобы правильнее осмыслить современное состояние данной проблемы.

Центральное значение в этом смысле принадлежит Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. <*>, определившему статус органов отраслевой и межотраслевой компетенции, среди которых теперь отсутствуют государственные комитеты.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

 

Как и прежде, отраслевое управление - функция министерств. Однако фиксация подобной позиции осуществлена не столь прямолинейно, как прежде. Министерство характеризуется как орган, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, можно было бы предположить, что "сфера деятельности" в данном контексте означает "отрасль управления". Однако это представляется затруднительным, ибо при характеристике всех иных федеральных органов исполнительной власти также используется данный термин. Следовательно, внешних признаков того, что министерство является органом отраслевой компетенции, по тексту Указа обнаружить невозможно.

В оборот внедряется универсальная формула, используемая для характеристики всех органов исполнительной власти на федеральном уровне, исключая только Правительство РФ. Это - установленная или определенная сфера деятельности.

Означает ли это, что отрасль управления как универсальная категория более не существует и, следовательно, нет оснований вообще рассматривать проблемы, связанные с организацией отраслевого управления? Конечно, нет. Часто встречающиеся дефекты юридической техники налицо и в данном случае.

Тем не менее термин "отрасль" в государственно-управленческой лексике сейчас практически не употребляется. Даже в положениях о конкретных министерствах он практически отсутствует. И только на уровне субъектов Федерации имеется возможность получить информацию о том, что министерства руководят соответствующими отраслями управления (ст. 122 Конституции Республики Татарстан; ст. 116 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

При попытках характеризовать отрасль управления и отраслевое управление следует исходить из принципиальных изменений, происшедших и продолжающихся в административно-правовой организации государственного управления в современный период. Суть дела заключается в том, что отрасль как совокупность объектов (предприятий, учреждений и организаций) однородного характера деятельности существенно деформировалась. Предприятие (учреждение), рассматриваемое ранее как основной объект соответствующей системы отраслевого управления, вертикально подчиненный вышестоящим звеньям системы данного федерального органа, в значительной мере утратило эти качества.

Организационно-правовая централизация, свойственная ранее министерским отраслевым системам, уступила свое место децентрализации, т.е. широкой оперативной самостоятельности организаций. В силу этого, а также с учетом различных форм собственности и значительного удельного веса организаций негосударственного сектора, приобретения последними статуса хозяйствующих субъектов, система отраслевого министерства потеряла свое прежнее "лицо".

Это означает, что при сохранении отраслевых министерств происходит коренное изменение их функций и полномочий в соответствии с изменениями, происходящими внутри данной отраслевой системы. Министерство уже не может осуществлять прямое управление объектами отраслевого профиля (эту функцию теперь выполняют федеральные агентства); последние, как правило, уже не находятся в их непосредственном организационном подчинении. Конечно, все это вовсе не означает, что объекты данного отраслевого профиля полностью вышли из-под влияния отраслевых центров. В противном случае стало бы сомнительным само существование федеральных и иных органов исполнительной власти отраслевой компетенции, т.е. и министерств, и федеральных служб, и федеральных агентств. Но они существуют, что свидетельствует о сохранении отраслевого управления.

Действительно, как можно характеризовать с учетом ранее изложенных позиций, например, Министерство природных ресурсов, Министерство обороны? В самом наименовании этих органов уже ясно выражены отраслевые масштабы их управленческой деятельности. Следовательно, отраслевые системы и, соответственно, отраслевое управление - реальные категории, не отторгнутые реформацией экономической и прочих сфер государственной и общественной жизни.

Единственно приемлемый в подобной ситуации вывод: для министерств установленной сферой деятельности является осуществление отраслевого управления.

Однако процесс деформации министерской отраслевой системы на этом не заканчивается. Помимо непосредственного управления ведомственными службами и агентствами, на управленческую "долю" министерства сейчас приходится выполнение в отраслевом же масштабе регулирующих и координирующих функций в отношении профильных объектов, независимо от организационной подчиненности и формы их собственности.

Все сказанное об отраслевом управлении в его нынешнем понимании в известной степени сближает его с иной управленческой категорией, имеющей самостоятельное и существенное значение, а именно - с межотраслевым управлением.

Появившись в качестве одного из средств преодоления несогласованности действий различных министерств и ведомств, государственные комитеты постепенно превратились в специализированные органы межотраслевого государственного управления. В таком качестве сейчас выступают министерства и федеральные службы.

Основные задачи межотраслевого управления состоят в:

определении основных направлений развития отраслевых систем управления;

объединении и согласовании их работы;

обеспечении организационного единства функционирования отраслевых систем;

решении вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на "стыке" отраслевых систем (например, таможенное дело, стандартизация, экология).

Таким образом, все сводится к гарантированию согласованного функционирования различных управленческих систем в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Сущность межотраслевого управления соответственно заключается в координации отраслевых систем. Ее особенность состоит в том, что она осуществляется:

а) в отношении к организационно неподчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности;

б) органами, занимающими надведомственное положение, т.е. как бы стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами. Надведомственные полномочия различны по юридическому содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций;

в) его субъектами, имеет соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности субъектов межотраслевого управления, например, антимонопольная, таможенная, налоговая, статистики.

Это означает, что для субъектов межотраслевого управления определенной сферой деятельности (в отличие от отраслевых органов) является осуществление специализированных межотраслевых функций координационного и регулирующего характера.

При этом функциональность их деятельности определяется поставленными перед ними задачами, которые носят внеотраслевой характер.

Таким образом, межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, содержанием которых являются специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Итак, отраслевое и межотраслевое управление представляют собой две конкретные организационно-правовые формы государственного управления.

 

Следующая
§ 6. Федеральная миграционная служба
§ 11. Государственное управление и общественное управление
§ 1. Организационно-правовая система управления
§ 8. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
§ 3. Правовые основы организации управления
Поиск товаров
 
Алексей Решетун Вскрытие покажет. Записки увлеченного судмедэксперта
Вскрытие покажет. Записки увлеченного судмедэксперта
Хотелось бы, чтобы, прочитав мою книгу, люди увидели себя со стороны и не укорачивали отпущенный им срок своими собственными руками. Надеюсь, что информация, изложенная здесь, поможет сохранить здоровье читателей и их близких.

Алексей Решетун



О чем книга
Судебно-медицинский эксперт Алексей Решетун (более известный как жж-блогер mossudmed) знаком со смертью не понаслышке. Он имеет с ней дело каждый рабочий день вот уже 17 лет: собственно, ее причины и есть объект его изучения. А значит, ему лучше, чем кому бы то ни было, известно, почему мы умираем и что не надо делать, чтобы не попасть до времени на секционный стол. Читатели его блога стремительно бросают курить, выпивать и начинают заниматься спортом. Хотя он вовсе не читает мораль: просто показывает, чем все закончится, если продолжать в том же духе. Его книга ни в коем случае не является научным трудом или учебником. Рассчитана она в первую очередь на людей, которые бесконечно далеки от медицины, так что вы не найдете в ней сложных терминов. Зато узнаете, как работает судмедэксперт, чем отличается от патологоанатома, как проводит вскрытие, куда девает извлеченные органы и какими удивительными историями наполнен каждый его рабочий день. Рассказывая о том, во что мы часто не хотим вникать, автор заставляет нас по-новому осмыслить старую истину: наша жизнь - и смерть - зависит от нас самих.

Почему книга достойна прочтения
  • Перед вами книга увлеченного судмедэксперта: Алексей Решетун просто, живо и с юмором (да-да, можно об этой теме и так написать) рассказывает, почему и от чего люди умирают и что происходит с телом после смерти.
  • Это не учебник, хотя здесь вы найдете и краткий обзор становления судебной медицины, и основы судебно-медицинской экспертизы (например, как происходит осмотр тел на вызовах).
  • В этой книге нет ничего придуманного, от этого читать ее еще интереснее (и страшнее). Но это чтение парадоксальным образом заставит вас ценить свою жизнь и жизнь своих близких.

    Для кого эта книга
    Несомненно, книга будет интересна и врачам и студентам-медикам, но в первую очередь она предназначена для людей, которые бесконечно далеки от медицины вообще и судебной в частности, чтобы напомнить им о том, что все мы смертны, жизнь конечна и важно на что мы ее тратим.

    Автор
    Алексей Решетун - судебно-медицинский эксперт, руководитель Московского городского Центра судебно-медицинской экспертизы огнестрельной и взрывной травмы. Преподает курсантам Пограничной академии ФСБ России, студентам медицинского факультета МГУ и студентам кафедры судебной власти факультета права ВШЭ. А еще Алексей Решетун - тот самый mossudmed из "Живого журнала". С 2012 года он ведет блог mossudmed.livejournal.com, в котором рассказывает о буднях своей работы, трагикомичных случаях из практики и наглядно показывает всем желающим последствия неправильного образа жизни.



    Отзывы

    "Вскрытие покажет" - справочник по препарированию, поэма гнилостных изменений и документальная сатира на российскую действительность. Эта книга для тех, кто еще ищет ответ на вечные вопросы "кто мы" и "что будет после смерти", но уже перестал верить в сказки. Жизнь после смерти есть: когда вы попадете в руки судмедэксперта, вы узнаете, что красота - это встреча трупа и скальпеля на анатомическом столе, а все тайное становится явным - благодаря вскрытию.

    Настя Травкина, редактор самиздата "Батенька, да вы трансформер"



    Трагичные бытовые сюжеты, точно подмеченные профессиональным взглядом детали - перед нами пронзительный рассказ о человеческом теле. Эта книга напоминает о том, что все мы, богатые и бедные, знаменитые и безвестные, одинаково равны перед неизбежным.

    Антон Зоркин, журнал Men's Health Russia



    С профессией судмедэксперта связано множество слухов, мифов и анекдотов. Работу на дом не возьмешь. И благодарностей от пациентов не дождешься. Коты у них в прозекторской наглые и прикормленные. А еще судмедэксперт - лучший диагност, вот только от этого факта пациенту легче не становится. А что могут сказать сами судмедэксперты? Просто откройте книгу и начните читать. Уверяю, она не отпустит до самой последней страницы. Хороший язык, вся информация отлично структурирована и подана доступно. И примеры из практики. Яркие и запоминающиеся. Я уверен, эта книга будет интересна всем: и врачам, и студентам-медикам, и... простым смертным. "Вскрытие покажет" - сочетание хорошей лекции, захватывающего детектива и мрачноватая, но интереснейшая история. Она оставляет жизнеутверждающее, хоть и не лишённое формалиновой нотки, послевкусие. А главное - ощущается вся мощь профилактического эффекта. Очень, знаете ли, отрезвляет любителей относиться бесшабашно к бесценному дару жизни.

    Максим Малявин, врач-психиатр, топ-блогер "Живого журнала", автор книги "Записки психиатра"





    Рецензия

    Предлагаемая вниманию читателя книга, как подчеркивает сам автор, предназначена для обычной аудитории, а не для врачей, и даже не для студентов медицинских вузов, хотя безусловно будет интересна и тем и другим. Автор мастерски рассказывает обо всем, что берется описывать, будь то забавная история или трагическое происшествие. Впечатляет его наблюдательность, умение анализировать и обобщать факты, а также неравнодушие к окружающим. Все это свидетельствует о его высоких профессиональных способностях, о любви к своему делу, а также о незаурядных личных человеческих качествах.
    Описания выстроены вокруг случаев из профессиональной практики, однако это не простой пересказ тех или иных случаев, а изложение личной активной социальной позиции. Повествование начинается с истории возникновения судебной медицины. Далее следует краткое введение в современную судебно-медицинскую экспертизу и, наконец, переход к её разделам с "иллюстрациями" из собственного опыта. Описания изобилуют историческими и литературными экскурсами, портретными "зарисовками" однокашников, коллег, злодеев и потерпевших.
    Можно с уверенностью сказать, что предлагаемая книга послужит прекрасным примером научно-популярного изложения основ судебной медицины и займет достойное место на полке рядом с произведениями других авторов-медиков.

    Александр Мезенцев, судебно-медицинский эксперт отдела сложных экспертиз Московского областного Бюро судмедэкспертизы

  • ...

    Цена:
    489 руб

     Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. Текст с изменениями и дополнениями на 1 октября 2017 года
    Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. Текст с изменениями и дополнениями на 1 октября 2017 года

    Настоящее издание содержит текст Гражданского кодекса Российской Федерации с изменениями и дополнениями на 1 октября 2017 года с удобной навигацией.
    К изменениям, вступающим в силу позднее, вместе с редакцией нормы, действующей на эту дату, приводится норма в новой редакции и указывается дата, с которой она вступает в силу.

    ...

    Цена:
    294 руб

     Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. По состоянию на 01 ноября 2018 г. С таблицей изменений и постановлениями судов
    Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. По состоянию на 01 ноября 2018 г. С таблицей изменений и постановлениями судов
    Настоящее издание содержит текст Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2018 года....

    Цена:
    60 руб

    Владимир Маркин Убийства, теракты, катастрофы. По следам кровавых преступлений
    Убийства, теракты, катастрофы. По следам кровавых преступлений
    Перед вами книга редкого и самого востребованного жанра - документальный детектив, невероятная интрига которого полностью основана на реальных фактах. Автор в доверительной форме рассказа очевидца на примере самых интересных дел продолжает раскрывать принципы работы современной системы следствия. В ряде случаев документальный сюжет происшествия и его расследование оказываются не менее интригующими, чем даже в самых популярных приключенческих фильмах. Все детективные новеллы сборника объединяет главный признак речь идет о преступлениях, вызвавших наибольший резонанс в средствах массовой информации и социальных сетях. Поэтому важная часть работы в связи с расследованием легла и на плечи самого автора, руководившего Управлением взаимодействия со СМИ Следственного комитета России. В книгу вошли пять документальных детективных рассказов об успешных расследованиях, в ходе которых следователи СКР преодолевали почти безнадежные препятствия и огромные расстояния: дело так называемой "банды ГТА", орудовавшей на подмосковных больших дорогах; дело о хладнокровном убийстве 17 престарелых пенсионерок в уральских городах; дело о теракте в аэропорту Домодедово; дело прибалтийских пиратов, захвативших сухоруз "Арктик Си"; дело о катастрофе Як-42 в Ярославле, где погибла хоккейная команда "Локомотив"....

    Цена:
    348 руб

    Дмитрий Усольцев Уголовный кодекс для чайников
    Уголовный кодекс для чайников
    Издание представляет собой развернутый комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации в популярном изложении. Книга дополнена примечаниями, написанными простым, доступным языком. Будет полезна студентам, аспирантам и преподавателям, практикующим юристам и тем, кто интересуется современным российским уголовным правом....

    Цена:
    354 руб

    Дмитрий Усольцев Гражданский кодекс для чайников
    Гражданский кодекс для чайников
    Издание представляет собой развернутый комментарий к Гражданскому кодексу России. Книга написана живым, человеческим, ненаучным языком для всех, кто желает обогатить свой кругозор общеправовыми и гражданско-правовыми знаниями, необходимыми для личностного развития и правовой самозащиты.

    Будет полезна студентам, аспирантам и преподавателям, практикующим юристам и тем, кто интересуется гражданским правом....

    Цена:
    321 руб

    Федор Плевако Самые яркие речи
    Самые яркие речи
    Дорогой читатель! Книга, которую ты держишь в руках, уникальна. Это сборник речей русского адвоката, жившего в конце XIX века, Федора Плевако. Почему же его выступления во время защиты до сих пор, в наши дни, обладают такой силой? В чем их уникальность? Почему эту книгу можно читать как увлекательный роман – ведь и сейчас не только юристы, но и простые читатели пишут о речах Плевако восторженные отзывы и рецензии, сравнивают его выступления и его жизнь с увлекательным сериалом, фильмом, подобным приключениям Шерлока Холмса или героев романов Агаты Кристи?

    Дело в том, что жизнь Федора Плевако действительно похожа на сюжет о супергерое. Здесь есть и драма, и долгий путь через тернии к звездам, и настоящие подвиги, изменившие ход истории не только судебного дела в нашей стране, но и судьбу самой страны. Защитник – в прямом и переносном смысле слова, Федор Николаевич проработал адвокатом 40 лет и за эти годы выиграл почти все процессы – более двух сотен. К нему выстраивалась очередь на несколько лет вперед, а дела, в которых он принимал участие, неизменно становились самыми громкими во всей стране....

    Цена:
    283 руб

    К. О. Осипенко Договор об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве
    Договор об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве
    Настоящая монография посвящена сравнительно-правовому анализу правового регулирования договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве. В частности, исследуются в сравнительно-правовом аспекте и определяются понятие, правовая природа, предмет договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве; рассматриваются и сравниваются подходы к правовому регулированию круга сторон договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве; раскрываются содержание и определяются существенные условия договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ; рассматриваются основные виды мер гражданско-правовой ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) условий договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ и иных мер гражданско-правовой защиты нарушенных прав стороны данного договора; анализируется проблематика, связанная с вопросами заключения, изменения и прекращения договора об осуществлении прав участников хозяйственных обществ в российском и английском праве.

    Данная монография адресована широкой читательской аудитории: участникам и членам органов управления хозяйственных обществ, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, научным работникам, юристам, специализирующимся в сфере корпоративного права, специалистам в области корпоративного управления, а также всем, кто интересуется проблемами корпоративного права и корпоративного управления....

    Цена:
    558 руб

     Налоговый кодекс Российской Федерации по состоянию на 5 октября 2017 года. Части 1 и 2. Сравнительная таблица изменений
    Налоговый кодекс Российской Федерации по состоянию на 5 октября 2017 года. Части 1 и 2. Сравнительная таблица изменений
    Текст Кодекса сверен с официальным источником и приводится по состоянию на 5 октября 2017 г. с использованием общепринятых сокращений. Представленное вашему вниманию издание учитывает все изменения, внесенные опубликованными в официальных источниках федеральными законами. Текст статей приводится на дату, обозначенную на обложке данной книги (дата актуализации). Если есть изменения, вступающие в силу позднее, то вместе с редакцией нормы, действующей на эту дату, приводится норма в новой редакции и указывается дата, с которой она вступает в силу....

    Цена:
    193 руб

     Жилищный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 28 октября 2018 г. (+ сравнительная таблица изменений)
    Жилищный кодекс Российской Федерации. Текст с изменениями и дополнениями на 28 октября 2018 г. (+ сравнительная таблица изменений)
    Настоящее издание содержит текст Жилищного кодекса Российской Федерации с изменениями и дополнениями на 28 октября 2018 года с удобной навигацией и таблицей изменений. Если есть изменения, вступающие в силу позднее, то вместе с редакцией нормы, действующей на эту дату, приводится норма в новой редакции и указывается дата, с которой она вступает в силу....

    Цена:
    149 руб

    2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
    Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
    Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования