К ОГЛАВЛЕНИЮ

§ 6. Административно-правовой договор

 

Существует ли административно-правовой договор в практике государственно-управленческой деятельности и, если да, то какова его роль в реализации исполнительной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин "административные договоры" в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Это - новое, еще недостаточно осмысленное явление, поскольку природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений субъекта исполнительной власти, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если же такого рода управленческие связи существуют, то их логично отнести к числу горизонтальных, которые, как уже было установлено, не способны быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые иллюстрации (совместные решения двух министерств, вневедомственная милицейская охрана на основе договорных отношений и т.п.), как правило, подтверждали такой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствования принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственными формированиями используется термин "соглашения". Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности для такого юридического паритета, который характерен для гражданско-правовых отношений, как равенство сторон. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.

Но можно ли квалифицировать их в качестве сложившейся самостоятельной правовой формы реализации исполнительной власти наряду с правовыми актами управления? А ведь о них говорится именно в таком аспекте.

Обычно утверждают, что исполнительные органы заключают сделки, которые служат якобы одним из средств реализации ими управленческих задач и функций. В действительности же, речь идет о типичных гражданско-правовых сделках (например, покупка инвентаря и оборудования, заключение договоров на предмет проведения исследовательских работ и т.п.). Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти такого рода соглашения не имеют, так как исполнительный орган здесь не выступает в качестве носителя и выразителя юридически властных полномочий. Налицо чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее на ее природу. Нет здесь и административно-правовых связей.

Из гражданско-правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов и т.п. В то же время выявляется соотношение названных элементов, что свидетельствует о реальном проникновении административно-правовых начал в сферу действия норм смежных отраслей российского права. И это подтверждается практикой применения нормативного материала, например, о поставках продукции, о налогах, о предварительных соглашениях об условиях поступления на службу, на работу, о порядке использования и охраны природных ресурсов и т.п.

В приведенных и иных примерах налицо сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов. И даже государственные контракты (договоры), государственные заказы - не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность.

Таким образом, договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления.

Тем не менее некоторые свидетельства в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором - разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенностью такого рода отношений является то, что их административно-правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-правовых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.

Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. ч. 2, 3 ст. 78).

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, а также законодательству. Специально подчеркивается, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а об их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается отличительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти.

В столь же опосредованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций. При этом контракт содержит не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. В силу этого конкретная система заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон последующего одностороннего юридически властного решения полномочного исполнительного органа (должностного лица).

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или иную должность). В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Сейчас можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы.

1. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

2. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определенном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т.е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т.е. действовать в "вертикальном" варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, и данный тип договорных связей не является категорически административно-правовым.

3. Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это - собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия. Вообще же признание возможности не только горизонтальных, но и вертикальных договоров является предметом дальнейшего научного исследования.

 

 

Следующая
Глава 1. Наука административного права
§ 2. Участники производства
§3. Научные исследования административно-правовых проблем в области внутренних дел
§1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементов
§2. Система административного права и его принципы
Поиск товаров
 
 Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" с образцами заявлений на 2018 год
Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" с образцами заявлений на 2018 год
Настоящее издание содержит текст Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" с последними изменениями и дополнениями, а также типовые образцы заявлений и претензий и адреса и телефоны организаций по защите прав потребителей....

Цена:
124 руб

 Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности"
Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности"
Настоящий Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий....

Цена:
29 руб

 Жилищный кодекс РФ по состоянию на 25.11.17 с таблицей изменений и с путеводителем по судебной практике
Жилищный кодекс РФ по состоянию на 25.11.17 с таблицей изменений и с путеводителем по судебной практике
Жилищный кодекс Российской Федерации с путеводителем по судебной практике по состоянию на 25 ноября 2017 г. + Сравнительная таблица изменений. С учетом изменений, внесенных Федеральными законами от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ, 257-ФЗ, 258-ФЗ, 279-ФЗ. Текст Кодекса сверен с официальным источником и приводится по состоянию на 1 ноября 2017 года. Представленное вашему вниманию издание учитывает все изменения, внесенные опубликованными в официальных источниках федеральными законами. Текст статей приводится на дату, обозначенную на обложке данной книг (дата актуализации). Если есть изменения, вступающие в силу позднее, то вместе с редакцией нормы, действующей на эту дату, приводится норма в ново редакции и указывается дата, с которой она вступает в силу. Издание содержит путеводитель по актуальной судебной практике Верховного Суда РФ, а также действующим постановлениям Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ....

Цена:
59 руб

Дмитрий Усольцев Гражданский кодекс для чайников
Гражданский кодекс для чайников
Издание представляет собой развернутый комментарий к Гражданскому кодексу России. Книга написана живым, человеческим, ненаучным языком для всех, кто желает обогатить свой кругозор общеправовыми и гражданско-правовыми знаниями, необходимыми для личностного развития и правовой самозащиты.

Будет полезна студентам, аспирантам и преподавателям, практикующим юристам и тем, кто интересуется гражданским правом....

Цена:
321 руб

О. В. Панкова Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях
Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях
В книге рассматриваются основные проблемы применения КоАП РФ в судах общей юрисдикции, анализируются наиболее сложные и актуальные вопросы, возникающие на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Значительное внимание уделяется анализу судебной практики, выявлению правовых коллизий, связанных с реализацией материальных и процессуальных норм КоАП РФ, и выработке практических рекомендаций по их разрешению.
На многочисленных примерах показаны типичные ошибки, допускаемые судьями при рассмотрении данной категории дел.
В виде извлечений из конкретных судебных постановлений по делам об административных правонарушениях представлена также новейшая практика Верховного Суда РФ и Московского городского суда по данным делам.

Для судей, прокуроров, практикующих юристов, научных работников, преподавателей, докторантов, аспирантов и студентов юридических вузов....

Цена:
779 руб

Ю. Ф. Беспалов, А. Ю. Беспалов, Д. В. Гордеюк, Д. А. Фомин Рассмотрение и разрешение мировыми судьями отдельных категорий уголовных дел
Рассмотрение и разрешение мировыми судьями отдельных категорий уголовных дел
Предлагаемая книга посвящена рассмотрению и разрешению мировыми судьями отдельных категорий уголовных дел и продолжает серию настольных книг для мировых судей РФ. В работе проанализированы общие и специальные процессуальные положения о рассмотрении и разрешении мировыми судьями уголовных дел; особенности рассмотрения и разрешения уголовных дел частного обвинения; дел о преступлениях против личности; дел о преступлениях в сфере экономики; дел о преступлениях против общественной безопасности и общественного порядка; дел о преступлениях против порядка управления и другие. В работе учитываются правовые позиции Конституционного Суда РФ, разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, практика судов субъектов, в том числе Московского городского суда. Законодательство приводится по состоянию на ноябрь 2015 г. Помимо мировых судей пособие рассчитано на каждого, кто интересуется правилами рассмотрения и разрешения мировыми судьями уголовных дел и их применением....

Цена:
341 руб

 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации с таблицей изменений
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации с таблицей изменений
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации по состоянию на 5 октября 2017 г. + Сравнительная таблица изменений. С учетом изменений, внесенных ФЗ от 29 июля 2017 г. №223-ФЗ.
Текст Кодекса сверен с официальным источником и приводится по состоянию на 5 октября 2017 года. Представленное издание включает Кодекс административного судопроизводства РФ и ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства РФ".



...

Цена:
77 руб

Карапетов А.Г. Сделки, представительство, исковая давность: постатейный комментарий к статьям 153-208 Гражданского кодекса Российской Федерации
Сделки, представительство, исковая давность: постатейный комментарий к статьям 153-208 Гражданского кодекса Российской Федерации
Цена:
2714 руб

Е. В. Воробьева Заработная плата в 2018 году: 100 вопросов и ответов по зарплате
Заработная плата в 2018 году: 100 вопросов и ответов по зарплате
Автор книги - авторитетный лектор, чьи семинары ежегодно посещают десятки тысяч бухгалтеров и кадровиков. В книгу вошли наиболее часто задаваемые на семинарах вопросы, связанные с установлением и расчетом заработной платы, среднего заработка, сохраняемого за работниками в различных случаях, а также пособий. Ответы основаны на нормах действующего законодательства. В необходимых случаях приведены примеры из судебной практики. Если вопрос относится к числу спорных, не имеющих на сегодняшний день однозначного решения, то рассматриваются возможные варианты с оценкой их правомерности и обоснованности. Книга адресована прежде всего бухгалтерам по расчету заработной платы и работникам кадровых служб....

Цена:
574 руб

Мэри Бирд Женщины и Власть. Манифест Women & Power: A Manifesto
Женщины и Власть. Манифест
Насколько глубоко в западную культуру встроены механизмы, лишающие женщин права голоса в публичной сфере, отказывающие им в серьезном отношении и отсекающие их от возможности находиться во власти? Окидывая взглядом долгую историю западной традиции исключения женщин из общественной и политической жизни — от Античности и до наших дней, — известный историк, профессор Кембриджского университета Мэри Бирд задается рядом вопросов: какова культурная подоплека сексизма в политике, какие формы он принимает? Как западные общества привыкли смотреть на женщин, обладающих властью или стремящихся к ней? Поиск ответов на эти вопросы призван помочь преодолеть, наконец, многовековое неравенство, от которого продолжают страдать женщины во всем мире. По мнению автора, если женщины отлучены от существующих властных институтов, вероятно, нам следует пересмотреть само наше понимание власти....

Цена:
375 руб

2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования