К ОГЛАВЛЕНИЮ

Глава 1. Наука административного права

§ 4. История развития административно-правовой науки

4.1. Камералистика

В эпоху абсолютизма наука административного права "избежала" научного анализа и теоретического подхода в изучении своего предмета, составляющих ее частей и соответствующих общественных отношений. В то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематической административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было1. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти.

Начало развитию науки административного права положила камералистика2 • - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая "старая камералистика"). Корни этой старей-

1 См.: Wolff H. J., Вас/го/ О. Verwaltungsrecht. I. 9. Aufl. Miinchen, 1974. S. 59—64.

'- Камеральная (или камералистическая) наука возникла в Австрии и Германии в XVII в. Немецкий термин "Kameralien" происходит от позднела-тинского "camera" и означает "наука государственного управления"; при абсолютистском режиме в Пруссии начиная с XVIII в. управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме, что являлось попыткой уравновешивания централизации власти. См., например, о камералистике и камералистах: Sommer L. Die Osterreichischen Kameralisten (In dogmengeschichtlicher Darstellung). T. II. Wien, 1925; Dittrich E. Die deutschen und Osterreichischen Kameralisten. Darmstadt, 1974.


>>>9>>>

шей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики сыграли определяющую роль в становлении научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции" (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый ряд административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название "новая камералистика"). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752г. и Гёттингене в 1755г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей — практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения "эффективности" управ-


>>>10>>>

ления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения "хорошего порядка" в обществе служил термин "власть полиции". Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение "счастья граждан"1, безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином "полиция" идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась "полицейской наукой"2; она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правове-да, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту же историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематизировать понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов "камеральное право" (право, регулировавшее дворцовое и, в широком смысле, государственное хозяйство) и "камеральная наука" является в данном случае предпочтительным при определении административ-

1  См.: Justi J. Н. С. von. Die Grundidee zu der Macht und Gluckseligkeit der Staalen oder ausfiihrliche Vorstellung der gesamten Polizey-Wissen-schaft. Gottingen, 1782. Bd. I. S. 6.

2  См.:   Sonnenfels   J.   von.   Grundsatze   der   Polizey.   Handlung   und Finanzwissenschaft. Zu dem Leitfaden des polit. Studium. 5. Aufl. Wien, 1787; Idem. Uber die Liebe des Vaterlandes. Wien, 1771. Все произведения E. фон Зонненфельса, посвященные камералистике, собраны в десяти томах, которые были изданы с 1783 по 1787 г.


>>>11>>>

ного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии1, Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран2; во Франции3 быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу была организована и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее

1  О  германских  и  австрийских  ученых-камералистах  и  их  основных произведениях см.: Dittrich E. Die deutschen und osterreichischen Kame-ralisten. Darmstadt, 1974; Sommer L. Die osterreichischen Kameralisten. Wien,  1925.

2 См.: Анкере Э. История европейского права. М., 1994. С. 240.

•' См.: Степанов Я. О полиции как науке во Франции. Казань, 1867. Одной из первых крупных работ, посвященных изучению полиции, стала книга французского ученого Н. Деламаре (N. Delamare) (1639— 1723) "Трактат о полиции". Н. Деламаре не определял понятие "полиция", но перечислил все предметы полицейской деятельности, выделил главные ее черты, т. е. те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью. В разработанной им системе Н. Деламаре выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т. е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на один день). См.: Delamare N. Traite de la Police. P., 2° ed. 1722 (c 1705 no 1738 г. эта книга была переиздана четыре раза). См. также: Sueur P. Histoire du droit public francais XV—XVIII siecle. Bd. 1, 2. P., 1989. S. 63—64; Picard E., Drago R. La notion de police administrative. Bd. 1, 2. P., 1984. По мнению западноевропейских ученых, Н. Деламаре, который являлся королевским комиссаром в Шатле, можно считать родоначальником "полицейских наук", изучающих структуру административных служб и средства улучшения их работы. См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 16.


>>>12>>>

значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон Зон-ненфельс, внесший большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном "Справочнике германского полицейского права" (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе "Основы (принципы) полицейской науки"1 (1756г.); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом, постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи. В конце XVIII— начале XIX в. Г. Берг (1765— 1843) систематизировал и переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т. е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином "полиция". Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в "Справочнике германского полицейского права", в котором он редуцировал понятие полиции, сведя его до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия "полиция" было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т. е. про-

1 См.: Justi J. H. G. von. Grundsatze der Polizeiwissenschaft. 3. Aufl. Gottmgen, 1782.


>>>13>>>

изошел переход к "либеральному мышлению", характерному для правового государства.

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал для германской нации важные предпосылки к обоснованию и выделению самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его методов имели такие страны как Италия, Франция и Германия. Что касается Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь снизилось, а в Германии, напротив, повысилось, причем настолько, что эта страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и административного права в частности. Германское правоведение стало в ту эпоху образцом для других стран Европы, исключая, впрочем, Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в. было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в критике естественного права сыграл И. Кант (1724—1804). В начале XIX в. в Германии была образована так называемая историческая школа, которую возглавлял Ф. фон Савиньи (1779—1861), пришедший путем анализа фактического исторического процесса развития права к классическому римскому праву III в., т. е. к констатации исторической взаимосвязи германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать, что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и римское право. Историческая школа рассматривала действующее право


>>>14>>>

как результат освещенного опыта прошедших времен. ±аким оо-разом, налицо была возможность, используя исторические методы, получать новые знания и более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало существующее (применяемое) право — позитивное право. Позитивистский взгляд на право совпадал по направленности с принципами либерального правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность действия права как для граждан, так и для "власть имущих" в государстве и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким, систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

 

4.2. Полицейское право

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля (1799—1875) и Л. Штейна1 (1815 —1890). Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), "связыванием" законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась "государственно-правовой наукой" (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом2.

Л. фон Штейн (Штайн) был выходцем из Дании и преподавал в университете в г. Киль. Главная его работа — монография

1  См.: Stein L. von. Handbuch der Verwaltungslehre mit Vergleihung der Literatur und Gesetzgebung von Frankreich, England,  Deutschland und Oesterreich. 2. Aufl. Stuttgart, 1876.

2 См.: Laband P. Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. 5. Aufl. Bd. 1—4. Tubingen, 1911—1914; Idem. Deutsches Reichsstaatsrecht. 3. Aufl. Tubingen, 1907.


>>>15>>>

1еирил государственного управления"1. На основе его предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого персонала. Одним из ближайших учеников Л. Штейна был австриец Л. Гумплович2 (1838—1909), который исследовал вопросы административного права с точки зрения политики, социологии и общей характеристики управления; Л. Гумплович был представителем социологической разработки вопросов административной науки (историко-сравнительное и социологическое направление). Ученый считал, что государство представляет собой организацию господства; возникновение государства является следствием столкновения социальных групп, сильнейшая из которых подчиняет себе более слабые. Вместе с этим Л. Гумплович полагал, что с развитием цивилизации, повышением культуры общества отношения силы среди социальных групп претерпевают постепенное изменение в пользу большей гуманности, что приводит и

1  См.: Stein L. von. Die Verwaltungslehre. Bd. 1—8. Stuttgart, 1865—1884. Данная работа  состоит из восьми книг:   1) учение  об исполнительной власти,  ее  организации  и  правовой  основе;  2)  учение  о  внутреннем управлении  (понятие,  сущность,  система  и право управления),  действующее внутреннее управление и административное право; 3) внутреннее управление (Главная область № 1. Здравоохранение); 4) внутреннее управление (Главная область № 1. Полицейское право. Общее полицейское право и полиция безопасности); 5) внутреннее управление (Главная область № 2. Образование); 6) внутреннее управление (Главная область № 2. Общее образование и пресса); 7) наука о внутреннем управлении (Главная область № 3. Хозяйственное управление); 8) внутреннее управление (Главная область № 2. Образование). Этим ученым были опубликованы и другие работы: Stein L. von. Die Gesellschaftslehre. Stuttgart;  Augsburg,   1856;  Idem. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. Als Grundlage  fur  Vorlesungen  und  Selbststudium  mit  Vergleichung  der Finanzsysteme und Finanzgesetze von England, Frankreich, Deutschland, Usterreich  und  RuGland. 3. Aufl. Leipzig,    1875;   Idem.   Handbuch  der Verwaltungslehre. 3. Aufl. Stuttgart,  1887—1888 (эта книга состоит из трех частей: 1) понятие управления и система позитивной науки о государстве;  2)  система  управления  личной  и  хозяйственной  жизни; 3) управление и общественная жизнь).

2 См.: Gumplowicz L. Das o'sterreichische Staatsrecht (Verfassungs- und Verwaltungsrecht).  Wien,   1891;  Idem.  Das o'sterreichische  Staatsrecht (Verfassungs- und Verwaltungsrecht). 3. Aufl. Wien, 1907; Idem. Rechtsstaat und Socialismus. Osnabriick,  1881; Idem. Verwaltungslehre (mit besonderer Beriicksichtigung des osterreichischen Verwaltungsrecht). Innsbruck, 1882.


>>>16>>>

к гуманизации права, правового порядка, к установлению в государстве справедливых отношений1.

Административное право отделилось от науки государственного права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Однако еще до того, как соответствующие предпосылки привели к развитию специфической административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в трудах Р. фон Моля2 и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития сыграли работы Р. Моля "Государственное право королевства Вюртемберг"3 (1829—1831 гг.) и "Наука о полиции по принципам правового государства" (1832—1833гг.). В первом произведении было исчерпывающе представлено позитивное вюртембергское административное право того времени. Ученый сделал попытку разграничить государственное и административное право; соответственно и книга имела разделы, посвященные "государственному праву" и "административному праву". Р. фон Моль показал в ней свое видение государства как правового государства. По его мнению, задачей правового государства является обеспечение возможности каждому отдельному лицу достигать поставленных им разумных целей посредством установленного властью порядка и в его рамках; защита от несправедливости должна осуществляться юстицией, а обеспечение помощи должно находиться в компетенции полиции. Государство, которое достигает такой цели, Р. фон Моль назвал правовым государством. Вместе с тем в его трудах научная разработка важнейших для того времени проблем отставала от чистого описания соответствующей материи. На создание научного обоснования причин выделения предмета науки административного права и были направлены усилия представителей западноевропейской науки того времени.

Развивая административное право, Р. фон Моль отдавал особое предпочтение исследованию либеральных задач управ-

1  См. о воззрениях Л. Гумпловича: Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 41.

2  См.:  Mohl R.  von.  Die Polizeiwissenschaft nach  den  Grundsatzen  des Rechtsstaates. 3. Aufl. Bd. 1—3. Tubingen, 1866; Idem. Die Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften. Bd. 1—3. Erlangen, 1855—1858; Idem. System der Praventiv-Justiz oder Rechts-Polizei. 3. Aufl. Tubingen, 1866. •' См.:   Mohl  R.  von.  Staatsrecht  des  Konigreichs  Wiirttemberg.  2.  Aufl. Bd. 1—2. Tubingen, 1846.


>>>17>>>

ления. Он требовал обязательного учета старой наукой полицейского права положений конституционализма и ограничивал полицейскую деятельность принципами правового государства. Л. Штейн особо подчеркивал наличие социальных целей в управлении.

Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII—XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновников. В те времена сильной центральной государственной власти требовался корпус профессиональных администраторов, которые послушно и качественно исполняли бы свои задачи. Возникновение чиновничества с его верностью закону, беспристрастностью и деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время "управленческого государства".

С превращением тоталитарного "полицейского государства" в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут произвольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.

В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в некоторых европейских государствах. Например, в южногерманских государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло законодательство при переходе к государственно-правовому понятию полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден

2. Ю. Старилов


>>>18>>>

(в 1863 г.) и Вюртемберг (в 1871 г.) были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно-наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае. В эпоху конституционализма (конституционного государства или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, "материальном" смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в "формальном" смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

4.3. Административно-правовая наука в конце XVIII — начале XIX в.

Следует воздать должное камеральным наукам и их теоретическим изысканиям: вклад камералистов в теорию административного права весьма велик, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти страны имели профессионально подготовленные управленческие аппараты, благодаря чему, очевидно, могли обеспечивать свою власть над различными народами. С середины XIX в. камеральные науки вступили в пору относительного упадка, будучи отчасти поглощенными политической наукой, которая быстро набирала свой потенциал. Вместе с тем немецкие и французские ученые, уделяя главное внимание правам человека и гражданина перед государством и администрацией, считали, что административное право должно иметь преимущество перед наукой государственного управления1.

1 См.: Драго Р. Административная наука. С. 18.


>>>19>>>

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пете ("О полиции и муниципалитетах", 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен ("Принципы государственного управления", 1812 г.), Ж. Ииберт ("Административные нравы", 1825 г.), А. Вивьен ("Очерки об администрации", 1845 г.), А. Шардон ("Административная власть", 1912г.)1. В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право "одержало победу" над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения немецкой революции 1848—1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине прошлого столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер (1823— 1891), утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву2.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработки принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра "Правовое

1 См: Драго Р. Указ. соч. С. 18—22.

- См.:  Gerber С.  F.  von.  Grundzuge  eines  Systems des  deutschen Sta-

atsrechtes. 1865. S. 240.

 


>>>20>>>

государство". По его мнению, правовое государство может быть создано только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено судопроизводству1.

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках которого должно гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечиваться правовая защита. Он попытался распространить действие правовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории продолжил Ф. Майер2, который первым высказал идею об объединении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей3 (1825—1900) развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что "административная юстиция является предпосылкой административного права", а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства4. Таким образом, Ф. Майер5 в 1862 г. и О. фон Сарвей6 в 1884 г., являясь представителями так называемого "юридического метода" в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

1 См.: Bahr О. Der Rechtsstaat. Eine publicistische Skizze. Kassel; Gottingen, 1864 (Neudruck Aalen, 1961). S. 54,  192.

2  См.: Mayer F. F. Grundziige des Verwaltungsrechts und Rechtsverfah-rens. Tubingen, 1857; Idem. Grundsatze des Verwaltungsrecht. Tubingen,   1862.

•' См.: Sarwey O. von. Allgemeines Verwaltungsrecht. Tubingen, 1884; Idem. Das offentliche Rechl und die Verwaltungsrechtspflege. Tubingen, 1880. 4 См.: Sarwey O. von. Das Offentliche Recht und die Verwaltungsrechtspflege. S. 5, 81.

"' Им разрабатывались принципы административного права при непосредственном учете общих принципов германского права. 6 См.:  Sarwey O. von.  Allgemeines Verwaltungsrecht  //  Handbuch des Offentlichen  Rechts.  Erster  Band.  Allgemeiner Teil.  Zweiter Halbband. Tubingen,   1884.


>>>21>>>

1.  Государственно-правовое (т. е. политическое) направление

(научно-государственный метод1), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы (высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в то время организация управления в различных органах. Целью подобного подхода в развитии науки административного права явилось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления зи объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

2.   Научно-правовой  (юридический)  метод2,  распространяя свое  воздействие   на   сферу  исследования   административно-

1  Представители данного направления аргументировали свою позицию в следующих работах: Loning E. Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechtes. Leipzig,   1884;   Meyer G.  Lehrbuch  des  deutschen  Verwaltungsrechtes. Bd.  1—2. Leipzig,   1893—1894  (3. Aufl. Bearb. von F.  Dochow.  Leipzig, 1910);  Idem. Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. 4. Aufl. Leipzig,   1895; Mohl R. von. Staatsrecht des Ko'nigreichs Wiirttemberg. 2. Aufl. Bd. 1—2. Tubingen,   1846;  Pozl J.  Lehrbuch  des bayrischen Verfassungsrechts.  5. Aufl.  Munchen,   1877;   Idem.   GrundriB  zu  Vorlesungen   iiber  Polizei. Munchen,   1866;   Ronne L. von. Staatsrecht der preiBischen Monarchic. Bd. 1—2. 2. Aufl. Leipzig,   1856 (5. Aufl. von P. Zorn,   1906);   Idem. Das Polizeiwesen des PreuBischen Staates. Bd. 1—2. Breslau, 1840—1841; Zorn P. Das Statsrecht des Deutschen Reiches. Bd. 1—2. Berlin, 1880—1883.

2 Представители данного направления аргументировали свою позицию в следующих работах: Mayer F. F. Grundziige des Verwaltungsrechts und Rechtsverfahrens. Tubingen, 1857; Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1—2. 1. Aufl. Leipzig,   1895—1896;  Sarwey O. von. Allgemeines Verwaltungsrecht   //   Handbuch   des   Offentlichen   Rechts.   Erster  Band. Allgemeiner Teil. Zweiter Halbband. Tubingen, 1884.


>>>22>>>

правовых вопросов, используя достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством интерпретации позитивного административного права действующие для всей области управленческой деятельности правовые институты и правовые принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и расширению использования юридического анализа во всякой государственной управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятия "система" и "общее учение" административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля за административной .властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного, муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями


>>>23>>>

социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

4.4. Административное право конца XIX  — начала XX в.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер1 (1846—1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой государственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении "Германское административное право". Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления2. Однако в действительности он проводил разделение власти на две ветви: законодательную и исполнительную власть; исполнительная власть, по О. Майеру (он впервые увидел такое разграничение во французском праве), включала в себя управление и юстицию3. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное го-

1 См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1—2. 1. Aufl. Leipzig, 1895—1896 (2. Aufl. Leipzig; Munchen, 1914—1917, 3. Aufl. Berlin, 1924); Idem. Justiz und Verwaltung. StraBburg, 1902; Idem. Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im offentlichen Recht. Tubingen, 1908; Idem. Theorie des franzosischen Verwaltungsrechts. StraBburg, 1886; Idem. Zur Lehre vom offentlichrechtlichen Vertrage // Laband P., Stoerk F. Archiv fur offentliches Recht. Dritter Band. Freiburg, 1888. S. 3—86. - См.: Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. 1. Aufl Leipzig, 1895—1896. Bd I. S. 2. •' Ibid. S. 57—69.


>>>24>>>

сударство, т. е. такое, в котором народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине "правовое государство"1. О. Майер определил понятие "управление" как "деятельность государства по осуществлению своих целей в рамках установленного правопорядка"2. Чтобы соответствовать принципам правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право3. В качестве дополнения к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия отношения и подлежащий судебному контролю4.

Руководствуясь подобным пониманием правового государства (т. е. связанностью управления законом и судебным контролем за осуществляемыми управленческими действиями), ученые пришли к догматической разработке понятий и принципов публичного права, с тем чтобы при реализации управленческой деятельности дать в руки управлению правовые принципы5 и обеспечить судам возможность проверять и соотносить административные действия с правовым масштабом. С этой целью использовались конструктивные методы, и на административное право из частного права были перенесены сходные понятия и институты. О. Майер ориентировал дальнейшее развитие германского административного права на институционные основы частного права, не исключая при этом учета особенностей публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются весьма заметным вкладом в теорию административно-правовой науки.

Таким образом, О. Майер, опираясь на цивилистическую догматику и взяв на вооружение так называемые "конструктивные"

1  См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht 1. AufL Leipzig, 1895—1896. Bd IS. 61.

2  Ibid. S. 13.

J Ibid. S. 62—63. 4 Ibid. S. 63—64.

** См.: Gerber C. F. von. Grundziige des deutschen Staatsrechtes. S. 239. Этот автор видел значение понятия правового государства в том, чтобы "установить в области управления четкие правовые предписания, которые исключают основания для произвола".


>>>25>>>

и "юридические" методы1, способствовавшие формированию догматической системы из многочисленных явлений публичного права, в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал законченную систему общего административно-правового учения2. Многие разработанные О. Майером понятия и правовые институты - - с учетом изменений, вызванных развитием права, — соответствуют современному стандарту административно-правовой догматики. Правда, исследователи нынешнего столетия уделили, на наш взгляд, слишком много внимания выработанному О. Майером понятию "административный акт" ("центральное понятие" немецкого административного права); при этом недостаточное внимание уделено его плодотворной концепции государства как публичного предприятия.

 

4.5. Основные достижения науки административного права в XX в.

В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усовершенствование германского административного права был внесен такими учеными, как Карл Корманн3, Фриц Фляйнер4, Юлиус Хачек5, Адольф Меркл6, Рихард Тома7 и Вальтер Еллинек8.

Книга В. Еллинека "Административное право" (1931 г.) для германской административно-правовой науки является своеобразным мостом в современность.

1  Эти методы О. Майера  существенно отличались от так называемых "научно-государственных" методов Р. фон Моля, ориентированных на исследование вопросов в отдельных отраслях управления и управленческой деятельности.

2  См.: Mayer О. Deutsches Verwaltungsrecht.

•' См.: Когтапп К. System der rechtsgeschilftlichen Staatsakte. Verwaltungs und prozeBrechtliche Untersuchungen zum allgemeinen Teil des offentlichen Rechts.  Berlin,   1910;  Idem.  Einfiihrung  in  die   Praxis des  deutschen Verwaltungsrechts. 2. Aufl. Tubingen, 1930.

4 См.: Fleiner F. Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts. Tubingen,

1911 (8. Aufl. 1928; Neudruck 1961).

' См.:   Hatschek   J.   Institutionen   des   deutschen   und   preuBischen Verwaltungsrecht. Leipzig; Erlangens,  1919; Idem. Lehrbuch des deutschen und preuBischen Verwaltungsrechts. 2. Aufl. Leipzig;  Erlagen,   1922.

6  См.: Merkl A. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien; Berlin, 1927.

7  См.: Thoma R. Der Polizeibefehl im Badischen Recht. Tubingen, 1906; Idem. Die Funktionen der Staatsgewalt, Grundbegriffe und Grundsatze // Handbuch des deutschen Staatsrechts. Bd. 1—2. Band II. Tubingen, 1930—1932. "См.: Jellinek W. Verwaltungsrechts. Berlin, 1928 (3. Aufl. 1931; Neudruck 1966); Idem. Zweiseitiger Verwaltungsakt und Verwaltungsakt auf Unter-werfung. Berlin, 1925.


>>>26>>>

Заметным явлением в становлении современного административного права в 40—50-е гг. XX в. явилось административное учение немецкого ученого Эрнста Форстхофа (1902—1974), которое приобрело особую известность благодаря тому, что по-новому представило понятие "управление", расширяя его до пределов обеспечения "заботы о существовании". Э. Форстхоф1 стремился преодолеть узкое понимание административного права как права, регламентирующего "принуждающее управление", т. е. управление, использующее меры принуждения и административной "прямой" власти. Ученый выдвинул положение о необходимости включения в предмет административного права так называемого "позитивного управления", стоящего на службе публичных интересов и обеспечивающего нормальное и необходимое "существование" населения и общества. При этом административный акт (акт управления), имевший в то время форму полицейского приказа и являвшийся центральным институтом "принуждающего управления", предлагалось считать результатом совместных действий государства (публичной власти) и граждан (например, появился даже термин "публично-правовой договор"). Немецкий ученый Ганс Вольфф (1898—1976), развивая административно-правовую теорию, окончательно придал науке административного права высокую четкость как в терминологической сфере, так и в области его систематизации.

Под влиянием идей и положений германского административного права развивалась административно-правовая наука и в других европейских странах. Представляет интерес развитие административно-правовой науки в Австрии2. Уже

1  См.: Forsthoff E. Die Verwaltung als Leistungstrager. Stuttgart; Berlin, 1938; Idem. Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Bd. 1; Allgemeiner Teil. 10. Aufl. Mimchen, 1973.

2  См.: Adamovich L. K. GrundriB des osterreichischen Staatsreschts. Wien, 1927; Idem. GrundriB des osterreichischen Staatsrechts. 2. Aufl. Wien, 1932; Idem. GrundriB des osterreichischen Verwaltungsrechts. 4. Aufl. Wien, 1948; Idem. Handbuch des osterreichischen Verwaltungsrechts. Bd. 1—2. 5. Aufl. Wien, 1953—1954; Adamovich L. K., Funk В. С. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Wien,  1987; Antoniolli W.  Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien, 1954; Antoniolli W., Koja F. Allegemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Wien, 1986; Ermakora F., Winkler G., Koja F., Rill H. P., Funk В. С. (Hrsg.). Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien, 1979; Gumplowicz L. Das osterreichischen Staatsrecht. 3. Aufl. Wien,   1907; Herrnritt R.  H. Grundlehren des Verwaltungsrechts. Tubingen, 1921; Idem. Osterreichisches Verwaltungsrechts. Tubingen, 1925; Melkl A. Allgemeines Verwaltungsrecht. Wien; Berlin, 1927; Petrin L. Osterreichisches Verwaltungsrecht. Wien, 1951; Ulbrich J. Grundziige des osterreichischen Verwaltungsrechtes. Wien, 1884; Idem. Lehrbuch des osterreichischen Verwaltungsrechtes. Wien, 1904.


>>>27>>>

в 20-е гг. XX столетия в Австрии было опубликовано множество работ и по административному процессу1. Интересным является и швейцарское административное право, которое имеет свои особенности2.

Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX и начала XX вв., явились главной особенностью политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и местных административных органов, направленных на решение коллективных задач и на обеспечение социальной и экономической защиты индивида. "...В промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имели большее значение для индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право XVII—XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами, базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с государственной и частной собственностью"3.

Основными достижениями науки административного права последних 70—80 лет являются: 1) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономи-

1 См.: Adamovich L. К. Osterreichisches Verwaltungsvert'ahren. Wien, 1926; Herrnritt R. H. Das Verwaltungsverfahren Systematische Darstellung auf Grund der neuer osterreichischen und ausliindischen Gesetzgebung. Wien, 1932; Koropatnicki D. GrundriB der Vollstreckung im offentlichen Recht. Wien, 1929; Tezner F. Handbuch des osterreichischen Administra-tivverfahren. Wien, 1896; Idem. Das osterreichischen Administrativver-fahren. Wien, 1922; Walter R., Mayer H. GrundriB des osterreichischen Verwaltungsverfahrensrechts. 3. Aufl. Wien, 1984; Wielinger G., Gruber G. Einfuhrung in das osterreichischen Verwaltungsverfahrensrecht. Graz, 1984. - См.: Fleiner-Gerster T. Grudzuge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts. 2. Aufl. Zurich, 1980; Giacometti Z. Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts. I. Zurich, 1960; Miiller K. Allge-meines Verwaltungsrecht. Koln; Berlin, 1974; Ruck E. Schweizerisches Verwaltungsrecht. Bd. 1—2. 3. Aufl. Zurich, 1951—1953; Schwarzenbach H. R. GrundriB des allgemeinen Verwaltungsrechts. 6. Aufl. Bern, 1975. 3 Аннерс Э. История европейского права. М., 1994. С. 326.


>>>28>>>

ку, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы, профессиональных чиновников; 7) повышение качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

В ФРГ дальнейшее развитие административного права находилось под воздействием принятого 25 мая 1976 г. Административно-процессуального закона, в котором устанавливался порядок издания административного акта, заключения административного договора и многие другие управленческие процедуры. И поныне в ФРГ и других европейских странах преподаванию административного права в университетах и его проблемам уделяется значительное внимание1. В западноевропейских государствах в общем объеме правовых знаний административно-

1 См.: Achterberg N. Allgemeines Verwaltungsrecht. 2. Aufl. Heidelberg, 1986; Battis U. Allgemeines Verwaltungsrecht. Heidelberg, 1985; Brawn H. D., Mlitter H. L., Kanzok U. Allgemeines Verwaltungsrecht, Verwaltungsver-fahren und VerwaltungsprozeS. 3. Aufl. Berlin; Bonn; Regensburg, 1992; Bull H. P. Allgemeines Verwaltungsrecht. 4. Aufl. Heidelberg, 1993; Gotz V. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. Aufl. Munchen, 1985; Hufen F. Verwal-tungsprozeBrecht. 2. Aufl. Munchen, 1996; Loeser R. System des Verwaltungsrecht. 1. Aufl. Bd. 1—2. Baden-Baden, 1994; Martens J. Die Praxis des Verwaltungsverfahren, Miinchen, 1985; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 10. Aufl. Munchen, 1995; Mayer F., Kopp F. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Stuttgart; Munchen; Hannover, 1985; Miinch I. von. (Hrsg.). Besonderes Verwaltungsrecht. 9. Aufl. Berlin, 1992; Obermay-er K. Grundziige des Verwaltungsrechts und des VerwaltungsprozeBrechts. 2. Aufl. Stuttgart; Munchen; Hannover, 1988; Piittner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. Ein Studienbuch. 6. Aufl. Dusseldorf, 1983; Richter H. U. Die Trichotomie des Allgemeines Verwaltungsrechts. Frankfurt am Mein; Berlin. 1996; Schweickhardt R. (Hrsg.). Allgemeines Verwaltungsrecht. 7. Aufl. 1995; Steiner U. Besonderes Verwaltungsrecht. 5. Aufl. Heidelberg, 1995; Stelkens P. Verwaltungsverfahren. Munchen, 1991; Wolff H. J., Ba-chof O., Stober R. Verwaltungsrecht. I. 10. Aufl. 1994.


>>>29>>>

му праву принадлежит ведущее место. Эта отрасль права разрослась до таких масштабов, что перестала укладываться в краткие учебники — потребовалось издание курсов и многотомных справочников1. Административное право современной Франции — действенное средство поддержания национального единства и сплоченности, которое подчиняет единым нормам поведения и контроля все структурные единицы общества2.

Современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Упомянутый ранее принцип "преимущества закона" (принцип законности или оговорки закона), основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотвор-ческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализ имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильное, целесообразное, эффективное и законное их использование.

 

4.6. История развития российской науки административного права

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала в себя многие сохранившиеся до нашего времени административно-правовые институты, та-

1  См.: Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 16.

2  См. там же. С. 43.


>>>30>>>

кие как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба1, поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня2.

Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов3, под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Одни из первых русских полицеистов Ю. Крижанич4 и И. Посошков5 были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни; В. В. Ивановский писал, что "эти идеи... были вполне согласованы и с условиями государ-

1 См.: Вельский К, С. О библиографическом перечне книг по вопросам государственной службы, изданных на русском языке в XIX—XX веках // Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. Екатеринбург, 1995. С. 12—15.

- См., например: Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. СПб., 1888; Кенигсон А. В. Проступки и преступления по службе Государственной и Общественной. Ташкент, 1913; Российское законодательство X—XX веков. В 9 т. М., 1986. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. Недостаток внимания к вопросам истории государственной службы в годы существования СССР подтверждается также отсутствием научных работ по истории развития государственной службы в России как до революции 1917 г., так и после нее.

' См.: Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 3-е изд. Казань, 1908. С 37. 4 Ю. Крижанич является, по мнению специалистов, основателем так называемого политического направления в изучении полицейской деятельности государства. Об этом он писал в своем сочинении "Русское государство в середине XVII в." "Из всех человеческих мудростей и наук госпожа есть политика, или королевская мудрость, основывающаяся на 2 заповедях: знай сам себя и не веруй инородникам" (цит. по: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право). Пг., 1915. С. 28). Н. Н. Белявский, комментируя приведенную цитату, считал, что Ю. Крижанич настаивает на необходимости национальной политики, лучшей осведомленности о народных нуждах и искоренении пороков, рождаемых невежеством и пьянством (см.: Белявский Н. Н. Указ. соч. С. 28).

' О взглядах современника Петра I И. Посошкова, содержащихся в его книге "О скудости и богатстве", см.: Тарасов И. Т. Иван Посошков // Юридический вестник. 1880. № 10. С. 179—209.


>>>31>>>

ственной жизни в России в XVII и XVIII столетиях"1. Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд "Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам", который был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля. В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием "Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном", в котором попытался критически отнестись к уже сделанному в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и

A.  Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского "Полицейское право", развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в.2 В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский3, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев4, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский5,

B.  Н. Лешков1, А. С. Окольский7, М. К. Палибин8, И. Т. Тарасов0,

1  Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). С. 37.

2  По сведениям проф. А. П. Коренева (см.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М , 1996. Ч. 1. С. 62), в числе первых работ,  посвященных  полицейскому  праву России,  была  опубликованная в 1824 г. книга П. Гуляева "Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции".

1 См.: Андреевский И. Е. Полицейское право. В 2 т. 2-е изд. СПб., 1874—1876. 4 См.:  Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции: Ч. 1. О полиции вообще. СПб., 1824.

' См.: Ивановский В. В. Учебник административного права. с См.: Вельский К. С. Выдающийся русский ученый-полицеист В. Н. Леш-ков // ГиП.  1996. №  11. С.  127—136; Лешков В. Н.  Русский народ и государство. М., 1858; Ом же. Критика работы Андреевского "Полицейское право". М.,  1874.

См: Околъский А. С. О понятии полицейского права // Варшавские университетские изд. 1894. Т. 6

8 См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права. 2-е изд. СПб.  1900.

' См.: Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в связи с его учением об управлении. Киев, 1874.


>>>32>>>

И. Шеймин, М. М. Шпилевский1. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений2.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полице-истов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие —• все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок3.

Определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина "полицейская деятельность", под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия4. Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства; по его мнению, эта наука

1  См.: Шпилевский М. М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

2  См.: История полиции дореволюционной России // Сб. документов и материалов по истории государства и права / Сост. В. М. Курицын и др. М., 1981; Мулукаев Р. С. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. М., 1964; Сизиков М. И. Политический режим и полиция в России в 40—60 гг. XVIII в. // Правовые идеи и государственные учреждения (ист.-юрид. исслед.). Свердловск, 1980. С. 41—57; Сизиков М.  И., Борисов А.  В.,  Скрипилев А.  Е.  История  полиции  России (1718—1917 гг.). М., 1992; Сизиков М. И. Полицейская реформа Петра I // Правоведение.   1992. №  2. С.  88—96; Он же.  Полиция Российской империи в середине XVIII в. // ГиП. 1993. № 11. С. 120—131.

' См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права. С. 2—4. 4 См. там же. С. 1—2.


>>>33>>>

исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве1.

До XIX в. в России не существовало специальных исследований по полицейскому праву, хотя некоторые ученые в своих исследованиях касались отдельных вопросов полиции и полицейских учреждений. В конце XVIII в. в России появляются переводы иностранных сочинений по полицейскому праву (И. Юсти, Е. фон Зонненфельса), а в начале XIX в. — специальные курсы полицейского права2. Переводились на русский язык и труды, посвященные организации полиции в европейских государствах3.

В развитии науки полицейского права как в России, так и в западноевропейских странах русские исследователи выделяли следующие основные периоды: 1) развитие представлений о полицейской деятельности в трудах ученых периода классической философии (Платон, Аристотель); 2) развитие полиции в период феодализма и формирования полицейского государства (Н. Дела-маре, И. Юсти, Е. фон Зонненфельс, Г. Берг); 3) развитие науки о полиции на основе понятия "правовое государство" И. Канта, И. Фихте, Г. Гегеля, Дж. Бентама, Ш. Монтескье (Р. фон Моль, Л. Штейн и др.).

Одним их важнейших источников науки полицейского права в России являлась полиция и практика формирования и деятельности полицейских учреждений4. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и общеадминистративные полномочия. В процессе развития полиции ее влияние в государстве и обществе то возрастало, то снижалось; изменялась и ее структура, а также задачи, функ-

1  См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 4.

2  См., например: Лешков В. Н. История русского общественного права до XVIII в. СПб., 1858; Шеймин П. Учебник права внутреннего управления (Полицейского права). Вып. 1. СПб., 1891; Шпгшевский М. М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

3  См.: Раймонд-Фосдик. Организация полиции в Европе. Пг., 1917. В этой книге наряду с рассмотрением вопросов об организации, управлении и о работе как наружной, так и розыскной полиции, изучается и такой вопрос,   как  неподкупность  европейской   полиции,   пользовавшейся превосходной репутацией.

4  Подробно о полиции см. гл. 5 монографии.


>>>34>>>

ции и компетенция1. В 30-е гг. XVIII в. в России была создана ведомственная полиция (например, горнозаводская полиция в Екатеринбурге). В общую компетенцию российской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; безопасность движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, починка дорог, ремонт мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительное дело и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики2. Таким образом, в Российской империи, как и в западноевропейских странах, под термином "полиция" в XVIII в. понимали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого "внутреннего управления".

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIX—XX вв. включал в себя следующие составные части3: 1) понятие и содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения; 2) полиция безопасности (предупреждение и пресечение преступлений; меры наблюдения за печатью; предупреждение и пресечение опасностей, не зависящих от человека; меры строительной полиции и т. д.); 3) полиция благосостояния (образование; меры обеспечения материального благосостояния; меры содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Весьма интересна изданная в 1898 г. монография Э. Беренд-тса "Опыт системы административного права", в которой автор предлагает свое видение понятия административного права как науки, определяет его задачи, систему и метод. Система административного права, по Э. Берендтсу, состоит из трех частей:

' Об истории развития полицейских учреждений в России см., например:   Палибин  М.   К.   Повторительный   курс   полицейского   права. С. 22—29; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. С. 10—44. '- См.: Сизиков М. И. Полиция Российской империи в середине XVIII в С. 124—131. ' См.: Палибин М. К. Повторительный курс полицейского права.


>>>35>>>

1) объективное административное право, устанавливающее границу прав и обязанностей органов власти и членов общества при непременном обеспечении защиты интересов частной и общественной жизни; 2) субъективное административное право государственной власти и ее органов; сюда же относится изучение организации учреждений, порядок применения ими обязательных и принудительных мер, которые могут быть осуществлены только в пределах, установленных нормами административного права; 3) субъективное административное право "участников государственного общения"1. В 1904 г. вышла книга "Полицейское право" Н. Белявского, в которой разграничивается учение о внутреннем управлении и учение о праве внутреннего управления. В отличие от других авторов, вопросы общественного призрения изложены в этом труде с большей полнотой и обстоятельностью; автор уделяет в книге также много внимания изложению русского законодательства.

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И, наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанные вопроса составляют Общую часть науки административного права2. Материальная, или Особен-

1  См.: Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Обзор истории административного права и истории его литературы. Вып.  1. Ярославль,  1898.

2  См.: Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 64—65.


>>>36>>>

нал, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

Анализ трудов дореволюционных российских государство-ведов и административистов1 показывает, что они были знакомы с главными публикациями германских ученых-административис-тов (оказавших на них, несомненно, огромное влияние) и исследовали аналогичные проблемы управления и административного права. Германское влияние во второй половине XIX в. было решающим и в развитии права в северных странах (Норвегия, Швеция, Дания, Финляндия). В изучении права этих стран доминировала германская юриспруденция, а местные правоведы обучались юридическим наукам и основным методам правоведения в немецких университетах. Такое положение объясняется прежде всего постоянным вниманием в Германии к анализу и

' См., например: Андреевский И. Полицейское право; Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд. Пг., 1915; Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913; Гессен В. М. Административное право. СПб., 1903; Горбунов А. Курс лекций по полицейскому праву. Варшава, 1901; Дерю-жинский В. Полицейское право. 3-е изд. СПб., 1911; Елистратов А. И. Административное право. М., 1911; Он же. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917; Он же. Административное право РСФСР. Л., 1925; Он же. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 76—89 (или опубликовано: Правоведение. 1994. № 4. С. 84—90); Ивановский В. В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1885; Он же. Административное право; Кабалевский В. Л. Советское административное право. Харьков, 1926; Коркунов Н. М. Русское государственное право. 8-е изд. Т. 1. СПб., 1914; Куплеваский Н. О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков, 1902; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. Т. 1 Государственное право; Он же. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Административное право; Палибин М. К. Повторный курс полицейского права. 2-е изд. СПб., 1900; Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1888; Он же. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891; Он же. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Он же. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М., 1908.


>>>37>>>

развитию права и правовой системы. Важную роль играла и общекультурная предпосылка, выразившаяся в том, что правоведение в своей общественной ориентации следовало за развитием культуры. Однако главной причиной явился традиционно высокий уровень германского правоведения.

В России работали ученые и другого направления — поли-цеисты, концепции которых по принципиальным положениям не совпадали с имевшими в XVIII—XIX вв. успех западноевропейскими концепциями Г. Юсти, Г. фон Берга, Р. фон Моля. Представителем такого направления в развитии государственного строительства, управления и административного права являлся В. Н. Лешков1. Анализируя его труды, К. С. Вельский отмечает, что В. Н. Лешков был активным проводником земской реформы, исследовал прежде всего организационно-управленческие аспекты в деятельности русской общины; он заявлял, что центр управления обществом находится не в верхних этажах власти (не в правительстве и не в губерниях), а внизу, т. е. в общине. В. Н. Лешков полагал, что полицейское право не должно сводиться к деятельности одного субъекта — государства или правительства; он выделял и других участников отношений — церковь, земство и государство2. В. Н. Лешков — сторонник так называемого общественного права3 (являющегося частью публичного права), под которым он понимал. систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности общества, населения, его благоустройства и управления общинными делами. Как справедливо заметил К. С. Вельский, во второй половине XIX в. и первой четверти XX в. теория общественного права создавала основы для замены российского полицейского права на административное4.

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

1  См.: Вельский К. С. Выдающийся русский ученый-полицеист В. Н. Лешков. С. 127—136.

2  См. там же. С. 128—129.

1 См.: Лешков В. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII в. М.,  1858. 4 См.: Вельский К. С. Указ. соч. С. 133.


>>>38>>>

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения "советского" государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова. Картину развития административного права по конец 20-х гг. можно составить по трудам выдающегося русского государствоведа и административиста А. И. Елистратова.

Аркадий Иванович Елистратов — один из крупнейших русских административистов первой трети XX в.1 Им создан целый ряд трудов, значительная часть которых выдержала несколько изданий, а отдельные были переведены на иностранные языки.

В 1914 г. выходит его работа "Основные начала административного права", в которой впервые административно-правовой материал излагался в соответствии с институционной системой права. Административно-правовые институты были распределены по трем разделам: субъекты административного права; объекты административного правоотношения; формы административной деятельности.

После революции административное право на некоторое время исключается из учебных программ. С 1922 г., когда административное право было восстановлено в учебных программах, и по 1928 г., когда эта отрасль вновь была изгнана из них, продолжался особенно плодотворный период научной деятельности А. И. Елистратова. В эти годы им были опубликованы статьи и учебники по советскому административному праву.

Государственное и административное право как научные отрасли были фактически ликвидированы в конце 20-х гг., когда в стране установилась диктатура марксистско-ленинской идеологии, жестко определявшей развитие всех сфер общественной и государственной жизни и подменявшей проверенные временем демократические институты правового регулирования обществен-

1 См.: Кутафин О. Е., Вельский К. С. Елистратов — выдающийся русский государствовед и административна // ГиП. 1993. № 12. С 125—135.


>>>39>>>

ных отношений командно-партийным воздействием. Не стала исключением и юриспруденция.

Оценивая вклад А. И. Елистратова в науку, можно сделать вывод, что он завершил переход от науки "полицейского права" к науке "административного права". Он также заменил и старый термин "полицейское право" на новый — "административное право". В западноевропейских государствах подобный переход был сделан несколькими десятилетиями раньше и знаменовал собой установление контроля над государственным управлением и его персоналом со стороны закона и соответствующих государственных органов и демократических институтов. Полицейское право — это право "сильного", право властвующего субъекта, пренебрегающего нормами закона, а порой и морали. Административное право — это право, обеспечивающее справедливость и законность в системе управленческих отношений; это порядок, который не позволяет торжествовать в управлении беззаконию, хаосу, "праву силы и сильного".

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь в своем развитии. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А. И. Елистратов определил основные контуры общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А. И. Елистратовым в его труде "Основные начала административного права"1. В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется автором на пять частей: 1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные уч-

1  См.:  Елистратов А.  И.  Основные  начала  административного права. 2-е изд. М.,  1917.


>>>40>>>

реждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А. И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами1. "Административное право, — пишет ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления"2. По мнению А. И- Елистратова, "наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами"3. Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А. И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.

Анализируя систему административного права, А. И. Елист-ратов подчеркивает необходимость предварительного ознакомления с системой полицейского права, так как административное право является историческим преемником полицейского. Общая часть российского полицейского права состояла из учения об органах полицейской деятельности, о власти этих органов и о

1 "Личные права, обеспечивающие человеку известную сферу свободы от административного, а частью и от всякого государственного вмешательства, образуют в своей совокупности право личной свободы. Вещные права, дающие административному учреждению вещную основу для осуществления лежащих на нем публичных функций (права в отношении так называемого финансового и административного имущества), а гражданам необходимое расширение и обеспечение их личной свободы (права в отношении вещей общего пользования), образуют институты публичного вещного права. Наконец, обязательственное публичное право составят, с одной стороны, права граждан на определенные действия со стороны администрации (право публичных служб в тесном значении этого слова), и с другой — права административных учреждений на определенные действия граждан (повинности и налоги)". См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 66—67. - Там же. С. 1. 3 Там же. С. 38.


>>>41>>>

способах обеспечения правильности и закономерности их действий. Особенная часть включала в себя разделы по безопасности, просвещению, производству, распределению и потреблению и пр., т. е. речь шла о двух видах полиции — полиции безопасности и полиции "благосостояния"1.

А. И. Елистратов призывал коренным образом переработать систему полицейского права с тем, чтобы она могла вместить новое содержание административного права, ибо предметом последнего в противоположность полицейскому праву является не административная деятельность, а складывающаяся на ее почве система правоотношений2. Ученый отмечал, что в литературе нет единства мнений относительно системы административного права: "С каждым новым курсом административного права, обыкновенно, соединяется и новый опыт системы"3. Кроме того, среди административистов велись споры о том, должна ли наука административного права изучать юридический порядок всех отраслей государственного управления или ей следует придерживаться юридических аспектов только внутреннего управления. Последний аргумент свидетельствует о попытке ограничить объем науки административного права отраслями внутреннего управления. Против такого подхода выступал А. И. Елистратов, в качестве позитивного примера приводя работы французских юристов, избегающих подобного ограничения науки административного права4.

А. И. Елистратов уделил внимание такому важнейшему административно-правовому явлению, как институт государственной службы. В отличие от В. В. Ивановского, рассматривавшего этот институт в курсе лекций по государственному праву, А. И. Елистратов включает его в систему административного права. Ученый проводит различие между службой в государственных и земских органах; первая, в свою очередь, подразделяется на гражданскую и военную службу.

Подобно французским административистам, А. И. Елистратов отмечает сходство между административным и гражданским

' См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 64. См. также: Палибин М. Н. Повторительный курс полицейского права; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

2 См.: Елистратов А. И. Указ. соч. С. 64—65. 1 См. там же. С. 65. 4 См. там же. С. 38.


>>>42>>>

правом, основные институты которого имеют корни в публичном праве. Ученый ставит вопрос о публичном вещном праве в широком смысле, определяя данному институту место между правом гражданина на пользование определенными благами и институтом государственной службы.

Противопоставляя административное право полицейскому, А. И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, по мнению А. И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. "В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, - - пишет ученый, - - и лежит главное назначение науки административного права"1.

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А. И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: "Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными"2. В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу3. Правоотношение "должностное лицо — гражданин" исследуется А. И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике "Административное право" 1929 г.

1 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 36. - Он же. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80. 3 См.: Он же. Основные начала административного права. 2-е изд. С. 36.


>>>43>>>

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на страницах журнала "Революция права" в обзоре по административному праву призвал А. И. Елистратова, А. Ф. Евтихиева и В. Л. Кобалевского "перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий"1. Он отмечал, что эти авторы не умеют найти "новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги..."2.

В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А. И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина? Его мнение: "Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд"3.

В 1936 г. в Германии (г. Тюбинген) была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова4 под названием "Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г."5. Н. Карадже-Искров подразделил историю развития административного права в Советском Союзе на четыре этапа.

1. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков. В этот период государственная власть была чрезвычайно децентрализована; децентрализация была введена даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии

1   Пашуканис.  Е.  Обзор  литературы  по  административному  праву  // Революция права. 1927. № 3—4. С. 175.

2  Там же. С. 176.

3  Елистратов А. И. Административное право. М.; Л., 1929. С. 24.

4  О научных взглядах и произведениях Н. Карадже-Искрова см.: Вельский  К.   С.   Идеи  и  трагедия  большого  ученого-административиста (К 100-летию со дня рождения Н. П. Карадже-Искрова) // ГиП. 1996. № 3. С. 134—142.

' См.: Karadshe-Iskrow N. Das Verwaltungsrecht in der Sowjetunion (RuBland) seit 1917 // Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart. Tubingen, 1936. Bd. 23. S. 136—261.

>>>44>>>

была ликвидирована и введена, как и прежде, система назначений командиров.

2.  Второй период (середина 1918 г. — начало 1921 г.) — эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизованы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли  в  преддверии  новой  экономической  политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

3. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное задумывалось предоставить в частные руки и развивать на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными  судами,  и государство брало на  себя ответственность за незаконные акты своих чиновников. 4 января 1928 г. был установлен максимальный штраф, налагаемый милицией, в размере ста рублей'. Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура,  которая имела большие полномочия в сфере надзора за  законностью совершения управленческих действий, а  также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров,  которые возникали из пользования землей (Земельный кодекс, ст. 206 и др.). В этот период, который продлился до конца 1928  г.,  было  сделано много попыток кодифицировать  административное право. Однако в тех республиках,  где эти попытки имели место,  они не завершились успехом. Только на  Украине 12 октября 1927 г. был принят Административный кодекс, который вступил в силу с 1 января 1928 г. Кодекс объединил множество вопросов,  например:  административные  штрафы,  гражданство, религию, контроль за промышленностью и торговлей, жалобы на управление. Однако кодификация не объединила всех вопросов административного права; в ней, например, отсутствовали общие определения  организации управления и положения  о  системе субъектов  административного  права,  индивидуальные  административные акты и административные договоры, ответственность государственных служащих, публично-правовое возмещение убытков, правовое регулирование социальной защиты и т. д.

См.: СЗ СССР. 1928. № 5. Ст. 42.


>>>45>>>

4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным вытеснением частного хозяйства государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодательстве. Здесь уместно упомянуть и о введении паспортов1.

Н. Карадже-Искров исследовал также следующие вопросы развития советского административного права: отношение между законодательной властью (законотворчеством) и управлением; отношение между юстицией и управлением; основы организации управления (органы центрального управления, органы местного управления и общественные организации); роль в советском государстве коммунистической партии, общественных организаций, профсоюзов и других организаций, не входивших напрямую в административную систему государства; государственная служба; чрезвычайное положение; субъективные публичные права и обязанности отдельных лиц; правовой контроль за управлением (административный надзор, жалоба на управление и административный иск; ответственность государственных служащих и публично-правовое возмещение убытков); отдельные отрасли управления (религия, народные движения и паспортное дело, пресса и театры, объединения и собрания, социальное страхование, жилье, образование, управление экономикой, промышленность, торговля, сельское хозяйство). Таковы в основных чертах главные подходы Н. Карадже-Искрова к исследованию проблем административного права в период с 1917 до 1936 г., т. е. до принятия Конституции СССР 1936 г.

В 20-е гг. наука административного права развивалась в трудах и других исследователей. Так, А. Турубинер выделил следующие основные элементы советского административного права:

1)  уточнение норм административного права, которые регулируют область неэкономического управления;

2)  охрана порядка и безопасности, утверждение революционной законности;

3)  "публичные" права граждан2.

1  См.: СЗ СССР. 1932. № 84. Ст. 516.

2  См.: Турубинер А. Основные элементы советского административного права // Административный вестник. 1925. № 8. С. 14—22.


>>>46>>>

В соответствии с этими рекомендациями был разработан и внесен в Совнарком на рассмотрение проект Административного кодекса РСФСР, включавший следующие части:

1)  обеспечение революционной законности;

2)   обязательные постановления и административные взыскания;

3)  публичные права граждан;

4)  охрана порядка и безопасности.

В 1923 г. А. Колесников предложил иную структуру Административного кодекса:

1)  органы советского управления (НКВД, ЦСУ, исполкомы, Советы, ГПУ, организация милиции и т. д.);

2)  советская служба (общий Устав о советской службе, милицейская служба,  служба в войсках особого назначения, дисциплинарные уставы);

3)  охрана революционного порядка (учет населения, печать, зрелища, общества и союзы);

4)  меры борьбы против эксплуатации трудящихся (охрана материнства и младенчества, вопросы, связанные с охраной труда, борьба с притонами и т. д.);

5)  меры помощи трудовому населению,  пострадавшему от войны и от стихийных бедствий;

6)  строительство населенных мест и благоустройство (коммунальное управление);

7)  формы административной деятельности;

8)  гарантии революционной законности в советском управлении1.

В конце 20-х гг. в научных исследованиях наметилась тенденция к расширению предмета науки советского административного права. В 1929 г. наряду с учебниками А. И. Елистратова в Харькове вышла книга В. Л. Кобалевского "Советское административное право". А. И. Елистратов подверг критике стремление автора построить административое право на узкой базе одного "административного управления". По его мнению, при таком подходе административное право может превратиться в "милицейское право", поэтому необходимо исследовать все общие проблемы советского управления. Однако эта тенденция до середины 30-х гг. не получила развития.

1 См.: Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного кодекса) // Власть Советов. 1923. № 3. С. 38—41.


>>>47>>>

Двадцатые годы отмечены необычайно высоким теоретическим уровнем исследований проблем научной организации труда (НОТ) и управления в Советской России. В это время активно развивалась наука управления — смежная с административным правом неправовая наука1, появилось множество научных работ, посвященных ее проблемам. В той или иной мере эти сугубо неправовые исследования воздействовали на развитие науки административного права. Разработкой теоретических вопросов научной организации труда в сфере управления, а также проблем ее практического внедрения в деятельность управленческого аппарата занимались многие известные специалисты: И. М. Бурдянский, Л. А. Вызов, П. В. Верховской, Н. А. Витке, А. К. Гастев, С. М. Голубов, А. М. Добровольский, Э. К. Дрезен, Ф. Р. Дунаевский, Н. И. Икономов, Н. М. Керженцев, Р. С. Май-зелье, В. И. Мейльман, И. Ю. Петкевич, Е. Ф. Розмирович, М. П. Рудаков, С. С. Чахотин и др. Им принадлежит приоритет в обосновании концепции управления, они стали первыми в нашей стране разработчиками проблем организации управленческого труда государственных служащих.

В своих теоретических исследованиях указанные авторы в основном затрагивали вопросы, касающиеся роли и значения управленческой деятельности, ее содержания и принципов организации на основе внедрения специальных правил, упорядочивающих труд работников, функций управления и их классификации и т. д. Анализ научных и научно-популярных работ этих ученых позволяет выделить следующие основные направления их исследований:

1)  совершенствование структуры аппарата управления (регулирование штатной численности аппарата, определение штатных  контингентов,  устранение штатных  излишеств);

2) создание номенклатур должностей служащих государственного аппарата;

3)  нормирование труда государственных служащих;

4)  создание нормативной документации, регламентирующей структуру учреждения,  штатную  численность  и  должностные обязанности сотрудников (разработка положений об учреждении, его  структурных подразделениях,  должностных  инструкций);

1 См.: Советская управленческая мысль 20-х годов: Краткий именной справочник / Авт.-сост. Э. Б. Корицкий, Ю. А. Лавриков, А. М. Омаров. М., 1990.


>>>48>>>

5)  улучшение условий труда служащих;

6)  рациональное планирование рабочего времени;

7)  механизация управленческих процессов;

8)   укрепление  трудовой  дисциплины  в  государственных учреждениях, повышение производительности труда государственных служащих;

9)  подготовка, расстановка и повышение квалификации кадров государственного аппарата;

10)  рациональная организация делопроизводства и ее совершенствование в госучреждениях1.

1 См.: Бурдянскии И. Типизация и нормализация госаппарата // Вопросы советского хозяйства и управления. 1924. № 2—3. С. 185—189; Вызов Л. Как писать инструкции // Техника управления. 1925. № 1. С. 18—23; Витке Н. Научная организация управления // Вопр. организации и управления. 1922. № 1. С. 1—6; Гастев А. Как надо работать (Основные правила, разработанные Центральным Институтом Труда, и пояснения к ним). Одесса, 1921; Дрезен Э. Организация промышленных, торговых и административных учреждений (Построение). М., 1925; Он же. Организация учреждений в России // Система и организация. 1923. № 8. С. 16—17; Он же. Организация и структура учреждений // Время. 1924. № 12. С. 26—31; Он же. Функциональные руководители и "децерненты" в советском госаппарате // Хозяйство и управление. 1925. № 4. С. 37— 41; Дунаевский Ф. О производительности труда советских работников // Производство, труд, управление. 1925. № 1—2. С. 62—64; Керженцев М. П. Принципы организации. Пг., 1922; Он же. НОТ. Л., 1925; Майзелъс Р. С. Управление и организация учреждений. М.; Л., 1926; Равич. Улучшение аппарата управления // Техника управления. 1926. № 9. С. 15—18; Розмирович Е. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике управления. М., 1926; Она же. Принципы методологии и организационной политики в технике управления. М., 1930; Она же. План, учет и организация в общей системе государственного управления // Техника управления. 1926. № 9. С. 3—14; Она же. Тезисы по вопросу о проведении системы ответственных исполнителей в советском аппарате // Там же. 1929. № 21—22. С. 541—542; Рудаков М. Организация управления как основа улучшения госаппарата // Вопросы советского хозяйства и управления. 1924. № 6—7. С. 114—133; Фаробмн В. Номенклатура должностей служащих государственных учреждений СССР (Основы построения и упрощения ее) // Хозяйство и управление. 1925. № 4. С. 29—36; Чахотин С. С. Организация. Принципы и методы в производстве, торговле, администрации и политике. М.; Л., 1924; Чугунов С. И. Вопросы организации и деятельности сельских Советов. Л., 1925; Он же. Вопросы организации и деятельности низового советского аппарата. Ч. 2. Городские Советы. М.; Л., 1927; и др.


>>>49>>>

В конце 20-х — начале 30-х гг. в науке государственного управления ученые стали уделять преимущественное внимание организационным факторам совершенствования управления, технике управления, организационной перестройке аппарата государственных учреждений. Роль и значение человеческого фактора в государственном управлении ими существенно принижались. Возможности улучшения государственного управления посредством изменения стиля и методов работы, правильного подбора и расстановки кадров, оценки деловых качеств работников всерьез не принимались. Игнорировалось положение, согласно которому для определения перспектив создания системы эффективного управления необходимо повысить роль работника в этой системе, оценить его вклад в работу, качество и результаты управленческого труда.

Представителем данного подхода, известного как структурно-функциональное направление, была Е. Ф. Розмирович. В 1926 г. она писала: "Реорганизации должны подвергнуться именно техника управления и хозяйствования, техническая структура и техника ведения дел. Способом реорганизации является постановка этой техники на началах научной организации труда и управления с целью максимального упрощения, удешевления и превращения нашего госаппарата в наиболее доступный широким народным массам аппарат"1. Е. Ф. Розмирович, основываясь на данных установках, критиковала Н. А. Витке, П. М. Керженцева, Э. Дрезена и других специалистов, которые указывали на необходимость использования человеческого фактора в управлении. Однако она отмечала, что отсутствие квалифицированных работников различных специальностей является препятствием в проведении в жизнь уже разработанных рационализаторских систем управленческой техники2. Но сам управленческий аппарат она рассматривала как "сложную машину или систему машин"3, не находя в ней места для изучения самого человека, работника4. С. С. Студеникин, справедливо критикуя Е. Ф. Розмирович в 1934 г., отмечал, что рационализация аппарата должна

1 Розмирович Е. НОТ, РКИ и партия: К постановке вопроса о технике

управления. С. 79.

- См. там же. С. 153.

•' Розмирович Е. Принципы методологии и организационной политики в

технике управления. С. 17.

J См.: Керженцев П. М. НОТ. С. 39.

3  Ю Старилов


>>>50>>>

охватывать улучшение и построение аппарата и методов его работы, и личного состава"1.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права "в период строительства социализма".

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.)2, на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права3, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что "советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в

1 Студеникин С. О рационализации госаппарата // Вопросы советского строительства: Сб. статей. М.; Л., 1934. С. 185.

2  См.:  Основные  задачи  науки  советского  социалистического права. М.,   1938.

1 См., например: Берцинский С. Предмет советского административного права и метод его изучения // Проблемы социалистического права. 1939. № 2; Студеникин С. О предмете и системе советского административного права // СГП. 1939. № 3. С. 102—110.


>>>51>>>

процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства"1.

С. С. Студеникин в статье "О некоторых вопросах советского социалистического административного права", обвиняя Е. Пашу-каниса и других административистов в "контрреволюционных "теорийках", писал: "По Пашуканису, административное право возможно только там, где существует противоположность между властью и населением... Но достаточно перелистать "учебник" Евтихиева, чтобы убедиться в откровенном буржуазно-юридическом мировоззрении его автора, в протаскивании им буржуазных конструкций и определений"2. Далее С. С. Студеникин предлагал следующую систему курса социалистического административного права:

I. Введение.

1.  Пролетарская революция и разрушение буржуазно-помещичьей системы полицейского буржуазного управления.

2.  Предмет и система советского социалистического административного права.

П. Социалистическое государственное управление и правовые формы его осуществления.

1.   Задачи  советского  социалистического  государственного управления.

2.  Принципы советского социалистического государственного управления:

а)  вовлечение масс в управление;

б)  государственное планирование;

в)  социалистическая законность.

3.  Обеспечение законности в управлении: прокурорский надзор,  контроль.

III. Органы государственного управления.

1.  Отрасли советского государственного управления и система советского государственного аппарата.

2. Правовое положение государственных учреждений и общественных организаций, выполняющих государственные функции.

3.  Государственная служба и должностное лицо.

4.  Ответственность должностных лиц (дисциплинарная, уголовная,  гражданская).

1  Петров Г. Предмет советского административного права // Советское государство. 1940. № 7. С. 38.

2  Студеникин С. О некоторых вопросах советского социалистического административного права // Там же. 1938. № 1. С. 125—126.


>>>52>>>

IV.  Акты государственного управления.

1.  Виды правовых актов государственного управления.

2.  Формы и методы их реализации.

V.  Функции органов государственного управления и правовые формы их осуществления1.

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин2. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей3.

Развитие науки административного права происходило и в 40-е гг. В 1945 г. вышел новый учебник административного права С. С. Студеникина. В 1948 г. на страницах журнала "Советское государство и право" обсуждался учебник "Советское административное право", написанный И. И. Евтихиевым и В. А. Власовым4. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов5.

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных следующим важнейшим вопросам и институтам административного права:

теория администартивного права0;

1  См.: Студеникин С. О некоторых вопросах советского социалистического административного права // Сов. государство. 1938. № 1. С. 133.

2  См.: Советское административное право: Учеб. для вузов. М., 1940.

•' В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового подхода к определению современной системы административного права. В настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными. 1 См.: СГП. 1948. № 3—4. С. 60—66.

•' См.: Студеникин С. С., Власов В. А., Евтихиев И. И. Советское административное право. М., 1950.

0 См., например: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975; Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968; Пискотин М. И. Социализм и государственное управление. М., 1984; Проблемы теории государственного управления. М., 1981.


>>>53>>>

предмет административного права и его особенности1;

субъекты административного права2;

методы и формы управленческой деятельности3;

административная юрисдикция4;

законность в сфере государственного управления5.

В 60-е гг. вновь заявила о себе наука государственного управления, которая стала формироваться учеными, ранее занимавшимися преимущественно проблемами административного права0. Однако до сих пор вызывает острые дискуссии вопрос о соотношении теории государственного управления и науки административного права7. Ранее существовало мнение, что само

1  См., например: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.,  1967; Он же. Административные правоотношения. М.,  1976; Манохин В. М. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1984; Петров Г. И. Советские административно-правовые  отношения.  Л.,   1972;  Юсупов  В.  А.  Право  и  советское  государственное управление. Казань, 1976; Ямполъская Ц. А. О месте административного  права  в  системе  советского  социалистического права  // СГП. 1956. № 9.

2  См., например: Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976; Гражданин и аппарат управления. М., 1983; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.,  1972; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966.

3  См., например: Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Николаева М. Н. Правовые акты министерств и ведомств. М., 1975; Хозяйственная реформа, управление и право. М.,  1972.

4  См.,  например:  Галаган И. А.  Административная  ответственность в СССР: Государственно-правовое и материальное исследование. Воронеж, 1970; Он же. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976; Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М., 1975; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция. М.,  1970; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979.

3 См., например: Николаева Л. А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Л., 1979; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М., 1974; Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. 0 См.: Старосъцяк Е. Элементы науки управления. М.,  1965; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. ' См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 90—113.


>>>54>>>

государственное управление и его правовое регулирование должна изучать одна наука - - административное право. В 20-е гг. наука управления, как уже было показано, развивалась, а наука административного права зашла в тупик. Это объясняется в основном тремя причинами: характером запросов практики, инерцией мышления административистов и персональным составом специалистов, занимавшихся той и другой наукой1. Высказывались соображения о том, что в советских условиях, где нет и не может быть "разделения властей", административное право вообще не нужно. В 60-х гг. проявилась следующая тенденция: в то время как авторы работ по административному праву всесторонне анализировали чисто управленческие проблемы, ученые, исследовавшие теорию социального управления или государственного управления, рассматривали вопросы только административно-правового содержания. Между тем наука административного права и теория государственного управления связаны между собой следующими общими понятиями и отношениями: задачи и место управления; задачи государства; функции государства; правительство и управление; управление и общественные интересы; управление и гражданин; внешнее построение системы управления (принципы организации, управленческая структура); основы внутренней организации органов управления; организация руководства; персонал в системе управления; руководство персоналом в управлении; мотивация персонала управления и его ответственность; элементы управленческих действий (планирование и решение; создание программ и бюджет; выполнение управленческих задач при помощи техники управления; контроль в процессе совершения управленческих функций).

Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие "управление" объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т. д.; 3) применение административного принуждения2. На

1 См.: Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 92.

- Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности. См., например: Schultz L. Russische Rechtsgeschichte (Von den Anfongen bis zur Gegenwart einschlieBlich des Rechts der Sowjetunion). Lahr, 1951. S. 286—291. О взгляде зарубежных ученых-юристов на советское право см., например: Schroeder F.-C. Wandlungen der sowjetischen Staatstheorie. Miinchen, 1979; Schroeder F.-C. 74 Jahre Sowjetrecht. Munchen, 1992.


>>>55>>>

первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т. е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры — с одного до трех).

Шестидесятые и семидесятые годы1 характеризовались серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы). В 1966 г. вышла монография вй*дного ученого-административиста В. М. Манохина "Советская государственная служба", в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.

В 1988 г. Б. М. Лазарев отмечал, что настало время признания и введения в учебные планы в юридических учебных заведениях учебного курса "Теория государственного управления"2. По мнению Б. М. Лазарева, это повлечет за собой пересмотр сложившейся структуры науки и учебного курса административного права. Например, в учебной и научной литературе по административному праву освещается вопрос о принципах государственного управления. Одна-

1   Большинство  литературных  источников,   изучаемых  советскими  и российскими  учеными  в течение  многих  десятилетий и  отражающих все  главные  направления  развития  науки  административного  права, опубликованы: Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб.-мето-дич. пособие. Воронеж, 1996; Он же. Российское административное право: Учеб.-методич. пособие. Воронеж, 1997.

2  См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 113.

>>>56>>>

ко этот вопрос — предмет теории государственного управления, наука же административного права должна сосредоточиться на анализе проблем административно-правового регулирования и установления этих принципов в управлении. Вместо темы "Органы государственного управления" в учебном курсе административного права следует рассматривать тему "Административно-правовой статус органов государственного управления" и т. д.1

В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении2. Особое внимание уделяется роли

1 См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 113.

- См., например: Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л., 1990; Атаева А. А. Управленческая деятельность (Практика и резервы организации). М., 1988; Атаманчук Г. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бах-рах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989; Бахрах Д. Н., Манохин В. М., Павловский Р. С. Административное право и перестройка // Правоведение. 1988. № 6. С. 49—52; Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // ГиП. 1992. № 3. С. 13—20; Воробьев В. М. Советская государственная служба (Административно-правовой аспект). Ростов н/Д, 1986; Додин Е. В. Административная деликтология в системе юридической науки // СГП. 1991. № 12. С. 32—36; Застрожная О. К. Советский административный процесс. Воронеж, 1985; Козлов Ю. М. Исполнит.ельная власть: Исходные позиции // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. № 3. С. 14—22; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Там же. 1992. № 4. С. 3— 12; Крюков В. И. Компьютеризация государственного управления: Сущность и правовые проблемы. М., 1990; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1987; Манохин В. М. Конституционные основы советского административного права. Саратов, 1983; Оболонский А. В. Человек и государственное управление. М., 1987; Цабрия Д. Д. Система управления: К новому облику (Государственно-правовые аспекты). М., 1990, Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985; Он же. Актуальные проблемы административного права // СГП. 1991. № 11. С. 35—41.


>>>57>>>

человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении1.

В течение нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс "Советское административное право": Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-политической деятельности (1979 г.); Управление социально-культурным строительством (1980г.); Основы управления народным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.).

Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:

демократизация аппарата государственного управления;

правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного управления;

совершенствование организационной структуры управления в условиях демократизации государственного аппарата;

развитие самоуправленческих начал и государственное управление;

повышение требований к государственным служащим;

сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;

демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;

институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата управления;

контроль за деятельностью управленческого аппарата2.

В 1995—1998 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах3, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов4, А. П. Коренев5,

1  См.: Ответственность в управлении. М., 1985.

2  См.: Демократизация аппарата управления / В. В. Цветков, В. Ф. Си-ренко, М. Ф. Орзих и др. Киев, 1990.

3  См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. М., 1996; Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. ред. проф. Д. Н. Бахрах. М., 1997.

4  См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.,  1997.

5  См.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1; 1997. Ч. 2.


>>>58>>>

В. М. Манохин1, Д. М. Овсянко2, Ю. А. Тихомиров3 и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Вышла в свет работа Д. Н. Бахраха "Государственная служба в Российской Федерации"4, в которой автор анализирует вопросы государственной службы, урегулированной современным российским законодательством. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко "Государственная служба Российской Федерации" (1996 г.) и В. М. Манохина "Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование" (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право5.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора", административно-деликтного и полицейского права7, к административной деятельности органов внутренних дел8. Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях9.

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой административного права встали

1  См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учеб. М., 1996.

2  См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997.

•' См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

4 См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. Этой же теме посвящена монография: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.

' См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учеб. М., 1996. '' См.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск,  1998.

7   См.:  Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права  // ГиП.  1994. № 8—9. С. 52—65; Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность // ГиП. 1995. № 6. С. 75—85.

8  См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Учеб. / Под ред. А. П. Коренева. М., 1996. Часть Общая. Административная деятельность органов внутренних дел: Альбом схем / Под ред. В. Е. По-маскина.  М.,   1996;   Кудрявцев А.  В.,  Сергун  П.  П.  Служба   в  органах внутренних дел: Комментарий. Схемы. М.,  1996.

'' См.: Масленников М. Я. Порядок применения административных взысканий: Практ. руководство. Тверь, 1995.


>>>59>>>

важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права. Результатом научной деятельности российских ученых могут стать достижения, позволяющие опровергнуть тезис профессора К. С. Вельского о том, что "наука административного права — одна из самых несовершенных, еще не сложившихся отраслей правоведения, по крайней мере у нас в России"1.

Уже сегодня можно говорить о том, что административное право, сформировавшись как отрасль права за последние два столетия, отличается полнотой и относительной завершенностью структуры2. Административное право изучает административное законодательство, которое по своему объему и масштабу едва ли может сравниться с какой-либо другой правовой отраслью, и

1 Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 4.

1 Очевидно, уже в ближайшем будущем структура российского административного права может быть изменена в соответствии с развивающимся административным законодательством.


>>>60>>>

сооои весьма четкую и стройную систему административно-правовых институтов и подотраслей права. В административном праве все институты взаимозависимы и взаимосвязаны между собой: например, формы и методы управления уходят своими корнями в вопросы о сущности, задачах и функциях государственного управления и потому требуют предварительного изучения основополагающих проблем государственного управления и исполнительной власти.

Административное право в настоящее время находится в стадии глубокого реформирования, обусловленного рядом причин, среди которых можно выделить следующие: принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и функционирования исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления).

Во втором томе этой книги отдельным списком представлены литературные источники (перечень основных учебников, учебных пособий, монографий, научных статей, справочников и практических руководств, изданных в России в течение последних 10 лет), в которых можно увидеть новые достижения административно-правовой науки и перспективы ее развития и которые позволяют анализировать современный уровень административно-правовой теории, которая включает такие важнейшие части, как:

административно-правовой и административно-процессуальный статус субъектов административного права (участников административно-правовых отношений);

основы теории государственного управления и местного самоуправления, управленческий процесс и административный процесс;

порядок рассмотрения административных споров;

административно-деликтное право;

механизм обеспечения законности в сфере государственного управления; организационная структура управления.


>>>61>>>

 

Следующая
§2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка
§4. Место органов внутренних дел в системе исполнительной власти
§ 1. Основы производства
§1. Понятие н административно-правовой статус органов исполнительной власти
§ 7. Принципы административного права
Поиск товаров
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования