К ОГЛАВЛЕНИЮ

Глава 8. Органы исполнительной власти

§ 4. Правительство Российской Федерации

4.1. Правовое положение Правительства РФ

Закон РФ "О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации", принятый 22 декабря 1992 г., стал первым российским законом после распада СССР, устанавливающим правовое положение, организацию деятельности, полномочия и структуру Правительства РФ1. В соответствии с ним Правительство РФ было определено как высший орган государственного управления, возглавляющий систему этих органов и обеспечивающий их согласованную деятельность.

Конституция РФ 1993 г. существенно изменила статус Правительства РФ, его место в системе федеральных органов государственной власти2 (если сравнивать с соответствующими положениями ранее действовавшей Конституции РФ и других законов). Ныне правовую основу организации и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ. 17 декабря 1997 г. Президентом РФ был подписан ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"3.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ; данная система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

Правительство РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и судами РФ, что закреплено в ст. 11 Конституции РФ.

Согласно ст. 110 Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство РФ — это высший орган исполнительной власти, хотя слово "высший" применительно к этому федеральному органу в Конституции РФ не употребляется. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

1  См.: Ведомости. 1993. № 1. Ст. 14.

2  В соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1993 г. № 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров •—• Правительства Российской Федерации" Совет Министров — Правительство РФ было преобразовано в Правительство РФ (САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5080).

3  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.


>>>481>>>

От других федеральных органов Правительство РФ отличается предметом и сферой деятельности. В пределах своих полномочий Правительство РФ:

а)  организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ;

б)  осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в)  принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

4.2. Состав Правительства РФ и обеспечение его деятельности

Состав Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период времени.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ — Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Конституция РФ значительно сократила число подведомственных органов, руководители которых могут входить в состав Правительства. Ранее на основе Закона РФ от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации" в состав Правительства РФ наряду с федеральными министрами могли входить председатели государственных комитетов, а также председатели правительств республик (по должности).

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, а освобождается от должности также Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности


>>>482>>>

Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ. Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев. В случае временного отсутствия Председателя Правительства РФ его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Заместители Председателя Правительства РФ (их — пять) и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; они имеют право подавать заявления об отставке.

Для членов Правительства РФ устанавливаются определенные обязанности и ограничения1. Например, они обязаны в установленном порядке представлять в налоговые органы сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Члены Правительства РФ не вправе, например: занимать другие должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ст. 11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Федеральное законодательство устанавливает размер денежного содержания членов Правительства РФ за их служебную деятельность, а также гарантии их деятельности, медицинское обслуживание и социально-бытовое обеспечение.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 было утверждено Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации (в ред. постановления Правительства РФ от

1 См.: Ноздрачев А. Правоограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации // Право и экономика. 2000. № 7. С. 3—6.


>>>483>>>

5 октября 2000 г. № 760)1, которым устанавливаются общие положения его организации и деятельности, функции, структура, правовой статус Руководителя Аппарата Правительства РФ и его заместителей, права и обязанности сотрудников Аппарата Правительства РФ, правовое положение департаментов, управлений и самостоятельных отделов. Организационная структура Аппарата Правительства РФ включает в себя руководство Аппарата и его подразделения — департаменты, управления, секретариаты Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ. В составе департаментов и управлений создаются отделы. Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Руководитель Аппарата Правительства РФ имеет заместителей.

Аппарат Правительства РФ является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений. Аппарат Правительства РФ работает под руководством Председателя Правительства РФ и возглавляется Руководителем Аппарата Правительства РФ — Заместителем Председателя Правительства РФ или федеральным министром. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ, аппаратами палат Федерального Собрания РФ и обспечивает совместно с органами исполнительной власти и другими государственными органами реализацию полномочий Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством РФ о федеральной государственной службе.

В штатное расписание подразделений Аппарата Правительства РФ включаются должности, предусмотренные утвержденным в установленном порядке перечнем государственных должностей федеральной государственной службы. Кроме того, в указанное штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к должностям федеральной государственной службы.

Работа Аппарата Правительства РФ организуется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, Положением об Аппарате Правительства РФ, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, а также в соответствии с утвержденными Руководителем Аппарата Правительства РФ основными вопросами сфер ведения департаментов, управлений и самостоятельных

СЗРФ. 2000. №41. Ст. 4091.


>>>484>>>

отделов, а в случае необходимости — с положениями об этих подразделениях, положениями о секретариатах Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства РФ.

Для осуществления функций, возложенных на подразделения Аппарата Правительства РФ, их руководители и иные сотрудники, являющиеся федеральными государственными служащими, наделяются необходимыми правами, обязанностями и несут ответственность в соответствии с ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок и условия прохождения федеральной государственной службы, а также Положением об Аппарате Правительства РФ. Работники Аппарата Правительства РФ, не являющиеся федеральными государственными служащими, выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ о труде на общих основаниях.

4.3. Полномочия Правительства РФ

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а именно:

а) утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

б)  устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

в) назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных


>>>485>>>

органов исполнительной власти, не являющихся министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

г)  вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;

д)  вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям Правительства РФ относятся:

а) организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

б)  осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

в)  обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов;

г)  формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

д)  реализация права законодательной инициативы.

По соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и федеральным законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия Правительства РФ:

а)  в сфере экономики: осуществление регулирования экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработка и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и ее реализация; управление федеральной собственностью; общее руководство таможенным делом;

б)  в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; руководство валютно-финансовой деятельностью  в  отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;


>>>486>>>

в)  в социальной сфере: обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, содействие развитию социального обеспечения и благотворительности; разработка программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ; обеспечение проведения единой государственной миграционной политики; осуществление мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

г)  в сфере науки, культуры, образования: разработка и осуществление мер государственной поддержки развития науки; обеспечение проведения единой государственной политики в области образования; развитие системы бесплатного образования; обеспечение государственной поддержки культуры;

д)  в сфере природопользования и охраны окружающей среды: обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и экологическое благополучие; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф;

е)  в сфере законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; осуществление мер по обеспечению деятельности судебной власти;

ж)  в сфере обороны1 и государственной безопасности РФ: организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными резервами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; принятие мер по охране Государственной границы РФ, руководство гражданской обороной;

з) в сфере внешней политики и международных отношений: осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики РФ, регулирования и государственного контроля в области внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет иные полномочия, которые возлагаются на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента

1 См.: Писарев А. Н. Система высших органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области обороны // ГиП. 2000. № 5. С. 22—30.


>>>487>>>

РФ. Особенности деятельности Правительства РФ при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

Для того чтобы исполнять установленные за Правительством РФ полномочия, оно определяет порядок принятия своих решений — постановлений и распоряжений Правительства РФ. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ, публикуются в установленном порядке в официальных изданиях и обязательны к исполнению в РФ. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.

Постановления Правительства РФ за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Правительство РФ вправе принимать также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

4.4. Организация деятельности Правительства РФ

Организации работы Правительства РФ посвящена гл. 4 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Председатель Правительства РФ:

  возглавляет Правительство РФ;

  организует его работу;


>>>488>>>

— определяет в соответствии с законодательством РФ основные направления деятельности Правительства РФ;

  представляет Правительство РФ в России и за ее пределами;

  ведет заседания Правительства РФ;

  обладает правом решающего голоса;

— подписывает акты Правительства РФ;

  представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

•— распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства РФ1;

— систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ также имеют установленные в законе полномочия:

— участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ;

  участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;

— координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность;

— предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

Федеральные министры:

  участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ;

  участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;

  принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

  обладают установленными законодательством РФ полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

1 См., например: Кто и за что отвечает в Правительстве // РГ. 2000. 3 июня.


>>>489>>>

— предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых эти вопросы отнесены. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, и Президенту РФ.

Основные решение и акты Правительства РФ обсуждаются и принимаются на его заседаниях.

Заседания Правительства РФ проводятся не реже одного раза в месяц (планирование заседаний Правительства РФ устанавливается в п. 14—18 Регламента Правительства РФ). Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства РФ, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, но и на заседаниях Президиума Правительства, Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и консультативных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, который был утвержден постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760)1. Регламент Правительства РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий. (Кстати сказать, как отмечалось в Послании Президента РФ от 30 марта 1999 г. "Россия

СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 2000. № 41. Ст. 4091.


>>>490>>>

на рубеже эпох", недопустимо, чтобы порядок деятельности Правительства РФ определялся регламентом, который был утвержден самим Правительством РФ; это должно составлять предмет регулирования ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"1.)

Деятельность Правительства РФ осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует график своих заседаний, законопроектную деятельность, проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ федерального законодательства. Перспективное планирование осуществляется путем принятия программы действий Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства РФ.

Работа Правительства, федеральных органов исполнительной власти, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия, как правило, проводятся в установленные дни недели. Заседания Правительства обычно планируются поквартально. Работа членов Правительства осуществляется на основе еженедельных графиков, предусматривающих их участие в заседаниях Правительства, образуемых Правительством координационных и консультативных органов, палат Федерального Собрания РФ, межправительственных комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также в других мероприятиях. Координационные и консультативные органы, образуемые Правительством, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них.             ,

Материалы заседаний Правительства РФ и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства РФ, если иное не определено федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ принимаются следующие решения и проводится следующая работа:

— принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

1 См.: Послание Президента РФ "Россия на рубеже эпох" // РГ. 1999. 31 марта.


>>>491>>>

  рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

  устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

  устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

— принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;

  рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;

  рассматриваются вопросы предоставлений дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет;

— рассматриваются вопросы приобретения государством акций;

— рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров РФ;

— принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;

— образуется Президиум Правительства РФ;

  утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

— устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

— утверждается Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативных вопросов1. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов этого Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ, которые вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, в том числе предварительно — принципиаль-

1 См., например: постановление Правительства РФ от 21 января 2000 г. № 54 "О составе Президиума Правительства Российской Федерации" // РГ. 2000. 26 янв.


>>>492>>>

ные вопросы, выносимые на заседания Правительства РФ, и принимаются решения, за исключением тех, которые могут быть приняты только на заседаниях Правительства. В случае рассмотрения Президиумом Правительства проектов актов нормативного характера на заседание приглашается Министр юстиции РФ.

Координационные органы, образуемые Правительством РФ для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, называются комиссиями1. Например, Правительство РФ своим постановлением от 7 июня 1999 г. № 610 утвердило Положение о Межведомственной комиссии по социально-демографическим вопросам, которая образована для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в решении задач социально-демографического развития РФ. Решения Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в Комиссии, а так-

1 См., например: Положение о санитарно-противоэпидемической комиссии Правительства Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 968 // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2089; Положение о Правительственной комиссии по вопросам Содружества Независимых Государств. Утв. постановлением Правительства РФ от 27 ноября 1995 г. № 1174 // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4806; Положение о Правительственной комиссии Российской Федерации по пожарной безопасности. Утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1296 // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 127; Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4182; Положение о Правительственной комиссии по координации деятельности и оперативному решению вопросов в сфере охраны живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей и ее состав. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 457 // СЗ РФ. 1997 № 17. Ст. 2008; Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по борьбе с незаконными экспортно-импортными валютно-финансовыми операциями и ее состав. Утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 1997 г. № 676 // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2761; Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот. Утв. постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 175 // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 947; Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам. Утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 1998 г. № 829 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3884; Положение о Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту и ее состав. Утв. постановлением Правительства РФ от 30 ноября 1999 г. № 1318 // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6002.


>>>493>>>

же для организаций, находящихся в ведении этих органов. Решения Комиссии оформляются протоколами и подписываются председателем Комиссии. Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 654 утверждено Положение о Правительственной комиссии по делам молодежи1.

Консультативные органы, образуемые Правительством РФ для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений, носящих рекомендательный характер, называются советами2 и являются постоянно действующими совещательными органами.

Образование, реорганизация и ликвидация комиссий и советов, утверждение их руководителей, состава и определение задач осуществляются Правительством РФ. Решения комиссий и советов оформляются протоколами, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые вносятся в Правительство РФ в установленном порядке.

Председатель Правительства РФ и его заместители (в соответствии с распределением обязанностей) рассматривают разногласия, возникающие при подготовке решений Правительства. В случае необходимости Председатель Правительства РФ выносит рассмотрение таких разногласий на заседание Правительства. Федеральные министры принимают участие в подготовке решений Правительства РФ,-обеспечивают их исполнение, руководят работой федеральных министерств; они не могут действовать вопреки официальной позиции Правительства РФ.

Заседание Правительства РФ считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Вопросы на заседании Правительства РФ рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится соответствующий вопрос, а при невозможности его участия •— лица, его замещающего.

1 СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3715. См. также: Положение о Правительственной комиссии по вопросам Содружества Независимых Государств. Утв. постановлением Правительства РФ от 29 января 1999 г. № 105 (в ред. постановления Правительства РФ от 14 сентября 2000 г. № 679) // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 852; 2000. № 38. Ст. 3809; Положение о Правительственной комиссии по регулированию алкогольного рынка. Утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2000 г. № 718 // СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3969.

2  См., например: Положение об Экономическом Совете при Правительстве Российской Федерации и его состав. Утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 1999 г. № 602 // СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2975.


>>>494>>>

Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства РФ, протоколах заседаний Правительства РФ (Президиума Правительства), а также поручений Председателя Правительства РФ и его заместителей организуется руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, которым адресованы поручения. Доведение поручений до исполнителей обеспечивается Аппаратом Правительства РФ. Руководители органов исполнительной власти возлагают ответственность за организацию контроля исполнения на одного из своих заместителей либо оставляют организацию исполнения указанных поручений за собой.

4.5. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ

Конституция РФ исключила верховенство одной ветви государственной власти над другими, выведя, таким образом, Правительство РФ из своеобразного двойного подчинения. Вместе с тем Правительство РФ находится под непрерывным и сильным контролем Президента РФ. Правительство РФ самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий; Президент РФ контролирует выполнение этих полномочий, дает новые поручения. Многие полномочия Президента РФ непосредственно касаются деятельности Правительства РФ, а также других органов единой системы исполнительной власти в РФ. Президент имеет мощные рычаги воздействия на Правительство РФ путем персональных назначений членов Правительства РФ и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ не находится в "автоматическом", прямом административном подчинении Президенту РФ; последний осуществляет координационные полномочия по отношению к государственным органам исполнительной власти. Президент РФ не должен произвольно вмешиваться в деятельность Правительства РФ; он обязан обеспечивать согласованную работу всех самостоятельных и относительно независимых друг от друга органов государственной власти, избегая прямого административного воздействия на них.

На практике и Правительво РФ, и Президент РФ, обладая весьма значительными полномочиями, представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, которые взаимодействуют при выполнении возложенных на них функций1.

1 См.: Окунъков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // ЖРП. 1998. № 9. С. 77.


>>>495>>>

В соответствии с конституционными положениями Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами:

  руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;

  утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о вышеуказанных федеральных органах исполнительной власти и назначает их руководителей;

— осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Для организации федеральной исполнительной власти характерно своеобразное разделение труда между Президентом РФ и Правительством РФ. Президент РФ сосредочил в своих руках политическое руководство — определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция РФ возлагает на Правительство РФ (ст. 114). Ряд федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента РФ и Правительства РФ. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Обычно федеральные органы исполнительной власти ориентируются в своей деятельности на такого субъекта управления, который обладает реальными рычагами властного воздействия. Другой же субъект тогда играет лишь "декоративную" роль в управлении. В настоящее время Президент РФ осуществляет руководство деятельностью следующих федеральных органов исполнительной власти: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба железнодорожных


>>>496>>>

войск РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба специального строительства РФ, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ. Следовательно, Президент РФ должен нести ответственность за деятельность подчиненных ему напрямую государственных органов исполнительной власти. Однако, как отмечалось в литературе, едва ли возможно выявить какие-либо критерии отнесения определенных федеральных органов исполнительной власти к прямому подчинению Президента РФ1. Обычно на непосредственное подчинение федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ указывается в принимаемых Президентом РФ указах, устанавливающих структуру федеральных органов исполнительной власти, последние помечаются "звездочкой". Таким образом, в данном случае речь идет о так называемом дуализме исполнительной власти, о двойном подчинении одних и тех же федеральных органов исполнительной власти и Президенту РФ, и Правительству РФ.

Одной из главных задач Президента РФ является осуществление его политической программы через Правительство РФ и возглавляемые им федеральные органы исполнительной власти. Независимость и самостоятельность Правительства РФ в реализации установленных за ним полномочий допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента РФ, определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении между ними разногласий о путях и способах достижения целей последнее слово остается за Президентом РФ, который может принять решение об отставке Правительства (ст. 115 Конституции РФ), издать указ по вопросу, который относится к ведению Правительства РФ. В этом смысле все более актуализируется вопрос разграничения компетенции Президента РФ и Правительства РФ в сфере исполнительной власти.

Правительство РФ осуществляет необходимую координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

1 См.: Окуньков Л. А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // ЖРП. 1998. № 9. С. 81.


>>>497>>>

Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. В предусмотренных Конституцией РФ случаях Председатель Правительства РФ может временно исполнять обязанности Президента РФ.

Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии ему Государственной Думы.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Основаниями для отставки Правительства РФ могут быть следующие:

а)  заявление Правительства РФ об уходе в отставку;

б) инициатива Президента РФ в принятии решения об отставке Правительства РФ;

в) выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой;

г)  постановка Правительством РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии.

4.6. Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания

Отношения Федерального Собрания с Правительством РФ определяются прежде всего через принимаемые парламентом страны федеральные законы, которые Правительство РФ как федеральный орган исполнительной власти должно исполнять и проводить в жизнь. Другой, наиболее сильный рычаг воздействия Государственной Думы — утверждение федерального бюджета — обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства РФ. И, наконец, третий рычаг — дача согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства РФ и вынесение этой палатой Федерального Собрания воту-

17. Ю. Старилов.


>>>498>>>

ма недоверия Правительству РФ. Однако последние действия являются весьма проблематичными и ответственными для Государственной Думы, так как при определенных условиях Государственная Дума может быть распущена.

Правительство РФ имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства РФ1 осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются Правительством РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций.

Предложения по программам и планам законопроектной деятельности, а также сопроводительные материалы к проектам иных актов, предусматривающих разработку законопроектов, должны содержать по каждому из них:

а)  обоснование необходимости принятия закона;

б) концепцию законопроекта, включающую в себя его общую характеристику и основные положения;

в)  этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей — разработчиков законопроекта;

г)  срок представления законопроекта в Правительство РФ;

д)  ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.

Вносимые в установленном порядке в Правительство РФ предложения предварительно проходят экспертную оценку, осуществляемую Министерством юстиции РФ с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и с привлечением в случае необходимости иных организаций, в том числе на договорной основе. Рассмотрение внесенных в Правительство РФ предложений федеральных органов исполнительной власти о разработке законопроектов организуется Аппаратом Правительства РФ.

Программы и планы законопроектной деятельности утверждаются распоряжениями Правительства РФ, которое рассматривает и учитывает также проекты планов законопроектных работ Президента РФ и палат Федерального Собрания.

1 О законопроектной деятельности Правительства РФ см. п. 81—99 Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760).


>>>499>>>

Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов РФ.

Заключение Правительства РФ, предусмотренное частью 3 ст. 104 Конституции РФ, представляется субъекту законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в Государственную Думу. В случае поступления законопроекта из Государственной Думы заключение представляется до рассмотрения законопроекта Государственной Думой в первом чтении. Поправки направляются в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более чем в трех чтениях. Официальный отзыв на законопроект или принятый закон может быть направлен на любой стадии его рассмотрения палатами Федерального Собрания. Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства РФ проводится федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ (см. п. 103—113 Регламента Правительства РФ).

Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ, который может быть продлен по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы.

Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями Правительства РФ в соответствующих палатах и статс-секретарями — заместителями (первыми заместителями) руководителей федеральных органов исполнительной власти. Правительством РФ по вносимым им в Государственную Думу законопроектам назначаются официальные представители. В связи с рассмотрением палатами >едерального Собрания иных законопроектов могут назначаться специальные представители Правительства РФ, которые наделя-

17*


>>>500>>>

ются Правительством соответствующими полномочиями (п. 114—115 Регламента Правительства РФ).

Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год, подготовленный Министерством финансов РФ, представляется Государственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий год.

Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать ему в доверии. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ.

Члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Приглашение на заседание палаты Федерального Собрания с указанием вопросов, интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, направляется члену Правительства РФ не менее чем за пять дней до проведения заседания.

Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти. О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства РФ и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.

Правительство РФ в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.

4.7. Взаимоотношения Правительства РФ и органов судебной власти

Правительство РФ в пределах своих полномочий:

а)  производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;

б)  обеспечивает исполнение судебных решений. Предложения о финансировании в очередном финансовом году

судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей РФ, представляются в Правитель-


>>>501>>>

ство РФ Конституционным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов судебной власти можно рассматривать и в аспекте осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, который ведется по таким главным направлениям, как:

1) контроль Конституционного Суда РФ за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ;

2)  контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц (государственных служащих);

3) контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в области хозяйственной (предпринимательской) деятельности1.

В случае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство РФ в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.

В случае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство РФ принимает решение о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством РФ до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства РФ.

В необходимых случаях Правительство РФ посылает своих представителей в суды общей юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ. В случае обращения Правительства РФ в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству, распоряжением Правительства РФ либо поручением Пред-

1 См.: Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // ГиП. 2000. № 1. С. 5.


>>>502>>>

седателя Правительства РФ или его заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства РФ в суде. Руководители или заместители руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти выступают в качестве представителей Правительства РФ либо назначают представителей Правительства РФ в суде из числа должностных лиц указанных органов или иных лиц. Полномочия представителя Правительства РФ в суде должны быть зафиксированы в доверенности, подписанной руководителем (заместителем руководителя) соответствующего федерального органа исполнительной власти и оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Лица, назначенные представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению с одним из его заместителей, а при необходимости — с Министерством юстиции РФ.

Правительство РФ в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа в установленные законом сроки. В этих целях Правительство РФ организует прием граждан членами Правительства РФ и иными должностными лицами и работу с письменными обращениями. Запись на прием и организация приема граждан обеспечиваются Аппаратом Правительства РФ. Организация исполнения решений, принятых по результатам приема граждан, возлагается на органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят рассмотренные вопросы.

4.8. Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ

В федеративном государстве важную роль играют адекватные отношения между федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ. Здесь накоплен значительный опыт, который тем более ценен, что Правительству РФ порой приходилось действовать в условиях, когда органы государственной власти (в том числе и исполнительной) субъектов Федерации стремились систематически расширить пределы своей самостоятельности, переходящей порой в независимость от федерального центра1.

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 14 (выступление В. Н. Петухова).


>>>503>>>

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ рассматривает в срок не более одного месяца внесенные в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство РФ направляет указанным органам субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Независимость органов исполнительной власти друг от друга в пределах предоставленных законами полномочий обеспечивает самостоятельность этих органов как в принятии решений, так и во взаимоотношениях с другими органами исполнительной власти. Самостоятельность органов исполнительной власти — это не свобода от федеральных законов, конституционных положений, от контроля со стороны других государственных органов, граждан и общества в целом. Самостоятельность — это автономное и ответственное выполнение органом исполнительной власти возложенных на него функций и полномочий, а также учет общих направлений деятельности тех или иных органов государственного управления.

Между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются вертикальные связи и отношения. Они проявляются в прямом организационном подчинении органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному Правительству по отдельным вопросам, а также в координации совместных действий и принятии совместных решений. Особенно важно взаимодействие этих органов исполнительной власти при осуществлении ими полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также полномочий, передаваемых в порядке делегирования федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, либо в порядке делегирования органом исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти.


>>>504>>>

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий должно разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

Главной организационно-правовой формой управленческого воздействия на органы исполнительной власти субъектов РФ является координирование их деятельности Правительством РФ (ст. 43 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). При этом в литературе отмечается, что координация традиционно рассматривалась как управленческая деятельность, которая осуществляется по отношению к организационно не подчиненным объектам управления и которая не затрагивает их оперативной самостоятельности1. Однако, если обратиться к конституционному положению о единстве системы государственной власти, в том числе и органов исполнительной власти, то эта проблема снимается. Единство системы государственной власти обеспечивается положением, согласно которому высшие должностные лица республик и главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Они подчиняются Президенту РФ и Правительству РФ по предметам ведения РФ и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В данном случае, конечно, обнаруживаются субординационные отношения, отношения прямой организационной подчиненности федеральным органам исполнительной власти.

Координация Правительством РФ деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в целях обеспечения сочетания интересов этих субъектов и всей Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство РФ координирует деятельность прави-

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 14 (выступление В. Н. Петухова).


>>>505>>>

тельств республик и администраций иных субъектов РФ. Такая деятельность охватывает сферу полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения в целях проведения в РФ единой государственной политики в тех отраслях и сферах, которые предусмотрены Конституцией РФ1.

Республиканские правительства и администрации краев, областей действуют самостоятельно в пределах предоставленной компетенции, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законодательству соответствующих субъектов Федерации. Органы федеральной исполнительной власти не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, которую они осуществляют в пределах своих полномочий.

Органы исполнительной власти охватывают своей деятельностью практически все важнейшие сферы жизнедеятельности общества и государства: промышленность, науку, культуру, образование, здравоохранение, социальную и правоохранительную сферу, охрану государства и общества, обеспечение безопасности, обороноспособности, международную деятельность государства и т. д. Поэтому необходимы не только правильная регламентация правового положения всех органов исполнительной власти в России, но и законодательное определение уровней их взаимоотношений, особенно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В области организации взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ весьма интересными представляются идеи Н. А. Игнатюк, которая предлагает:

1)  законодательно установить субъекты и порядок создания, ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;

2)  определить, в каких случаях органы исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного с Федерацией ведения создаются Президентом РФ, в каких — Правительством РФ или самим субъектом РФ, и при каких условиях федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ должны иметь единообразную организационно-правовую форму, кому они должны быть подчинены;

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 14 (выступление В. Н. Петухова).


>>>506>>>

3) установить, в каких случаях органы исполнительной власти в РФ или в субъекте РФ создаются по согласованию с Президентом РФ или ее Правительством, соответствующими федеральными министерствами и ведомствами; кто должен выступать инициатором образования этих органов;

4) конкретизировать, в каких случаях Правительство РФ или руководитель исполнительной власти субъекта РФ вправе создать орган исполнительной власти и кто в этом случае имеет право утверждать положение об этом органе;

5)  определить, какие органы исполнительной власти могут быть учреждены по решению Правительства РФ, министерства и ведомства или руководителя органов исполнительной власти субъекта РФ1.

Важной задачей является также определение уровня взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с вышестоящим органом исполнительной власти при "двойном" подчинении. Это должно быть установлено в качестве принципиального положения либо в федеральном законе, либо в Типовом положении об органе исполнительной власти субъекта РФ. Уточнение правового положения и взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, созданных по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ, должно способствовать повышению их ответственности за выполнение поставленных перед ними задач. Регламентация целей, задач, функций, прав и обязанностей взаимосвязанных органов единой системы исполнительной власти России в целом поможет решить задачи, стоящие перед органами исполнительной власти2.

Весьма важным правовым средством обеспечения законности правовых актов является право внесения Правительством РФ Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Предыдущая российская Конституция (в редакции 1992 г.), в отличие от ныне действующей, предусматривала право как Президента РФ, так и Совета Министров — Правительства РФ приостанавливать

1  См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 16 (выступление Н. А. Игнатюк).

2 См. там же.


>>>507>>>

действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ; Верховный Совет РФ имел право отменять решения, в том числе законы и постановления соответствующих законодательных органов власти субъектов РФ (ст. 109, 128, 1281 Конституции РФ в редакции 1992 г.).

 

Следующая

 

§ 1. Материальная ответственность
§ 3. Подведомственность дел
§4. Административно-правовые отношения и их виды
§ 3. Создание и ликвидация предприятий и учреждений
§ 6. Административно-правовой договор
Поиск товаров
Search Results from «Озон» Право. Юриспруденция
2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования