Право. Библиотека: TXT
Российский Федерализм, Парадоксы, противоречия, предрассудки (Смирнягин)
Смирнягин РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПАРАДОКСЫ, ПРОТИВОРЕЧИЯ, ПРЕДРАССУДКИ


В работе рассматриваются проблемы российского федерализма как одного из
направлений современных реформ . Автор рассматривает федерализацию в качестве
коренного изменения государственного устройства , как территориальную форму
демократии . Анализируется успешное развитие федерализма в политической области , при
этом особое внимание уделяется парадоксам , противоречиям российского федерализма в
отсутствии устоявшихся федеральных традиций ..СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ :
Леонид Викторович СМИРНЯГИН - кандидат географических наук , с
февраля 1993 г . - член Президентского совета , доцент географического
факультета МГУ им . М .В .Ломоносова .
Специалист по вопросам федерализма , политической географии США и
России .
Автор научных трудов :
"Районы США : портрет современной Америки ". М ., 1989.
В соавторстве . "Весна -1989: политическая география России ". М ., 1990.
Ответственный редактор . "Российские регионы накануне выборов -1995".
М ., 1995.
Л .В . Смирнягин . Российский федерализм : парадоксы , противоречия ,
предрассудки . Серия "Научные доклады ", № 63. М .: Московский общественный
научный фонд , 1998..

ВВЕДЕНИЕ
как территориальная форма демократии .
еформа государственного устройства и , говоря словами Томаса Джефферсона , р
политического уклада . Федерализация выглядит в этом контексте как коренная
общественной жизни , деидеологизация духовной культуры , демократизация
такими направлениями , как приватизация в экономике , разгосударствление
самая успешная из главных направлений наших реформ . Она стоит в одном ряду с
общественных предрассудков . Это не так . По моему мнению , федерализация -
нем только клубок исторических парадоксов , политических противоречий и
впечатление , что автор относится к российскому федерализму иронически , видя в
Заглавие этой книги звучит довольно мрачно . Может сложиться
Россия пытается победить на всех этих направлениях одновременно . В
тактическом смысле это неизмеримо труднее , чем тот путь , который обычно
избирают проходящие обновление страны , когда они сосредоточивают усилия
общества на одном -двух направлениях , приспосабливая остальные стороны
общественной жизни к этим немногим целям . Чаще всего жертвуют при этом
демократизацией , потому что в жестких условиях авторитарных режимов
проще заставить общество потерпеть (по крайней мере , кажется , что проще ).
Зато Россия выигрывает стратегически , потому что в ней происходит
всестороннее оздоровление общества , оно оказывается более глубоким и быстрее
становится необратимым .
Конечно , в этом был большой риск , в известном смысле политическое
геройство - решиться на сражение по всем направлениям сразу . Это решение
опиралось на глубинную веру российского общества в то , что ему это будет по
плечу . Однако все эти главные направления не только подпитывали друг друга
успехами , но и конкурировали друг с другом за внимание общества , за его духовные
ресурсы (да и за материальные тоже ). Если бы федерализация была единственной
целью общества , ее можно было бы проводить куда быстрее , не оглядываясь ,
например , на противодействие региональных элит , на движения
националистического толка , на обострение проблем распада страны - всем этим
можно было бы пренебречь , если бы Россия осталась в рамках авторитарного
уклада общественной жизни .
Поэтому напрасно энтузиасты федерализации досадуют на то , что дело
идет слишком медленно , что власти медлят и колеблются . Если учесть нужды
стратегии "реформ на всех фронтах ", то продвижение на фронте федерализации
выглядит едва ли не самым впечатляющим .
Так что название книги отражает вовсе не низкую оценку автором того ,
что называется российским федерализмом , а его глубокую тревогу за судьбу
этого явления . Более того , тревогу вызывает именно особо высокая скорость
федерализации , именно то , что она , по -видимому , оторвалась от остальных
направлений реформирования России слишком далеко . Все более крепнет
убеждение , что общество наше оказалось не готовым еще к восприятию таких
стремительных перемен и таких непривычных инноваций . Крепнет подозрение ,.Глава первая .

ПАРАДОКСЫ
парадокс очень жизненный и очень русский .
совершенно чужд России , более того , - он вреден ей . Это , конечно , парадокс , но
нетрудно показать , что Россия и федерализм ортогональны , что федерализм
ожет выбрать и другую коллекцию "доказательств ", с помощью которых м
существовал со дня основания государства и пронизывал всю его историю , а
традиции , которые "неопровержимо " покажут , что в России федерализм
искушенный исследователь может выбрать в этой истории черты , обычаи или
традиций - особенно в том , что касается федерализма . При желании любой
История российской государственности содержит немало противоречивых
Строить изложение как перечень парадоксов и противоречий - своего рода
традиция "русистики ", восходящая ещё к Н . Бердяеву , который объяснял
пресловутую русскую идею именно таким образом . Последую этой традиции
рассуждать и я . Начну с исторических парадоксов , которые достались нам от
прошлого , а затем перейду к тем , которые можно назвать "актуальными ".
Исторические парадоксы
Описание противоречивости исторических судеб федерализма в России
можно уместить в семь парадоксов . Они частично пересекаются друг с другом ,
но важно заметить , что по своей сердцевине они различаются достаточно
сильно , чтобы считать их отдельными парадоксами .
Генетический парадокс
Основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное , жестко
централизованное государство . Однако если принять схему т .н . "пяти России "
(Киевская Русь , Русь под игом , Московское царство , Российская империя , СССР ),
то происхождение первой из них - Киевской Руси - не то что федеральное , но
даже конфедеративное . Ведь это был весьма рыхлый союз племен , который
держался во многом на единстве крови их князей (все они были Рюриковичи , и
слова "князь " и "Рюрикович " были практически синонимами ).
Стоит заметить , что эта самая рыхлость не позволила Орде покорить
Русь одним ударом , разгромив главный центр ее управления , потому что такого
центра не было . Полицентричность помогла Руси выжить как культурной
общности , ведь полицентричные структуры заведомо более живучи , чем жестко
централизованные .
Тем не менее у нас сложилась прочная традиция думать , что именно
рыхлость сгубила этот союз при столкновении с татаро -монгольской Ордой ..Воспоминания об этом долго жили в памяти русских , притом сохранялись они в
весьма причудливых и противоположных формах . С одной стороны , это
застарелая подозрительность к "чрезмерному " обособлению частей страны ,
которое выглядит как прямой путь к гибельному распаду государства или к его
ослаблению перед лицом коварного внешнего врага . С другой стороны , это
глубинные традиции земства - автономного существования "малых родин ",
саморегуляция общественного быта на нижнем уровне без вмешательства
верховного владыки ; более того , в самые ответственные моменты истории
страны именно "земля ", то есть собрание земских соборов , решала судьбу
государства (вплоть до избрания царей ).
Так что в нашей истории мы можем увидеть два ростка федерализма . Во -
первых , это федеративные (даже конфедеративные ) истоки государственности ,
которая приобрела потом на редкость жесткие унитарные формы . Во -вторых ,
это сосуществование власти Центра с автономией на местах . Оба этих ростка
выглядят настолько странно на фоне жесткого (жестокого ) унитаризма в
русской государственной традиции со времен московского царства , что их тоже
хочется назвать парадоксами .
Каждый из них имеет свое разрешение . Первый можно объяснить извечным
шараханьем русской культуры : увидев в рыхлой конфедерации причину своего
закабаления , российское общество шарахнулось в другую крайность , избрав
абсолютную монархию с предельной централизацией власти в руках монарха .
История российского абсолютизма пронизана неустанной борьбой с любыми
формами самостоятельности частей страны , неукротимым стремлением царей
добиться беспрекословного подчинения их воле любого подданного и любой уголок
своего государства . Медленно , но неуклонно шла борьба с городским
самоуправлением , с низовыми формами "протодемократии ".
Второй парадокс объясняется глубоким взаимоотчуждением власти
государственной и земской . Как любили подчеркивать славянофилы , российская
жизнь издревле руководствовалась принципом невмешательства государства и
"обчества " в дела друг друга : подданные как бы заведомо устранялись от влияния
на государственные решения , а государство взамен устранялось от регулирования
частной жизни ("не царское это дело "). В этих рамках государство вполне
добродушно взирало на общественную активность , но только до тех пор , пока
земство не покушалось на решения государственного толка . Можно возразить ,
что в переломные моменты российской истории решения принимали именно
земские соборы . Однако это происходило только тогда , когда власть монарха
просто отсутствовала (после Смуты , например ) или сама нуждалась в
дополнительной легитимизации своих решений .
Географический парадокс
Россия как самая большая страна в мире просто не может существовать
без федерализма , по крайней мере сейчас . Так гласит теория . Ведь при таких
гигантских размерах страны отдельные её части , казалось бы , неминуемо.становятся самодостаточными , расходятся в интересах , различаются по укладу
жизни .
Однако на деле Россия - страна на редкость монотонная по своей
географии . Она не расчленена какими -либо горными системами , которые
составляли бы существенную преграду для движения людей или товаров .
Единственная крупная горная система - это Уральские горы , но они стары и
потому сильно денудированы , то есть сглажены временем , и легко преодолимы
для транспорта . Эта равнинность , это отсутствие ярких природных примет на
протяжений тысяч километров приводили иностранных путешественников и в
уныние , и в замешательство , им поневоле начинало казаться , что именно это и
есть главная черта русской экологической ниши - да что там ниши , самого
русского народа , с его поразительной однородностью и сильнейшим чувством
единства . На этот счет есть огромная литература , как отечественная , так и
зарубежная ; знаменитое сочинение Н . А . Бердяева насчет власти пространства
над русской душой , - может быть , одно из лучших , но вовсе не единственное
сочинение на эту тему .
Единственными серьезными преградами для движения по русским равнинам
можно счесть великие русские реки . Они почти везде имеют меридиональное
простирание , с юга на север или с севера на юг , и тем самым текут как бы
поперек исторической миграции русских с запада на восток . Однако реки эти
издавна служили важнейшими транспортными осями и не столько тормозили
миграцию , сколько помогали ей превратиться из тонкой широтной струйки в
солидную полосу , развернутую в долготном направлении .
Монотонен и климат российской ойкумены . Разумеется , Поморье мало
похоже на Кубань , это вполне очевидно , но где найти границу между этими
"непохожестями "? Переходы на Русской равнине настолько плавны , что
практически неразличимы . Если же двигаться в широтном направлении , то с
трудом можно заметить хоть какие -нибудь существенные различия в
экологической нише , вместившей российскую государственность .
Из всего этого следует , что громадность физических размеров России - не
такой уж сильный аргумент в пользу неизбежности федерализма в нашей стране .
Культурный парадокс
Крупные по численности жителей государства обычно вмещают целую
мозаику субкультур , районов и местностей . Это нередко случается даже в
небольших по площади странах вроде Грузии , а если страна побольше площадью ,
то в ней почти неминуемо возникает потребность в федеральном устройстве
государства , чтобы отразить эти различия , дать им свободу , не допустить
перенапряжения противоречий , которые могут взорвать государство .
Не то Россия . Русские на удивление мало отличаются друг от друга , даже
если живут за тысячи километров . Их системы ценностей остаются в основном
теми же на всём пространстве России , да и в "диаспоре " тоже . Более того , им
присуще некое равнодушие к пространству (к границе , к месту , к расстоянию ), и
они словно не замечают , в какой обширной стране живут ..В этом смысле русскую культуру можно назвать "аспатиальной ", то есть
непространственной , - и это само по себе парадокс : как могло случиться , что
такую гигантскую страну смог заселить народ , равнодушный к ее размерам ?
Ответ напрашивается : только такой народ и смог разлиться по таким
громадным пространствам и при этом не потерять своей цельности (я бы сказал
сильнее - монолитности ).
Эта аспатиальность сильно помогала русским , когда они расширяли свою
ойкумену , особенно когда они менее чем за век прошли насквозь всю Сибирь и
вышли к берегам Тихого океана . Другое дело , что она сильно мешает им осваивать
эту территорию , лишая их той особой привязанности к какому -то
специфическому уголку своей страны , которая так характерна для почти всех
европейских народов . Если русский хотел кардинально изменить свою жизнь к
лучшему , то ему прежде всего приходила мысль сменить место своего
жительства в поисках какой -нибудь страны Муравии . Это было тем более легко
сделать , что везде в России было примерно так же , как и в родном селе или
городе : та же природа , те же власти , примерно те же установки общественной
и семейной жизни .
Поэтому , наверное , и распространено столь широко мнение , что русским
федерализм просто ни к чему . Ведь главные различия в русском культурном быте
- это различия , так сказать , вертикальные , между столицами , прочими
городами и сельской местностью , а эти различия есть в каждой области или
крае , их не втиснешь в федералистскую схему . У нас издавна сложилось резкое
противостояние трех миров , трех укладов жизни , более того , - трех систем
ценностей , и культурная пропасть между селом и городом была столь же
широка , как и между городами и двумя столицами (иногда к ним присоединяли и
Киев ).
Горизонтальные же различия , различия между районами тут сильно
ослаблены и нередко сводятся просто к тому , что в разных районах столица ,
города и сёла представлены в разных пропорциях . В горизонтальном , так сказать ,
измерении ослаблены не только различия , но и связи . Соседние области мало
общаются друг с другом . Недаром наши административные границы так заросли
лесами , что их можно различить на космических снимках по резкому упадку
интенсивности землепользования . На этих границах размыкается сельская
дорожная сеть ; это легко увидеть на любой российской карте достаточного
масштаба , и нет проще способа поразить ученого иностранца российской
спецификой , чем развернуть перед ним карту нашей области (практически любой )
и показать на это поразительное размыкание дорожной сети . Такое редко
встретишь в Европе даже на государственных границах . Правда , в США
учебниках географии таким размыканием нередко иллюстрируют барьерную роль
границы между США и Канадой - так то ж государственная граница , а тут
речь идет о внутренней , сугубо административной . При этом не существует
никаких специальных запретов на пересечение областных границ сельскими
дорогами . И если размыкание все же происходит , то оно отражает не умысел
властей , а самоорганизацию общества в пространстве .
В этом глубинном свойстве русской культуры проглядывает еще один
парадокс . Монолитный народ живет на своей однообразной территории под.строгим присмотром центральных властей , - но живет на редкость
раздробленно , замыкаясь в четко очерченные ячейки , которые гораздо больше
общаются с Центром , чем со своими соседями . Но это парадокс во многом
мнимый . Эти ячейки образуются не сами по себе , не в силу законов
пространственной самоорганизации общества , а как раз из -за слабости этой
самоорганизации , потому что представляют они собой чисто административные
единицы . Как раз покорность русской культуры такому административному
раскрою и отражает отсутствие в ней тяги к территориальному обособлению
частей . Власти приходите самой выделять такие части ради удобства
управления , и как только она это делает , российское общество равнодушно
вливает в такие рамки все ипостаси своего бытования . Налицо феномен
совпадения административно -территориального деления страны и ее
общественного районирования .
Небезынтересно посмотреть на этот феномен в свете зарубежного опыта .
В США две трети границ между штатами - это прямые линии (если не
принимать во внимание кривизну поверхности земного шара ), и они сплошь и
рядом рассекают не только единые общественные регионы страны , но даже
города . Две трети американских агломераций -миллионеров лежат не в одном , а в
двух , а то и трех штатах . По нашим понятиям , такое несовпадение
административного деления и общественного районирования должно сильно
затруднять жизнь в этой стране , тем более что штаты сильно отличаются
друг от друга по законодательству , по деловому климату и т .п .
Ничуть не бывало . Американцы даже считают , что подобное несовпадение
надо культивировать . Все дело в том , что границы штатов и других
административных единиц предназначены только для того , чтобы
территориально упорядочивать административное управление обществом , и не
более того . Все остальные стороны общественной жизни вольны проявлять
присущую им самоорганизацию , не обинуясь административными рамками . Это
оказывается очень важным потому , что разным сторонам общественной жизни
присущи разные формы пространственной самоорганизации , притом нередко
вообще противоположные , и сводить их к единообразной административной
сетке - значит насиловать самоорганизацию , что неизбежно ведет к снижению
эффективности общественного существования .
У этой американской традиции есть любопытная чисто политическая
сторона . Мне приходилось слышать от американских коллег , что подобное
несовпадение административных и общественных форм территориальной
организации - важный дополнительный залог демократии , важный способ
ограничить государство в его попытках подмять под себя всю общественную
жизнь . Ведь если административные границы не совпадают с границами
общественных районов , то государству гораздо труднее регулировать
общественную жизнь за теми пределами , которые положены ему конституцией .
В этом свете наше совпадение того и другого выглядит как прямое следствие
чрезмерного огосударствления российской общественной жизни , как нарочитый
прием государства , стремящегося контролировать все ее стороны . Значит ,
сегодня это выглядит данью прошлому ; значит , сегодня с этим надо бороться .
Для этого не обязательно перекраивать административные границы ..Достаточно просто снять этот вопрос с повестки дня - и жизнь постепенно
сама разведет общественную жизнь и административную .
Организационный парадокс
Начиная с Московского царства , Россия отличалась жесточайшей , порою
просто свирепой централизацией государственной власти . Самодержавность
российского монарха стала притчей во языцех , а российская государственность -
символом предельного унитаризма . Однако в реальности окраины державы всегда
располагали немалой автономией в решении насущных дел . И речь тут не только о
земстве , но и о более крупных частях - о губерниях прежде всего . Путь , скажем ,
от Якутска в Санкт -Петербург или Москву занимал в 17-18 веках по нескольку
месяцев в один конец , поэтому на практике не могло идти и речи о том , чтобы
жёстко управлять Сибирью из столицы .
Правда , в условиях самодержавия такая независимость властей на местах
от властей в Центре приводила всего лишь превращению России в совокупность
сатрапий , где каждый "главный начальник " подражал царю в жесткости
правления и в своем равнодушии к мнению подданных . Самодержавие
воспроизводило себя во всех территориальных клетках державы . Поскольку же
единственной управой на власть чиновников на местах была лишь воля государя и
его столичных ревизоров , то это укрепляло жителей окраин во мнении о вреде
местничества , о пользе сильной центральной власти , "крутой , но справедливой ".
Однако преувеличивать значение этого обстоятельства не стоит .
Губернатор почти всегда был вынужден учитывать отношение к себе если не
общества , то его самых влиятельных представителей , он поневоле срастался с
интересами руководимого им края . Если же вспомнить , как много специфики было
в государственном устройстве Польши , Грузии или Хивы , то Российская империя
может предстать некоей "протофедерацией ", только гораздо более гибкой ,
нежели наша , потому что в ней было вполне позволительным строить отношения
Санкт -Петербурга с разными частями империи по -разному .
Почти забавно , что и в СССР областные власти , как правило , тоже
обладали немалой самостоятельностью . Москва могла снять первого секретаря
обкома партии , но не могла жёстко контролировать его повседневную работу .
Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи . Первый
секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за
жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного .
Вспоминаются рассказы о ярославском "первом " Ф .И .Лощенкове , без подписи
которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А
ведь это был далеко не худший образец "первого ".
Можно утверждать , что в СССР первые секретари обкомов обладали даже
большей властью , чем царские губернаторы . Ведь губернаторам было
непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику , а первые секретари
получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС , который
играл в жизни страны огромную роль ..Анализ трех сотен биографий членов ЦК , опубликованных в "Известиях ЦК
КПСС " (№№ 2 и 5 за 1989 год ), показывает , что в апреле 1989 года в нем было 123
члена , которые занимали когда -либо посты первых секретарей на уровне обкома .
Из них только 50 были действующими первыми секретарями , 46 членов были ими в
прошлом , а в то время занимали другие должности . Особенно примечательна
группа из 27 "пенсионеров союзного значения ", которые были первыми
секретарями обкомов в первые горбачевские годы . Еще в 1987 г . Горбачев начал
отправлять их послами в разные страны , а с 1988 года - просто на пенсию .
Однако удалять их из ЦК он все же поостерегся . В результате оказалось , что
Белгородская , Кемеровская , Нижегородская , Самарская и Свердловская области
имели среди членов ЦК по три (!) своих первых руководителя , из них только в
первых двух - во главе с действующим первым секретарем , а в остальных трех -
только бывших "первых ". Многие московские члены ЦК были выдвиженцами с
мест и отлично помнили свои региональные корни . Как правило , они поддерживали
"своих " секретарей и выстраивались в некие региональные группировки . Еще при
Горбачеве были хорошо различимы ленинградская группировка , украинская и ,
конечно , уральская .
Тем самым региональные интересы получали весьма полное отражение в
работе высших государственных органов СССР . Казалось бы , чего еще можно
желать , стоит ли сетовать на формальный характер советского федерализма ,
если на практике интересы регионов все же играли свою роль , притом немалую .
Но в том -то и дело , что они играли эту роль как бы подпольно , вопреки закону . К
сожалению , из -за этого сложилась дурная традиция смотреть на
территориальную автономию как на что -то незаконное , способное существовать
только скрытно , под покровом пусть декоративной , но обязательной
централизации управления государством .
Этнический парадокс
Около трети субъектов федерации называются республиками или округами ,
которые выделялись по признаку компактного проживания определенной
нерусской нации - так называемой титульной . Такое выделение было
краеугольным камнем сталинской национальной политики , её наиболее зримым
воплощением и самым любимым достижением , поскольку таким образом
нерусские нации СССР получали некую государственность .
Этот признак в принципе противоречит идее федерализма . Федерализм и
национальный вопрос - это проблемы разной природы . Жители регионов
заслуживают самоуправления просто по рождению , а не по национальности .
Нации же имеют право на охрану своей культуры по всей территории страны , а
не только там , где они сильнее всего представлены . Наши автономии первыми
пробили брешь в российском псевдофедеральном унитаризме , успешно использовав
для этого предрассудок насчет совпадения федерального и национального , -
честь им за это и хвала , их политическим и общественным лидерам и самой
общественности автономий . Однако теперь настает время двинуть в эту брешь.остальные регионы , а для этого предстоит раздать им права , отвоеванные
автономиями .
К тому же в России выделение национальных территорий крайне неточно : в
сумме большинство жителей таких республик или округов составляют русские , в
т o же время 40% титульных наций живет вне соответствующих республик или
округов . Здесь беспокоит сам принцип : совместимы ли федерализм и национализм ,
может ли федеральный способ правления стать механизмом решения
национального вопроса ?
Большевики принялись внедрять федерализм в СССР специально для того ,
чтобы с его помощью решить национальный вопрос . Они создали сложную ,
многоярусную систему союзных и автономных республик , областей , округов . Но
федерализм мало пригоден для решения таких задач , и Россия показала это со всей
наглядностью . Сегодня в автономных республиках России большинство
составляют русские , а не "титульные " нации , давшие названия этим
административным единицам . Более того , почти половина титульных наций
живит за пределами "своих " республик .
Это неопровержимо доказывает , что попытки дать стимул развития
национальным культурам , выделив для них специальные части территории
страны , на деле привели к тому , что за пределами выделенных территорий
национальные культуры остались без этих стимулов . Идея провалилась , и
поделом : ведь федерализм предусматривает автономию территориальных
общностей вне зависимости от их национального или иного состава , тогда как
решение национального вопроса заключается в том , чтобы обеспечить
культурное развитие наций на всей территории страны , вне зависимости от
того , где живут граждане , принадлежащие к этой нации .
Тема этнических мотивов в государственном устройстве России - одна из
самых популярных и острых в нынешних дискуссиях вокруг нашего федерализма .
Нам еще придется к ней возвращаться , и не раз . Здесь бы хотелось лишь
подчеркнуть сам парадокс : нынешняя федерация унаследовала рубежи ,
выкроенные ради решения национальной проблемы , однако они проблему эту не
решают , а только запутывают .
Масштабный парадокс
Уже четыре века российское государство выглядит как бы слоистым .
Наверху правит неумолимая унитарность , а чем ниже мы спускаемся по иерархии
районов и поселений , тем слабее воздействие верховной власти , тем важнее
самоорганизация , тем выше автономия повседневной жизни от регулирования
сверху . Чем мельче масштаб административно -территориальной единицы , тем
автономнее она живет .
Это выглядит неким разрешением тех противоречий , о которых говорилось
раньше . Но это не так . Эти "слои " плохо уживались друг с другом . Верхний слой
обладал верховной властью и настаивал , как только мог , на своём праве
регулировать всё и вся , так что автономия нижних слоев жила в основном
неспособностью верховной власти настоять на своём . Как только верховная.власть оказывалась в силах подавить эту автономию , она обычно делала это ,
нередко в жестоких формах . Вспомним Петра Первого . Ничем иным как
душегубством нельзя назвать погром , который устроил Пётр своим подданным ,
посмевшим самовольно поселиться в степи на юге нынешней Воронежской
области ; в самом конце 17 века по его приказу поселения были сожжены , а
жители перебиты , хотя это были исконно русские люди .
Формальный парадокс
Во времена большевизма наша страна существовала как федеральное
государство . Большевистская пропаганда уделяла этой стороне дела большое
внимание , федеративное устройство страны считалось важным достижением
режима , одним из парадных олицетворений его демократичности , а также
решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами . На деле
же , как известно , это было жёстко централизованное государство , во многом
воспроизводившее устройство Российской империи .
Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново
для российской истории , российской культуры . Однако для идей федерализма в
России оно сыграло весьма дурную роль . Никогда не знавшая подлинного
федерализма , российская общественность весьма склонна считать , что она уже
располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма , а потому
обладает достаточно хорошими знаниями в этой области . Сей предрассудок
сильно въелся в нашу культуру , и это лишний раз доказывает , что лучше полное
незнание , чем знание ложное ...
Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно
не потому , что ее здесь нет , а потому , что это место в русской политической
культуре уже занято , и занято совершенно ошибочным , но живучим
представлением .
В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в
классических странах федерализма вроде США или Швейцарии . В США
федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства , в
Швейцарии - для охраны свобод местных общин , а в России его приходится
вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте . У них власть
произрастает снизу , от гражданина , а потому наиболее легитимна внизу , и
граждане особенно активны на выборах местных властей (в США , если выборы в
местные и федеральные органы власти протекают раздельно , на местные
приходят порою около 90% избирателей , а на выборы в национальный конгресс -
дай бог половина ). У нас же источник власти - некое ядро центрального
государства (царь с аристократией , генсек с политбюро ), избиратель издавна
знает , что местные власти обладают только , так сказать , эманацией силы
властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро
падает сверху вниз . Наконец , - и это очень важно , - у них есть привычка
кропотливо отлаживать свое государственное устройство , есть долгий опыт ,
порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии ), а мы
не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем , чтобы "наверху ".изобрели что -нибудь такое , чтобы все переменилось к лучшему , да притом сразу ;
сама же власть нам отвратительна , как руки брадобрея (Мандельштам ).
Перечисленные выше исторические парадоксы не решались и не решаются по
ходу развития России . Россия усвоила эту манеру - жить с парадоксами , их не
решая . Такова ещё одна традиция русской культуры - не настаивать на букве , на
правиле , а жить "по жизни ", вмещая парадоксы в свою ткань безо всякой , так
сказать , культурной шизофрении . Это звучит очень релятивистски , почти
постмодернистски , но такая традиция несёт в себе не только гибкость , высокую
приспособляемость к обстоятельствам , но и противостояние идее гражданского
общества , которое покоится на незыблемости писаного закона и на его
неукоснительном соблюдении , притом вне зависимости от пресловутых
обстоятельств .
Актуальные парадоксы
"Жизнь с парадоксами " таит ещё одну опасность : культура оказывается
чрезмерно открытой для всё новых и новых противоречий , поскольку она умеет не
решать их , а вмещать или дожидаться , пока они не разрешатся как бы сами
собою . Среди перечисленных выше парадоксов есть немало таких , которые
можно назвать "дурной традицией ". Сегодняшняя наша жизнь особенно богата
парадоксами , и некоторые из них могут окостенеть в нашей культуре ,
превратиться в традиции , в том числе и "дурные ".
Федерализм - не исключение . Он развивается в нашей стране на удивление
быстро , но крайне неравномерно - как во времени (рывками ), так и по
территории России . Здесь тоже можно сформулировать несколько парадоксов .
Дай бог , если их разрешит сама жизнь . Но не менее вероятно , что они как бы
застрянут в нашем федерализме , превратятся в традиции .
Парадокс асимметрии
Новая российская конституция полна заверений в том , что все субъекты
федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями . Тем не
менее в ней присутствуют странные , на первый взгляд , обоснования насчёт
республик , которые даже в тех статьях , где права всех субъектов описаны как
равные , постоянно упоминаются особняком . Хуже того , в практике федеральных
отношений уже сложилась прочная традиция давать республикам привилегии ,
порою весьма существенные . Это вызывает все большее недовольство властей и
общественности "русских " областей и краев . Принято считать , что подобные
привилегии - неизбежная плата федерации "капризным " автономиям , чтобы
инерция распада СССР не увлекла их за пределы России .
Однако эти привилегии отражают кое -что более существенное .
Политическая жизнь в автономиях и вправду зашла гораздо дальше , чем в
областях и краях . Можно сказать , что автономии первыми пробили брешь в.стене унитаризма , первыми вырвались на простор настоящего , а не
декоративного , федерализма . Так что особое положение республик во многом
заслужено ими самими . Плохо только , что их руководство пытается как бы
увековечить зги привилегии , и если растут права областей , то лидеры республик
стремятся повысить свои права еще сильнее . Похоже , будто они пытаются
заблокировать ту самую брешь , через которую они пришли к реальному
федерализму .
Парадокс "матрешки "
Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов . Тем не менее
9 субъектов входят в 7 других . Это т .н . автономные округа . Еще три года назад
матрешек было больше , но в 1993 г . Чукотский округ вышел из Магаданской
области (та была слишком слаба по своему потенциалу ), а Еврейская автономная
область - из Хабаровского края (она была "на полпальца " выше округов по
статусу ). Все это напоминает сумасшедший дом , куда укрылся от призыва
гашековский Швейк и где один из пациентов утверждал , что внутри земного шара
находится еще один , который по диаметру больше первого . Конституционная
комиссия , заседавшая летом 1993 года , так и не смогла решить этот парадокс , и
Конституция РФ , принятая в 1993 г ., стыдливо обходит проблему с помощью ст .
66, часть 4, в которой она оставляет решение за самими участниками
противоречия - округами и областями , которые их вмещают .
В ряде случаев , когда округ несопоставимо слабее , чем вмещающая область ,
он несколько тяготится своей независимостью , так как она ко многому
обязывает , в т .ч . и по финансовой линии (два бурятских округа , Корякский , Коми -
Пермяцкий ); здесь взаимоотношения округа и вмещающей области не составляют
проблемы . Однако в некоторых округах , даже малонаселенных , появились
надежды на открытие крупных месторождений нефти и газа (Ненецкий ,
Эвенкийский ), и сразу начались трения между властями этих округов ,
Архангельской области и Красноярского края . В прошлом году к ним добавился
Таймырский округ . Его власти требуют , чтобы в его территорию был включен
анклав Норильска , который был вырезан из неё в 1943 году специально ради того ,
чтобы добыча медно -никелевых руд не мешала традиционному образу жизни
северных народов ; сегодня Норильский комбинат - едва ли не самое крупное в
России (по прибыли ) предприятие , и власти округа могли бы получать с него
огромные налоги .
Самый яркий случай - тюменские округа , каждый из которых примерно
равен по населению остальной Тюменской области , но располагает , в отличие от
нее , громадными богатствами недр (нефть в Ханты -Мансийском округе и
природный газ в Ямало -Ненецком ). Между властями трех субъектов федерации
уже года три тянется тяжба , которая , надо сказать , оказывает весьма
живительное влияние на ход федерализации России : все три стороны ведут
полемику с большим искусством и профессионализмом , высвечивая все новые и
новые стороны в этой ситуации и немало способствуя росту политической
грамоты как населения , так и политиков . Переговоры эти периодически заходят в
тупик . Лётом 1996 г . Конституционный суд , рассмотрев ситуацию , уклонился от."гордиева " решения , снова переложив право решать на самих участников
дискуссии . Впрочем , так сделала и сама Конституция РФ , а Конституционному
суду пристало трактовать Конституцию , а не вносить в нее поправки .
Вполне возможно , что проблема "матрёшечных " округов станет темой для
первой поправки к федеральной Конституции . Пока что об этом говорить рано ,
так как среди московских политиков полностью господствует мнение о
неприкосновенности текста Конституции , о вредоносности самой мысли вносить
в нее поправки . Но эта боязнь пройдёт , обстановка же в округах накалится сверх
терпимой меры , и придётся решать проблему кардинально .
Властный парадокс
Конституция РФ , как упоминалось выше , весьма ревниво охраняет принцип
разделения властей , притом не только на федеральном уровне , но и на уровне
субъектов федерации . В ней не раз говориться о необходимости сохранять
единство государственного строя на всех уровнях и разделение властей видится
как одна из необходимых черт этого единства . Между тем в субъектах
федерации с 1994 года разделения властей практически нет . Региональные
представительные собрания были избраны , так сказать , на пепелищах
разгромленных советов , на них заведомо лежала печать пораженчества ,
неполноценности . Их выборы проходили под строгим надзором губернаторов ,
которым было несложно проконтролировать их состав , тем более что , согласно
президентским указам , их численность была сильно ограничена (не более 50 чел .).
Парадокс в том , что общественность почти повсеместно воспринимает такой
перекос как нечто естественное неизбежное или даже желательное (в стиле
того же "единоначалия ", а Москва , включая обоих гарантов Конституции
(Конституционный суд и президента ), относится к этому перекосу вполне
благодушно , не различая в нём вопиющего противоречия с Основным законом
государства .
Иерархический парадокс
Как правило , именно субъекты федерации определяют судьбу нижестоящих
подразделений административно -территориальной иерархии - давать ли им
права самоуправления и если давать , то в каких именно формах . Так , по крайней
мере , обстоит в США , и право распоряжаться этим вопросом составляет
важный признак властных полномочий субъекта федерации , то есть штата .
Такая схема выглядит вполне логично . Не то в России . Здесь Конституция
жёстко закрепляет не то что право - обязанность внедрения местного
самоуправления во все местности P оссии . Никаких мнений региональных властей
при этом не учитывается . Получается , что через голову субъекта федерации
устанавливается характер внутреннего устройства каждого из них .
Парадокс снимается , казалось бы , тем , что раз эта система прописана в
Конституции РФ , то она перестает быть уделом самих федеральных властей -
она просто входит в структуру государственного устройства России , раз и
навсегда закреплённую , и региональные власти обязаны подчиняться этому не.более , чем власти федеральные . Однако на деле именно федеральные власти
становятся как бы гарантом существования и развития местного
самоуправления по всей стране . Ему придаётся особое политическое значение ,
поскольку принято считать , что именно МСУ станет для населения России
школой воспитания гражданственности , и в этом смысле МСУ выглядит как
некий оселок демократичности российского государственного устройства . К
тому же с помощью МСУ федеральные власти получают прямой доступ как бы в
тыл субъектам федерации . При тонком розыгрыше этой связи федеральные
власти смогут опереться на власти крупных городов при своём противостоянии с
властями субъектов , тем более что отношения между двумя последними , как
правило , не очень хорошие . Сегодня эта связь не используется и на 10% её
возможностей , но она составляет важный резерв силы федеральных властей .
Парадокс скорости
Новой российской государственности остро не хватает законодательной
базы . Как выразился один думский деятель , в нормальном государстве работают
две -три тысячи законов , а в России успели принять , за первые пять лет
существования , не более шестисот . А ведь ещё предстоит создавать
законодательную базу в субъектах РФ . На этот счёт федеральные власти нашли ,
казалось бы , хорошее решение - т .н . рамочные законы или указы . В них
федеральный уровень определяет некие широкие рамки регионального
законотворчества , которые должны гарантировать нужное единообразие
законодательной базы всего государства . Предусматривалось , что после
принятия таких рамочных законов региональные думы примутся вписывать свои
законы в эти рамки .
На деле всё получилось наоборот . Перегруженная нормотворческой работой ,
Государственная Дума сильно запаздывает относительно нужд регионов , слишком
медлит с принятием рамочных законов . Между тем законотворчество в регионах
идёт своим чередом , не дожидаясь законов федеральных . В результате
Государственная Дума всё чаще сталкивается с тем , что ещё до принятия ею
рамочного закона в стране появляются десятки региональных законов на эту тему .
Сплошь и рядом они противоречат друг другу . В свете федерализма это не так
страшно , однако нередки и противоречия Конституции РФ . Да и вся задача
государственного строительства принимает как бы извращенный характер : теперь
уже федеральное законодательство должно вписываться в те реперы , которые
расставлены региональными законами , принятыми почти безо всякого
согласования друг с другом ..

Федерализация России протекает очень противоречиво . Это вполне
понятно , из этого не нужно делать трагедии . Противоречия на этом пути будут
встречаться постоянно и после решения одних наверняка появятся новые Залог
Число таких противоречий велико , многие из них весьма серьезны и
заслуживают детального обсуждения . Было бы неприличной самонадеянностью
заводить разговор о каждом из них в этой небольшой книге . Остановимся лишь на
четырех - не обязательно самых главных , но , может быть , наименее очевидных
для нашей общественности .
Бюджетный федерализм
Все проблемы , связанные с финансовыми взаимоотношениями органов
государственной власти , отличаются у нас не столько сложностью , сколько
крайней запутанностью . Бюджеты и потоки между ними , мягко говоря ,
"непрозрачны ", исполнение бюджетов разительно отличается от
предначертанного законом , и эти отличия регулируются весьма тонкими
взаимоотношениями чиновников в московских и иных коридорах власти . А тут
еще внебюджетные фонды , которые в некоторых субъектах превышают сам
бюджет , эмиссии субфедеральных ценных бумаг , обширные приложения к
двусторонним договорам между федерацией и субъектом , где речь идет в
основном про чисто хозяйственные и финансовые дела ... Скороговоркой тут не
отделаешься , и в рамках данной книги обсуждение всего спектра этой
проблематики невозможно ..Хотелось бы , однако , привлечь внимание к некоторым деталям , которые
могут показаться несущественными , но на деле рождают в нашем бюджетном
федерализме большую сумятицу .
Дело в следующем . За годы реформ бюджетные возможности регионов
выросли кардинально . Достаточно сказать , что в восьмидесятых годах
консолидированный российский бюджет распределялся между федерацией и
регионами в соотношении примерно 60:40, а ныне это соотношение составляет
45:55, то есть складывалось в пользу федерации , а теперь в пользу субъектов . К
этому нужно добавить , что из федерального бюджета около 13-15% идет в виде
трансфертов в бюджеты субъектов , притом идет безо всяких условий , и власти
субъектов вольны тратить эти средства по своему усмотрению . Подобная доля
трансфертов - одна из самых высоких в мире . Уже одно это как нельзя лучше
опровергает расхожее мнение о том , будто российское правительство не
располагает региональной политикой .
Казалось бы , налицо торжество федерализма .
Однако в структуре межбюджетных отношений в России есть несколько
особенностей , которые способны обескуражить любого западного федералиста
- настолько они унитаристские по своему существу . Начать хотя бы с того ,
что до недавнего времени все комитеты и управления региональных
администраций , связанные с исполнением бюджета субъекта федерации , были
подчинены Министерству финансов РФ и получали зарплату из Москвы .
Организационно они подчинялись губернатору , однако если его распоряжения
входили в противоречие с каким -нибудь инструктивным письмом российского
Минфина , то - тем хуже было для таких распоряжений .
Эта практика тянулась со сталинских времен , когда она выражала
крепость т .н . единой финансовой системы страны . В унитарных государствах
это вполне оправдано . Но в государстве с конституцией федерального образца
это , разумеется , нонсенс , в существование которого даже трудно поверить -
настолько подобное положение нелепо . Помнится , я тоже отказывался верить
этому , когда впервые услышал о такой практике , и тут же позвонил знакомому
работнику администрации Амурской области . Он подозвал к телефону
руководителя бюджетного комитета , и тот на мой вопрос , вправду ли его
работники получают зарплату из Москвы , возмущенно ответил , что нет ,
конечно , не все : к пятидесяти единицам , оплачиваемым Москвой , им пришлось
добавить еще двадцать из своего кошта ...
Сейчас бюджетные управления переподчинены губернаторам , но
равнодушие , с которым наши власти терпели подобную нелепицу в структуре
государственного управления , говорит о многом , - прежде всего об очень слабой
укорененности идей федерализма в сознании не только общества , но даже и
представителей власти .
Есть , однако , нелепицы гораздо более серьезные . Можно ли назвать
федеральным государство , в котором субъекты федерации не вправе
распоряжаться судьбой своих налогов - вводить их или отменять ? Вряд ли .
Между тем в России положение именно таково . Судьбу всех налогов определяет
федеральное законодательство , которое позволяет субъектам минимальную
инициативу в этой области , оставляя им право распоряжаться лишь несколькими.второстепенными налогами . Главные же источники налоговых поступлений четко
зарегулированы федеральным законом , который предопределяет долю субъектов в
каждом налоге .
Тем , кому это кажется вполне естественным , стоит напомнить опыт
такой классической страны федерализма , как США . Здесь не разделяют каждый
налог на доли , здесь разделяют сами налоги . Подоходный налог (с физических лиц и
с организаций ) почти полностью идет в пользу федерации , налог с оборота -
штатам , налог с имущества - муниципалитетам и графствам (аналогам наших
внутриобластных районов ). Каждый из этих налогов составляет основу
поступлений в бюджет соответствующего уровня .
Самое же главное в том , что каждый уровень вправе наращивать данный
налог до любой планки или вовсе отменять его . Никому и в голову не приходит ,
что власти штата , например , дай им волю , поднимут налог с оборота до такой
высоты , что сделают невыносимыми жизнь и хозяйствование в этом штате . Они
не сделают этого хотя бы потому , что губернатор и легислатура (дума по -
нашему ) непременно проиграли бы следующие выборы . Они не поступят так и
потому , что тогда из штата побегут и заводы , и граждане .
Налоговые режимы в США сильно колеблются от штата к штату , но это
не порождает особой сумятицы в головах граждан и предпринимателей - где же
жить , где размещать заводы . Ведь эти колебания довольно точно отражают
различия между штатами в условиях экономической и частной жизни , только с
обратным , так сказать , знаком . Это значит , что там , где состояние экономики
неважное , власти стараются удержать предпринимателей , снижая налоги , а
там , где жизнь бьет ключом , повышенные налоги не покажутся
обременительными .
Особенно важно подчеркнуть , что в развитых странах существует четкая
связь между уровнем налога и размером оказываемых общественных услуг . Вот
характерный пример . В Нью -Гэмпшире (США ) налоги штата , можно сказать ,
отсутствуют (исключая налоги на спиртное , - как здесь говорят , налоги на
грехи ). Но зато и власти штата считают себя свободными от необходимости
строить и поддерживать дороги и т .д . Все это приходится делать самим
гражданам и организациям . Рядом расположен штат Массачусетс , власти
которого сдирают с жителей такие большие налоги , что штат получил прозвище
''Таксачузетс " (от слова taxes - налоги ). Однако на собранные средства власти
штата оказывают населению и хозяйству очень широкий спектр услуг .
Муниципальные власти в США широко практикуют введение временных
"целевых " налогов . Несколько лет назад я видел это в Давенпорте (штат Айова ).
Муниципалитет решил построить собственный небольшой аэропорт . На этот
счет был проведен референдум , в котором граждане намерение это одобрили . В
связи с этим в городе был введен специальный налог , чтобы собрать необходимые
средства (не сразу , конечно , но прежде всего в виде обеспечения займа под
строительство ). Когда аэропорт будет построен и все долги по строительству
выплачены , налог отменят .
Подобной практики у нас нет , и настроения таковы , что вряд ли она
появится в близком будущем . А жаль . Можно сколько угодно обсуждать способы
передачи средств между бюджетами , но пока субфедеральные власти не имеют.прав на установление собственных налогов , бюджетный федерализм останется в
России ущербным .
Национальный признак
Среди главных проблем российского федерализма есть проблемы
фундаментальные , но не острые , а есть менее глубокие , но зато исключительно
злободневные . К числу фундаментальных проблем в первую очередь относится
противоречие , связанное с асимметричностью нашей федерации из -за
присутствующего в ней национального признака . Субъекты , выделенные по
национальному признаку , охватывают примерно половину территории страны
(правда , всего пятую часть населения ). По конституции (ст . 5.4), все субъекты
равны между собой (кроме права республик на родной язык в качестве второго
государственного ).
Суть противоречия в том , что на деле , прямо по Оруэллу , некоторые из них
равны больше , чем другие , потому что республики располагают обширными
писаными и неписаными преимуществами . Этот факт из числа общеизвестных
истин , доказывать что -либо тут излишне . Достаточно сравнить , скажем ,
ситуацию в республике Саха и Магаданской области - двух соседних субъектах
РФ , живущих почти исключительно добычей драгоценностей - алмазов и золота :
республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении
добытыми алмазами , а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10%
населения в год из -за бегства жителей "на материк ".
Для официальных речей и документов эта проблема , так сказать ,
табуирована ; такой проблемы здесь как бы не существует . Не существует и
рецептов ей скорого решения . Разумеется , было бы безумием требовать
немедленной ликвидации национального признака в нашей федерации ; предложения
такого рода - глупость , если не чистой воды провокация . Но не менее ясно и то ,
что от запретов на её обсуждение проблема лишь становится всё горячее ,
обрастает преувеличениями и всё чаще становится одним из козырей оппозиции ,
когда она критикует Кремль или Белый дом .
Тот факт , что около трети субъектов федерации называются
республиками и выделены по национальному признаку - признаку компактного
проживания определённой нации (т .н . титульной , то есть давшей название этой
республике ), является наследием предыдущего этапа политической истории
России , притом наследием из числа почти непреодолимых . Такие республики были
задуманы как олицетворение большевистской национальной политики , которая
стремилась придать нациям страны видимость собственной государственности .
СССР стал третьей страной мира , где административно -государственное
устройство (АТД ) отражало национальный состав (вместе с Югославией и
Чехословакией ) и на верхнем уровне (союзные республики ) было полностью ему
подчинено . Впрочем , были и другие страны , содержавшие в своём АТД некоторые
элементы такого рода (автономные области или районы ). Именно по этому
принципу было устроено АТД советской России , где на втором этаже
существовали автономные республики , а на третьем , в составе краёв и областей
- автономные области и национальные округа ..История показала , насколько опасно внедрение национального признака в
АТД : все три государства с "тотальным " его внедрением распались , притом два
безболезненно (Чехословакия и СССР ), а Югославия заплатила и платит за это
многими тысячами жизней .
Национальный признак несовместим с федерализмом . Федерализм задуман
для того , чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодами
самостоятельности территориальных общностей людей , которые , согласно
принципам федерализма в условиях демократии , обладают неотъемлемыми и
равными (sic!) правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по
месту проживания . "Равными " - это значит , что они обладают такими правами
вне зависимости от каких -либо индивидуализирующих признаков , будь то
профессия , чин или нация . Национальный же вопрос решается в принципе
внетерриториально , так как решение адресуется всем входящим в данную нацию
вне зависимости от места проживания в пределах страны , поскольку их права
защищаются во всех точках страны вполне одинаково . Татарин , мордвин , кореец ,
русский и т .д . имеет право на организацию национальной школы в любом месте
достаточного скопления представителей такой нации (достаточного не для
настояния на своих правах , а просто для организации подобной школы ).
Эта проблема не была бы столь острой для России и вообще могла бы
выглядеть довольно милой данью историческим традициям , если бы не следующая
острейшая проблема федерализации страны - проблема асимметричной
федерации .
На этот счёт новая конституция страны полна недомолвок , которые дают
обильную пищу для самых различных трактовок . Они порождены прежде всего
весьма жеманным умолчанием относительно вопроса принципиальнейшего .
Статья 5.4 гласит : "Во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны ". Не вдаваясь в туманность именно этой формулировки ("в
отношениях с федерацией ", но "между собой "...), отметим , что в нескольких
других местах конституции утверждается прямо обратное , хотя и весьма
туманно . Все поименования субъектов в конституции непременно начинаются с
республик (та же статья 5, а также статьи главы 3 о федерализме ). Несколько
раз им присваиваются как бы разные права . В ст . 5 говорится , что республика
имеет конституцию , а остальные - устав ; в ст . 66 - что статус республики
определяется её конституцией , а остальных - их уставами . В чём разница , не
пояснено , однако в злободневном понимании современниками конституция
заведомо кажется выше устава ; значит , в обыденном сознании конституция
скрыто фиксирует превосходство республик в главном - в Основном законе . При
этом федеральная конституция не предоставляет республикам дополнительных
прав в открытую (кроме ст . 68, где им разрешается устанавливать свои языки
наравне с русским ).
Все эти расхождения - отнюдь не пустая формальность . За ними - весьма
существенные различия в возможностях властей республик и областей . В связи с
этим вспоминаются слова бывшего министра финансов Б .Федорова , который
заметил в начале 1994 года , что за 1993 год главы администраций областей 37 (!)
раз угрожали Центру прекратить выплату федеральных налогов - и ни разу.этого не сделали , но не потому , что сжалились над Центром , а просто потому ,
что не имели на сей счет никаких реальных возможностей . Ведь сбором
федеральных (и прочих ) налогов руководит Налоговая служба , учреждение сугубо
федеральное , и предприятия -налогоплательщики адресуют свои "платежки "
именно ей , а вовсе не областным властям для последующей передачи в Центр
(такая система принята в некоторых странах , но не у нас ). Так что областные
власти бессильны перехватить поток налогов в Центр . Однако руководители
республик такую силу имеют , потому что они контролируют назначения в
руководстве своих отделений Центрального банка , с ними тщательно
согласовываются и другие назначения на местные федеральные посты , от
милиции до Налоговой службы (пожалуй , только ФСБ остается здесь
исключением ).
Другой пример . В начале 1998 года счетная палата Государственной думы во
главе с депутатом С . Болдыревым проверила исполнение Правительством
бюджета прошедшего года и вскрыла немало серьезных нарушений . Среди них -
громадные различия между субъектами федерации в реальном переводе
федеральных трансфертов в бюджеты субъектов . И что самое важное для
нашего контекста - сплошь и рядом в областях имело место сильнейшее
недовыполнение , тогда как практически во всех республиках - даже
перевыполнение . Это как нельзя лучше свидетельствует о том , что в нашей
государственной структуре имеется множество скрытых , но весьма
действенных механизмов для того , чтобы республики имели преимущества .
Факты такого рода многочисленны . Они хорошо обеспечивают аргументами
тех , кто требует покончить с асимметричностью федерации или хотя бы
начать работу в этом направлении . Я к их числу не отношусь . Несмотря на
предыдущие утверждения о том , что федерализм и национальный вопрос есть
явления разного порядка и что федерализм не может служить способом решения
или смягчения национального вопроса , я полагаю , что ставить в повестку дня
исправление асимметричности РФ было бы ошибочно и уж по крайней мере
несвоевременно . На этот счет есть свои аргументы .
Прежде всего , нынешние преимущества республик вовсе не происходят из
конституционных недомолвок . Напротив , сама конституция подобными
недомолвками просто отразила ту ситуацию , которая уже сложилась в России к
тому времени (то есть к 1993 году ). Поэтому было бы нелепо нападать на
статьи конституции ради исправления существующей де -факто
асимметричности . Как раз конституция в ней виновата меньше всего , ведь она
эту асимметричность так и не узаконила , ограничившись весьма мягкими
формулировками в духе "и нашим , и вашим ". Впрочем , именно таким и должен
быть классический текст конституции , рассчитанной на долгий срок , - весьма
обобщенным , даже туманным , чтобы его мог истолковывать применительно к
данному времени специально уполномоченный на то орган - Конституционный
суд .
Далее , подобная асимметричность не так уж уродлива , не так уж
противоречит сложившимся в России нормам . Республики и вправду опередили
остальные субъекты по темпам реальной своей федерализации , их руководство
было несравнимо более активно в политической жизни страны . Пока.руководители областей козыряли своей аполитичностью , пока они подчеркивали ,
что являются только хозяйственниками , большинство руководителей республик
(особенно Татарстана , Карелии , Якутии ) не гнушались самой - настоящей
политикой и много в ней преуспели . Как уже подчеркивалось , именно они первыми
прорвали блокаду , советского псевдофедерализма , так что можно понять тех
сторонников асимметрии , которые говорят , что по нынешним временам
республики заслужили свои привилегии .
Нельзя не видеть , что асимметрия слабеет , права субъектов де -факто
выравниваются , Это происходит не столько благодаря демаршам областных
руководителей , сколько просто по ходу жизни и по мере укрепления Центра . Если
согласиться с теми , кто утверждает , что республики "нахватали " привилегий в
период крайней слабости центральных российских властей , то этот период , судя
по многим признакам , завершился или завершается . Центру все чаще удается
настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни . Достаточно
вспомнить 1993 год , когда многие крупные республики получали из федерального
бюджета несопоставимо больше , чем те налоги , которые поступали в него с их
территорий . Ныне этой практике положен конец , и если , к примеру , Татарстан
мало дает в бюджет России , то мало из него и берет .
На ослабление асимметрии работает и такой процесс , как заключение
двусторонних договоров между федерацией и субъектом федерации . Он получает
весьма противоречивую оценку в наших СМИ , большинство склонно видеть в этом
перерождение конституционной федерации в договорную . Отложим разговор об
этом до специального раздела , здесь же отметим любопытный генезис этого
процесса . В свое время . В 1993 году , он был задуман как демпфер в отношениях с
особо "трудными " республиками - Татарстаном и Чечней , а также для
упорядочения особого (эксклавного ) положения Калининградской области . Потом
такого же статуса стали добиваться самые ревнивые руководители других
республик , и в результате процесс превратился в опровержение своих
первоначальных целей . Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем
регионам , с которыми такие договора заключались , причем имелось в виду дать
его считанному числу субъектов , чтобы сильнее подчеркнуть их
исключительность . А теперь мы видим , что процесс стал массовым , договора
заключаются со множеством областей и краев , а не только с республиками . Тем
самым явление , которое грозило превратиться в мощный рычаг асимметричных
отношений , превратилось на деле в компрометацию асимметрии , в орудие
выравнивания статусов .
Наконец , самый весомый аргумент против немедленного развертывания
борьбы с асимметрией - это серьезные политические опасности . Слов нет ,
угроза государственного развала России (по стопам СССР ) миновала , она
возможна ныне только из -за чрезвычайных событий , да и то не столько в
регионах , сколько в самой Москве . Однако между идеальным состоянием
государственных дел и государственным распадом лежит множество
промежуточных сценариев , и чем ближе они в этой шкале к распаду , тем
нежелательнее . Так что обострение внутрифедеративных отношений ради
форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если и не
распадом , то немалым уроном другого уровня ..Резюмируя , можно заключить : национальный признак в структуре
российского федерализма есть досадное противоречие , связанная с ним
асимметрия в правах субъектов противоречит духу конституции страны , однако
это не только неизбежное наследие прошлого , но и состояние , отражающее
современное положение дел , так что борьба с асимметрией если и возможна , то
лишь в будущем , тогда как сегодня ее форсирование опасно политически .
Хотелось бы в этой связи напомнить , что с принятием конституции
федерализация страны только началась , а вовсе не завершилась . Поэтому не
следует раздражаться сверх меры по поводу кажущихся неувязок между
статьями конституции , а уж тем более по поводу размытости смысла ,
нечеткости формулировок . Конституция , повторюсь , и должна быть туманной ,
чтобы Конституционный суд мог ее истолковывать применительно к
историческому моменту . Иначе в текст постоянно придется вносить поправки .
Показателен пример США , самой старой федеративной страны мира : их
конституция в пять раз меньше нашей , зато поправок всего 27 за двести лет (на
практике 17, потому что первые десять - Билль о правах - были приняты почти
сразу вслед за конституцией ). Нынешнее понимание этого текста разительно
отличается от того , каким оно было двести лет назад (Верховный суд , например ,
вначале занимался в основном назначением послов , а ныне является одним из
самых мощных рычагов государства - и это без особых специальных поправок ).
Очевидно , и нашей конституции предстоит пережить определенные
метаморфозы - лишь бы они протекали более мирно , нежели в США , где ради 13-
й поправки о запрете рабства пришлось пройти через кровавую гражданскую
войну ...
Судьба статьи семьдесят второй
Наша новая конституция с немалым трудом врастает в реальную жизнь
страны . После стольких лет кропотливого труда над её вариантами , после
стольких споров и политических драк хотелось надеяться , что с официальным
принятием конституции самое трудное останется позади . Увы , самое трудное ,
по -видимому , начинается только после этого , и к этому придётся привыкать .
Пожалуй , труднее всего даётся понимание специфики самой Конституции
как Основного закона государства . В нём поневоле хочется видеть некую
скрижаль завета , на которой начертаны жёсткие и ясные правила общественной
жизни страны . И когда выясняется , что конституция не содержит рецептов на
все случаи жизни , да к тому же написана местами весьма туманным языком , то
это обескураживает и даже раздражает . Всё чаще слышатся упрёки в
несовершенстве Основного закона , в его противоречивости , умозрительности и
неспособности отразить особенность именно российской действительности .
Эти упрёки несправедливы . Конституция излагает вопросы крайне сложные ,
но и для того , чтобы её можно было трактовать применительно к текущему
моменту , исходя не из буквы закона , а из его духа , ее текст должен быть
достаточно обобщенным . Конечно , подобная трактовка - занятие весьма
опасное , превращающее незыблемость Основного закона в нечто подвижное ,
способное меняться по злобе дня . Поэтому толкование конституции поручают.обычно специальному органу судебной власти , который облечён особым доверием
общества . У нас это Конституционный суд , в США - Верховный суд .
В этом отношении пример американской Конституции особенно
показателен . Именно благодаря своей туманности и деятельной работе
Верховного суда она просуществовала двести с гаком лет и стала на сегодня
самый старой действующей конституцией в - мире . В ней всего две тысячи слой ,
притом множество архаизмов ("ни один солдат не должен в мирное время
размещаться на постой в каком -либо доме без согласия его владельца ...''), так что
и речи не идёт о том , чтобы конституция предусматривала все трудности
общественной жизни . Однако и Верховный суд , и общественность страны
постоянно вчитывались в свою конституцию , углубляли её понимание , меняли
трактовку и вносили поправки . Спорили не просто о словах - об артиклях ! В
конституции нет прямого запрета на выход штатов из состава федерации , и
полтора века назад , накануне гражданской войны , этот запрет пытались
усмотреть в определенном артикле при слове "народ ". Ведь американская
конституция , как и наша - (вернее сказать - и наша , как американская ),
начинается сливами "Мы , народ ...". Поскольку же сказано "the people", а не "a
people", то имеется в виду не сборище людей , а вполне конкретный , единый народ ,
в едином , неразделимом государстве ...
Наша конституция тоже содержит множество мест , которые
нуждаются в углубления , в осмыслении , трактовка и , по меньшей мере , и
общественном обсуждении . Эти процессы уже начались , и это весьма
позитивный факт , Поэтому не стоит принимать споры о конституций за
конституционный кризис . А ведь именно так выглядело , например , столкновение
палат Федерального собрания и Президента в 1994-1995 годах вокруг проблемы
формирования Совета Федерации . Всё развивалось по классическим для мирового
опыта канонам , вплоть до споров о том , как именно понимать конкретное слово
из конституционного текста - слово "формирование " применительно к Совету
Федерации в отличие от слова ''выборы " применительно к Государственной Думе
(статья 96, часть вторая ).
Эта коллизия была чрезвычайно интересной и полезной , её обсуждение и
разрешение явно способствовали упрочению конституционных основ нашей
государственности . Надо лишь избегать загрязнения дискуссий личностными и
конъюнктурными соображениями .
Ещё одна тема такого рода уже несколько лет служит причиной
нарастающей политической активности И предметом дискуссий , которые
становятся всё ожесточённее . Это тема разграничения полномочий между
федерацией и субъектами федерации . Впрочем , трудность как раз в том , что
участники споров не воспринимают , как правило , эту тему в качестве именно
конституционной темы ; почти все считают , что с конституцией здесь дело
ясное : конституция в статье 72 оконтурила сферу совместной компетенции , эту
сферу предстоит разграничить , разделив компетенцию на две части -
федеральную и субъектную . Однако это лишь одно из возможных толкований
конституции , далеко не единственное . И прежде чем пускаться в тяжелейшую
работу по разграничению , стоило бы продумать заранее , нет ли у
конституционного текста другого смысла ..На первый взгляд , все просто . Статья 71 описывает исключительные
полномочия федерации (регулирование прев и свобод , внешние сношения ,
вооруженные силы , эмиссия денег , единство общероссийского рынка ,
судоустройство и прокуратура и др .), статья 72 - совместные полномочия
федеральных и субъектных органов власти (налоги , природные ресурсы , защита
прав и свобод и др .), а статья 73 заявляет , что все , непоименованное в двух
предыдущих статьях , является полномочиями субъектов федерации . Это т .н .
остаточный принцип , примененный впервые двести лет назад в конституция
США . Он имеет глубокий смысл . Поскольку конкретно описаны лишь полномочия
федерации , они становятся вторичными относительно прав субъектов , которые
выглядят первичными : ведь права федерации как бы выделены из прав субъектов ,
которые тем самым существовали до прав федерации (тоже "как бы ").
В конституции США , однако , нет ничего похожего на статью 72, на
совместные полномочия . Напротив , в ней не только выделены полномочия
конгресса , но и описаны запреты штатам заниматься некоторыми вопросами ,
так что легко обнаружить стремление законодателя с максимальной чёткостью
разделить полномочия федерации и штатов . В этом свете наша статья 72
предстает как уникум , как новое слово в мировой практике , притом эта новация
выглядит чисто российской особенностью . Правда , идея совместных полномочий
существует уже давно , да и в целом эта статьи воспринимается многими
россиянами отнюдь не как новация , а как свидетельство неспособности
законодателя разделить полномочия между властями раз и навсегда . Даже
специалисты по конституционному праву почти поголовно считают , что статья
72 написана для того , чтобы отложить мучительное дело разграничения между
федеральными и субъектными властями и не задерживать этой работой
принятие новой конституции . Противники конституции упирают на
беспомощность законодателя в таком важном вопросе , её сторонники видят в
этом мудрое решение предоставить разграничение самим участникам
политического процесса . Так или иначе , в статье 72 обычно не видят ничего ,
кроме уклонения авторов конституции от задачи окончательного разделения
полномочий . По такой логике , статья 72 должна постепенно исчезнуть , по мере
всё более точного разграничения полномочий . Получается , что это , так сказать ,
обречённая статья . Однако это совершенно не так .
Есть основания полагать , что статья 72 может быть специально
использована как почва для взаимодействия , содружества ветвей власти в
вертикальном их расположении . Тем самым она выглядит как статья ,
прописанная для прямого провоцирования , стимулирования взаимодействия между
ветвями .
В основе такого подхода лежат идеи т .н . "кооперативного федерализма ".
Сегодня этот лозунг очень популярен в зрелых западных федерациях . Смысл его не
просто во взаимодействии властей , в некоем союзе , где каждая сторона блюдет
свой интерес и участвует во взаимодействии только потому , что с другими
сторонами у нее есть общие интересы . Это было бы слишком просто . Нет , слова
"кооперативный ", "кооперация " в английском языке обладают более специальным
значением , они окрашены представлениями о благорасположении , goodwill,
приветливости взаимной , если такие слова применимы к властям предержащим ..Тем самым речь идет не просто о взаимодействии , а о некоем содружестве , о
взаимодействии "по душе ". Именно такая атмосфера должна царить в
отношениях между ветвями власти - ведь обе они представляют собой
государство , одна без другой его не представляют .
В этом свете процесс разделения компетенции может выглядеть отнюдь не
как усовершенствование нашего конституционного процесса , но и как источник
некоторых опасностей - не зайдет ли такое разделение слишком далеко , не
разлучит ли оно ветви власти друг с другом , не сделает ли каждую из них
равнодушной к действиям других ветвей , если такие действия не затрагивают ее
самое . Подобный раздел разрубал бы государственную власть , что называется ,
по -живому . Более того , такое разведение властей чревато нарастанием в их
взаимоотношениях не только отчужденности , но и вражды - прежде всего
потому , что они неизбежно конкурируют друг с другом за общественные ресурсы ,
необходимые для выполнения функций каждого вида властей .
Поэтому работу по разделению полномочий нужно сопровождать
организацией на базе совместных полномочий совместных мероприятий или
совместного финансирования . Яркими образцами могут служить программы по
развитию депрессивных районов или строительства автострад национального
значения , а также внешнеэкономическая активность субъектов федерации ,
которая может помочь федеральной внешней политике .
Кроме того , статья 72 позволяет учесть громадное разнообразие нашей
страны . Ведь в ходе уточнения совместных и раздельных полномочий можно
предусмотреть множество вариантов , которые отражали бы разные
потенциальные возможности субъектов федерации брать на себя ту или иную
пропорцию совместных полномочий . В этом свете двусторонние договора между
федерацией и ее субъектом выглядят именно как одно из воплощений
кооперативного федерализма . Остается лишь посетовать на то , что такие
договора до сих пор нацелены в основном на разделение полномочий . А ведь было
бы весьма уместно именно в такого рода документах прописать хотя бы
контуры взаимодействия властей в решении конкретных проблем региона ,
решении именно общими силами .
Известным утешением может служить пример США (в который уже раз ).
Сегодня проблематика "кооперативного федерализма " очень популярна в этой
стране . Самое яркое его воплощение - это множество программ долевого
участия (sharing). В их рамках власти федерации и штата "скидываются " (как
правило , поровну ) на осуществление определенного проекта . Кстати , для
федеральных властей это служит еще одним рычагом давления на власти
штатов : если те , по мнению федерации , ведут себя неподобающим образом ,
федерация угрожает замораживанием своей доли финансирования в совместном
проекте . Однако основная часть американской истории была занята отнюдь не
кооперацией властей штатов и федерации , а напряженной борьбой между ними .
"Права штатов " - лозунг , который многие десятилетия (особенно в прошлом
веке ) стоял в числе главных сюжетов внутриполитической жизни США .
В подобном свете "кооперативный федерализм " выглядит идеей , которая
осуществима только на высокой стадии федерализации страны , только в
условиях весьма зрелой федерации . Было бы хорошо , если б Россия восприняла эту.идею как можно раньше . Это будет признаком того , что ее федерализация идет
очень хорошими темпами и к тому же в правильном направлении .
Субъект в субъекте
Административно -территориальное деление России - одна из любимых тем
для тех , кто критикует новую российскую конституцию , сетует на
асимметричность государственного устройства или ратует за пресловутую
"губернизацию " страны . Такая критика имеет свой резон , и не один . Размеры
субъектов федерации колеблются настолько сильно , что это кажется
непозволительным .
В самом деле , треть территории страны заключена в границах всего
четырех из 89 субъектов федерации (Якутии -Саха , двух красноярских округов -
Таймырского и Эвенкийского - и Хабаровского края ). Если к ним добавить еще
четыре (Ямало -Ненецкий и Чукотский округа , Красноярский край за вычетом
"своих " округов и Иркутскую область ), то окажется , что половина всей
территории страны приходится всего на 1/10 общего числа субъектов .
Немногим лучше положение и с распределением населения . Всего два
крупнейших субъекта - Москва и Московская область - это 15% россиян , то
есть около 10% их общего числа . Еще в пяти субъектах проживает более чем по 4
млн . граждан страны (Краснодарский край , Санкт -Петербург , Свердловская и
Ростовская области , Башкортостан ). По мировым масштабам - это весьма
значительные государственные образования , ведь десятки стран мира имеют
население меньше 1 млн . чел . В то же время у трети субъектов федерации
население меньше миллиона жителей , а у четырех - даже меньше 50 тысяч !
Примечательно , что среди этих мельчайших по населению субъектов два
относятся к числу крупнейших по площади - Таймырский и Эвенкийский округа .
Здесь на территории в 1,5 млн . кв . км живут всего 70 тыс . чел . Иными словами , на
10% территории страны размещены всего 0,03% ее жителей ! Сравните с
Москвой и Московской областью : 15 млн . человек на 50 тыс . кв . км ., то есть 10%
населения на 0,3% территории . Нетрудно себе представить , насколько
различаются эти части России по условиям проживания , по быту , по
возможностям саморазвития и т .п . параметрам .
Следовательно , субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга
по размерам в десятки и даже сотни раз , однако обладают при этом равными
правами , равным статусом . Примерно одинаковым спектром государственных
учреждений , а их представители в Совете ) Федерации -- равными голосами с
представителями любого другого субъекта федерации .
Нужда в ревизии АТД , казалось бы , налицо . Мировой опыт говорит в пользу
такой ревизии . Многие страны прошли через нее за последнюю четверть века -
ФРГ , например , Франция , Великобритания . Однако нельзя не видеть разительных
различий в этапах национального развития между Россией и этими странами .
Последние готовились к реформированию очень долго , тщательно взвешивали
плюсы и минусы и приступали к практическому воплощению своих приготовлений
только в тот момент , когда становилось очевидным , что плюсов будет гораздо
больше . Главное же , они выбирали для этого как можно более спокойный период ..Надо ли напоминать , насколько неспокойный период своей истории мы сейчас
переживаем . Поэтому риск , неизбежно связанный с перекройкой АТД , да еще в
условиях закрепления в АТД национального признака , окажется у нас очень велик и
добавит нам нестабильности , Более того , даже обсуждение этой проблематики ,
пусть в чисто академическом духе , наверняка спровоцирует обострение
пресловутого национального вопроса .
Так и хочется спросить у сторонников "губернизации ": неужели у нас нет
более неотложных задач , чем перекройка АТД ? Да , ревизия АТД необходима и
кажется неизбежной , но настало ли время браться за нее ? Мне кажется , не
настало и не настанет в перспективе ближайшей четверти века .
У этой проблемы есть еще одна сторона , на которую в свое время обратил
внимание московский географ А .В .Новиков . В принципе АТД предназначено только
для пространственной организации деятельности государственных органов и ни
для чего более . Если такое АТД расходится с реальным районированием общества ,
то это нестрашно . Более того , судя по американскому опыту , это может
оказаться даже полезным для становления демократии . Границы штатов в США
на 80 своей длины - это прямые линии , и заведомо очевидно , что они неспособны
отражать реальную территориальную организацию общества . На взгляд
европейца они выглядят просто нелепыми по своему "формальному подходу ".
Однако в Америке почти вовсе нет настроений насчет перекройки
административных границ (за исключением нескольких сочинений географов ).
Здесь широко принято думать , что резкое несовпадение административного
деления с общественным районированием - это еще одно орудие
разгосударствления общества , дополнительное препятствие для государства
влезать в общественную жизнь слишком глубоко . Получается , что чем сильнее
АТД расходится с реальным размещением общества в пространстве - тем лучше
для общества , тем яснее государство понимает свою достаточно ограниченную
роль в общественной жизни , тем четче оно ощущает пределы своих полномочий .
Так что ревизию российского АТД можно признать серьезной проблемой , но
отнюдь не насущной , - по крайней мере не настолько , чтобы ради ee решения
идти на риск дестабилизации общественной жизни .
Однако есть в этой проблематике один аспект , который выглядит
проблемой именно насущной , - из тех проблем , которые как бы сами себя
решают , сколько бы общество ни упиралось . Это т .н . проблема округов , или ,
говоря по -другому , "проблема матрешки ". Суть ее в том , что восемь из субъектов
федерации территориально входят в шесть других - Ненецкий округ в
Архангельскую область , Коми -Пермяцкий в Пермскую , Агинский в Иркутскую ,
Усть -Ордынский в Читинскую , а в Тюменскую область и Красноярский край -
даже по два округа (в первую Ханты -Мансийский и Ямало -Ненецкий , во второй
Таймырский и Эвенкийский ).
Странность этой ситуации в том , что округа имеют тот же статус , что
и вмещающие их края или области . Конституция РФ не только не проясняет
ситуацию , но прямо говорит в статье 69, что распутывание этой странности
возлагается на сами субъекты , вовлеченные в нее . Конституционный суд ,
рассматривавший проблему по представлению тюменских округов , повторил эту
идею ..Генезис этой проблемы - все та же большевистская национальная
политика , в рамках которой одним из кардинальных решений виделось выделение
каждой нации своего куска территории державы . Крупные по численности нации
получили территории со статусом союзных республик , средние - автономных
республик , мелкие - автономных областей . Но в СССР насчитывалось больше
сотни национальных групп , и на всех , что называется , земли не напасешься .
Поэтому громадное большинство таких групп осталось без своих
административных территорий .
Исключение было сделано для мельчайших народов Севера , которые из -за
своей отсталости нуждались в особой опеке государства . Для них -то и были
созданы национальные округа . Поскольку же речь шла об очень малых размерах
населения , рассеянного к тому же на громадных просторах Севера , такие округа
было решено частично подчинить области или краю , которые либо вмещали
такие округа , либо соседствовали с ними непосредственно . Как писал
представитель президента в Тюменской области Г .А .Щербаков , вмещающие
области имели в округах три канала для действенного влияния : партийные органы
(округ подчинялся первому секретарю обкома ), плановые органы (единый план на
область , включая округа ) и бюджет (единый бюджет , перераспределение его в
округа из области ).
Такое решение выглядело вполне разумным (особенно в сравнении с
генеральной идеей решать национальный вопрос с помощью федерализма ). На
территории округов устанавливался особый режим хозяйствования , им шли
громадные субсидии , коренные народы были взяты под внимательную опеку
государства . Увы , опека эта оказалась слишком навязчивой , идеологизированной , и
в результате северные народы оказались к 90-м годам в ужасном положении ,
буквально на грани вымирания . Все это так , но саму идею национальных округов
как территориальных зон охраны малых народов нельзя не признать здравой и
потенциально плодотворной .
За советский период судьба национальных округов сложилась по -разному .
Корякский , Ненецкий , Коми -Пермяцкий и бурятские округа оказались на обочине
развития . Однако в Таймырском округе и в тюменских округах развернулась
широкомасштабная добыча полезных ископаемых , сюда въехали сотни тысяч
людей со всех концов СССР , притом приезжих из -за пределов РСФСР оказалось
так много , что местные жители в шутку зовут один округ Хохло -Мансийским , а
другой - Ямало -Донецким . В результате доля коренного населения упала до
считанных процентов , и смысл существования округов оказался под вопросом .
В Таймырском округе проблему решили просто : ареал добычи медно -
никелевых руд вокруг Норильска вырезали из территории округа и этот эксклав
формально включили в состав г . Красноярск , остальная же территория округа
осталась в прежнем своем состоянии . Сегодня Норильский комбинат -
крупнейшее в России единичное промышленное предприятие по стоимости
производимой продукции .
Однако в тюменских округах такой простой способ оказался неприменим .
Здесь речь шла о добыче нефти и природного газа , которая по чисто
технологическим причинам сильно рассеяна по обширной территории , так что
вырезать ее из территории округов было практически невозможно . Между тем.оба округа вмещают сейчас по миллиону жителей , они дают львиную долю
экспорта России , в них сосредоточена собственность могущественнейших
хозяйственных организаций , прежде всего Газпрома . Поэтому подчиненное
положение округов относительно области или края все меньше отражает
реальность - тем более что об охране жизни малых северных народов
вспоминают все меньше .
С другой стороны , тюменские или красноярские округа по -прежнему
остаются зоной пионерного освоения . Климат крайне суров , и социальная сфера
сужена до предела , притом не только сознательно , через вынос многих служб в
освоенные части области , но я стихийно , потому что такие тяжелые условия
имеет смысл выносить только за хорошее вознаграждение , а что есть лишь в
"градообразующих " отраслях , а не обслуживающих . Поэтому социальная жизнь
округов как бы ущербна , ей не хватает полноты спектра , типичной для освоенных
частей страны , и освоенная часть области или края служит округам жизненно
необходимой базой .
После принятия новой Конституции РФ , где округа были уравнены в
статусе с вмещающими областями и краями , сложилась ситуация вреде
швейковской : внутри земного шара есть другой , который по диаметру больше
первого . Это противоречие породило дискуссию , которую можно считать самой
оживленной и плодотворной из тех , которые развертываются вокруг текста
новой конституции . При этом дискуссия идет не в академических кругах , а
прежде всего на местах , в тех регионах , которые затронуты проблемой
непосредственно , идет горячо , порождая целые фонтаны весьма интересных
идей . Чего стоит , например , такая парадоксальная идея сторонников
независимости округов : округа входят в области и края , но не территориально
(?!). Если говорить о тюменском случае , то стоит подчеркнуть высокий уровень
самой дискуссии - уважительность высказываний участников по отношению
друг к другу , а главное - нацеленность на поиск компромисса , а не безоговорочной
победы .
Все это весьма радует именно так , от противоречий через дискуссии к
компромиссам - и должно идти врастание смысла конституции в реальную
жизнь . Конституционный процесс развивается только таким образом - не в
диссертациях ученых , а в преодолений реальных жизненных противоречий .
Однако решение противоречия явно затягивается , споры становятся все
горячее и горячее . Со временем это порождает уже не искры , а снопы огня ,
которые опасны для целостности России . Противоречия давно уже выплеснулись
за тюменские пределы . Еще в 1994 году власти Таймырского округа , опираясь на
мощную поддержку Норильского комбината , начали активную борьбу за
присоединение анклава Норильска к округу . Здесь противоречие быстро перешло в
конфликт , в который был втянут и коллектив комбината , и его руководство . В
дело решительно вмешалась Администрация Президента , подключилось
правительство России . Сходные процессы начинают вызревать в Эвенкийском
округе , где активно идут разведочные работы на нефть и куда заходит , очевидно ,
алмазоносная провинция из Якутии .
Таймырский случай заслуживает того , чтобы сказать о нем подробнее . Это
ледяная пустыня , по которой кочуют около десяти тысяч человек , да еще 35 тыс ..живут в столице - Дудинке . Округ как нельзя лучше соответствует идее охраны
прав малых народов : территория с пол -Европы отдана крайне малочисленным
группам вроде нганасан для того , чтобы они могли культивировать свой
традиционный образ жизни без помех со стороны цивилизации . Именно по этим
соображениям то место , которое оказалось нужным "Большой Земле ", решили
вырезать из округа и подчинить краю напрямую . Получилось вроде идеи
национального признака в федерализме , только навыворот : не народности были
оконтурены национальным районом , а в национальном округе был вырезан район с
промышленным освоением .
И вот дума округа выносит одностороннее решение : присоединить
вырезанный эксклав Красноярского края к округу . Решение настолько вопиюще
антиконституционное , что просто не верится , что под этим нет оснований .
Ведь налицо нарушение и статьи 66 (о необходимости решать споры между
вмещающим и вмещённым субъектами только полюбовно ), и 67 (о
неприкосновенности границ между субъектами для любого из них в
одностороннем порядке ). К тому же всё это выглядело как попытка руководства
всемогущего комбината превратиться в субъект федерации (ведь кроме него в
округе нет ни одного предприятия , не связанного с комбинатом , а население
Норильска в пять раз больше населения округа ). Мировая практика показывает ,
что такие вещи , как совпадение административной единицы с предприятием ,
приводят к ужасным социальным перекосам , потому что рабочие оказываются в
залоге у промышленников . Наконец , Красноярский край тут же станет
дотационным , потянет соки из федерации , уменьшит долю других , тогда как
новый Таймырский округ раздуется в бюджетном плане до чудовищной
обеспеченности .
На самом деле у таймырской думы были свои резоны , притом весьма
серьезные . Разберем (и оспорим ) эти резоны один за другим :
1) Указ 1953 a . О вырезке Норильска из округа неправомерен , так как он
выносился Президиумом Верховного Совета СССР , а не самим Верховным
Советом , как было положено по тому времени . Но ведь так можно оспорить
множество фактов , которые составляют сегодня непреложный костяк нашей
жизни , доставшись нам от большевистского прошлого в "недооформленном " виде .
Слишком большое время никто не оспаривал правомочности этого указа .
Слишком долго Госкомстат относил Норильск в край , не плюсуя его к округу .
2) Норильский промрайон - эксклав , а потому не имеет права на
существование . Это не так . Калининградская область тоже эксклав , но никто на
государственном уровне не подвергает сомнению право России считать ее
принадлежащей к РФ . Эксклавов вообще немало в этом мире , хотя их
несоизмеримо меньше , чем обычных случаев . Словом , это не аргумент .
3) Указ был "лагерным ", его издавали для облегчения организации сталинских
лагерей , и позорно следовать ему сегодня . Это слишком эмоционально , чтобы
быть аргументом в столь серьёзном вопросе . Лагерный душок имеют множество
постановлений советской власти , и если начать их пересмотр сегодня , то хаос
усугубится непозволительно .
4) Указ не предусматривал землеотвода , документов на сей счёт не
сохранилось , а потому Норильск входил в край не территориально , а только.административно . Это опять швейковский пример . Не надо путать Норильск с
городом закрытого типа . Действительно , землеотводные материалы погибли в
пожаре , но отвод делался еще несколько раз , есть много карт , есть документы с
описанием границ . Несомненно , что это граница между субъектами .
Сейчас норильский конфликт несколько притух , но под его пеплом тлеет
немало углей . Он показывает , что тюменский кризис отнюдь не единичен и что
вполне уместно говорить о проблеме округов в целом - говорить и искать для нее
принципиальные решения .
Чаще всего обсуждаются пять решений :
1) Отменить округа , влить их в состав соответствующих субъектов и
забыть об этом как о страшном сне . Ведь они , как правило , не обладают
полноценным социумом , так как зиждутся на освоении ресурсов . К тому же их
создавали для охраны прав народностей Севера , а теперь в них живёт полно
русских и прочих приезжих , так что коренные жители в меньшинстве , Нередко
приезжих из -за рубежа (хоть и ближнего ) становится четверть -треть , и
такому населению девять независимость - просто грех с точки зрения
национальной безопасности (к тому же многие из округов пограничные ...).
2) Отделить округа и создать из них полноценные субъекты безо всякого
вхождения . Ведь многие из них очень крупные , по населению или по потенциалу .
Это тоже кардинально , проблема исчезнет навсегда .
3) Подчинить округа напрямую федерации . Примерно так решена проблема в
Канаде , где Юкон и Северо -Западные территории не являются провинциями и ни в
какую из них не входят . Это вполне соответствует идее защиты малых народов
(прямо по статье 71 в ).
4) Культурное правительство - идея красноярского представителя
президента Ю .Н .Москвича , усвоенная им из опыта Бельгии . Речь идет о том , что
северные народы могут получить право на расходование определенной части
бюджета , чтобы поддержать именно эти народы . Для расходования можно
создать власти , которые будут выбирать только северные народы , и заниматься
они будут в основном культурной работой . Это решает и проблему диаспоры :
избирают все представители хантов или эвенков , в том числе и живущие за
пределами округа . Тем самым пресловутый национальный вопрос
"детерриториализуется ", что очень важно с точки зрения федерализма .
5) Административные районы , как в Омской области для немцев . Такими
узкими рамками можно гораздо точнее оконтурить реальное расселение
народности , а потом приписать к этой территории те права , которые должны
получить эти народности .
На самом деле есть и шестой путь - применение всех этих путей
одновременно . Ведь главное , что бросается в глаза , - это крайняя
разнокалиберность округов . Тут и гигантские вроде Ханты -Мансийского , и
крошечные округа вроде Агинского . В этом свете разумнее было бы подходить к
каждому округу дифференцирование или , на худой конец , разбить их на несколько
групп . Объединив в каждой схожие округа и предложив для каждой свое решение .
Подобные группы могли бы выглядеть так . Крупнейшие округа - Ханты -
Мансийский и Ямало -Ненецкий уже прошли долгий путь переговоров с областным
руководством , тут нажит большой задел . Его вполне можно использовать для.договорного сосуществования округов и области . Основой должно стать
разделение полномочий между властями трех единиц , чтобы в каждой точке
"большой " области эти власти занимались разными делами , а дублировали друг
друга . При этом нужно сохранить нынешнюю структуру платы за недра . Стоит
напомнить , что сейчас "роялти ", то есть плата за недра , идет на 40% в
федерацию и по 30% имеют округ и местная власть ; как видим , область тут
вообще не поименована , но ей федерация от своей доли отдает половину , то есть
20%.
Бурятские округа целесообразнее всего вообще ликвидировать , то есть
растворить их во вмещающих Иркутской и Читинской областях Практика
последних лет показала , что налоговая база этих крошечных округов настолько
мала , что государственные власти округов оказываются просто бессильными
решать сколько -нибудь серьезные проблемы собственными силами . Они
решающим образом зависят не только от федеральных денег , но и от
всесторонней помощи вмещающих областей . В самих округах есть сильные
настроения в пользу такого решения . Необходимо , однако , соблюсти при этом два
условия . Во -первых . Нужно закрепить за вмещающей областью тот поток
финансовых средств , которые шли округам из федерального бюджета , со
встречным обязательством расходовать эти средства только на бурятские
проблемы . Во -вторых Буряты , живущие в областях , должны получить
культурную автономию "а -ля -Москвич " (см . выше )
Эвенкийскому и Таймырскому округам предстоит , по -видимому , еще долго
находиться в административном составе Красноярского края . Потому что их
социально -экономическая жизнь слишком сильно зависит от южных красноярских
баз . Если же в них начнет развертываться добыча полезных ископаемых и среда
обитания малых народов Севера окажется под угрозой , округа можно передать в
прямое подчинение федерации Этого может и не понадобиться , если властям
округов и области удастся найти взаимоприемлемый вариант сосуществования .
Именно такой вариант был уже найден в Архангельской области , власти
которой заключили специальный договор с властями Ненецкого округа , еще в 1992
году . Несмотря на быстрое развертывание геолого -поисковых и разведочных
работ в округе , притом работ весьма успешных , власти остались в добрых
отношениях , и договор эффективно действует . Примерно то же можно сказать
и о Корякском округе , который постоянно и очень сильно зависит от вмещающей
Камчатской области , притом власти последней практически беспрекословно
помогают округу , хотя ничуть не обязаны делать это . Очевидно , в этих случаях
положение вообще не нуждается в изменениях .
Подобное дифференцированное решение имеет два преимущества . Во -
первых , оно нацелено на то , чтобы минимизировать изменения в статус -кво и
сохранить нынешнее положение там и настолько , где и насколько это
представляется хотя бы терпимым . Во -вторых здесь можно было бы обойтись
без поправки к Конституции РФ Если удастся истолковать статью 69
достаточно широко , то все предлагаемые измения могут предстать как
воплощение "заветов " этой статьи решать проблему силами ее
непосредственных участников . Даже в случае с "растворением " бурятских
округов дело может выглядеть так , что формально бурятские округа остаются.- хотя бы как адрес для получения федеральных бюджетных средств . А ведь
боязнь вносить поправки в нашу юную конституцию - едва ли не главное
препятствие для радикального разрешения проблемы "матрешек ", и если нужду в
такой поправке удастся обойти , то мы вырвемся на тот стратегический
простор , где решение может оказаться весьма простым и безбоязненным - как
для непосредственных участников , так и для всей России ..
Политическое урегулирование конфликтов (Лебедева)
Семейный кодекс Республики Башкортостан, архив
Законы Хаммурапи
Юридическая психология вкратце
Уголовная ответственность за хищения кредитных средств (Ривкин)
Охрана прав акционеров нормами договорного права (Харченко)
Основы законодательства РФ о нотариате, постатейные комментарии
Уголовный процесс (Руденко)
Записки прокурора (Безуглов)
Государственное управление и исполнительная власть (Конспект)
Search All Ebay* AU* AT* BE* CA* FR* DE* IN* IE* IT* MY* NL* PL* SG* ES* CH* UK*
Ruth Bader Ginsburg Sleeping at State of Union Bobblehead RBG Supreme Court

$1.25 (2 Bids)
End Date: Friday Aug-30-2019 16:41:12 PDT
|
1781 TREATY ON SALES CONTRACT

$15.21
End Date: Tuesday Sep-3-2019 4:35:02 PDT
Buy It Now for only: $15.21
|
Wooden Gavel And Block For Lawyer Judge Auction Pure Handcrafted Wood Hammer New

$15.00 (0 Bids)
End Date: Saturday Aug-24-2019 16:45:34 PDT
Buy It Now for only: $35.00
| |
Scales of Justice Vintage Eagle Antique Lawyer Scale Metal & Wood circa1960

$3.99
End Date: Saturday Sep-21-2019 12:50:41 PDT
Buy It Now for only: $3.99
|
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Поиск товаров: правовое (Russian Edition)
Search Results from «Озон» Право в сфере бизнеса
2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования