Право. Библиотека: TXT
Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Германии (Гриценко)


Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии

Автор

Е.В. Гриценко - доцент Иркутской государственной академии экономики права, заведующая отделом по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении Государственного института регионального законодательства Администрации Иркутской области, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", 2001, N 9



                      Правовые аспекты обеспечения
                    гарантии местного самоуправления
                 в Федеративной Республике Германии*(1)

     Закрепление коммунального самоуправления в Конституции ФРГ
     Особенности     регулирования     коммунального      самоуправления
     в конституциях земель
     Содержание гарантии института коммунального самоуправления
     Сфера деятельности
     Способ деятельности
     Направление деятельности
     Границы деятельности и государственного вмешательства

     В немецкой литературе, в той или иной степени затрагивающей вопросы организации 
и осуществления самоуправления общин и их объединений*(2), то есть коммунального 
самоуправления, представлен широкий спектр мнений, характеризующих данное 
явление с различных позиций. В качестве примера приведем следующие оценки:
     - институционная гарантия (гарантия правосубъектности общин и их объединений 
как коммунальных самоуправленческих корпораций и гарантия коммунального самоуправления 
как института)*(3);
     - форма децентрализации государственной власти, продолжение "руки государства", 
третий уровень верховной власти (наряду с Федерацией и землями)*(4);
     - результат реализации принципа разделения властей "по вертикали", "четвертая 
власть"*(5);
     - форма децентрализации административного управления; организационно 
обособленный элемент системы публичного управления, а именно - земельного 
управления*(6);
     - общественно-коллективная власть*(7);
     - право и действительная способность коммунальных территориальных корпораций 
регулировать и осуществлять в рамках законов значительную часть публичных 
задач во благо населения*(8);
     - основное право сообщества (союза, объединения) граждан*(9);
     - элемент и принцип демократического устройства государства "снизу вверх"*(10).
     Приведенные характеристики коммунального самоуправления основаны, с одной 
стороны, на различной интерпретации конституционных и законодательных положений, 
а с другой - отражают разнообразие теоретических подходов к анализу соотношения 
государства, государственной власти, государственного управления и коммунального 
самоуправления. Неослабевающие дискуссии по этому вопросу предопределяются 
многоплановостью феномена коммунального самоуправления, неоднозначностью и 
сложностью законодательных формулировок, регулирующих те или иные его аспекты.

                Закрепление коммунального самоуправления
                            в Конституции ФРГ

     Понятие "самоуправление общин и общинных объединений" нашло закрепление 
непосредственно в Основном Законе ФРГ. Провозглашение права на коммунальное 
самоуправление на уровне федеральной Конституции имеет двоякое значение. С 
одной стороны, таким образом создаются определенные "рамки" для федерального 
законодателя, который в своей законотворческой деятельности обязан учитывать 
конституционные положения; с другой - тем самым обеспечивается единство принципиального 
подхода субъектов Федерации к закреплению гарантии коммунального самоуправления, 
исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель (ст.31 
Основного Закона ФРГ), а также определяются основные обязанности земель в 
сфере организации коммунального самоуправления, исполнение которых обеспечивает 
Федерация*(11).
     Федеральная конституция в абз.2 ст.28 определяет коммунальное самоуправление 
в аспекте обеспечения реализации права, то есть как гарантию. Говорится об 
обязательности предоставления общинам права регулировать все вопросы местного 
сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Одновременно 
провозглашается также право на самоуправление объединений общин, основанное 
на законе и ограниченное рамками их законной компетенции. Наконец, подчеркивается, 
что гарантия самоуправления охватывает, в том числе, основы собственной ответственности 
в финансовой сфере. К ним относятся налоговые источники, связанные с экономическим 
потенциалом территории и принадлежащие общинам с правом установления конкретных 
ставок таких налогов.
     Чтобы глубже понять суть гарантии коммунального самоуправления, необходимо 
проанализировать эти положения в системе с другими нормами Основного Закона. 
Прежде всего, обратить внимание на то, как "вписана" гарантия местного самоуправления 
в структуру Конституции, как она соотносится с иными ее нормами. Например, 
провозглашение финансовой самостоятельности общин и их объединений не ограничивается 
положениями ст.28. Права территориальных корпораций в финансовой сфере содержатся 
также в разделе 10 "Финансы".
     Говорится об оказании финансовой помощи общинам и их объединениям со 
стороны Федерации (ст.104а абз.4); о возмещении Федерацией расходов, связанных 
с исполнением задач по ее поручению или с созданием особых учреждений, существование 
которых влечет за собой непосредственное увеличение затрат или уменьшение 
доходов общин или их объединений (ст. 104а абз.2, ст.106 абз.8); о формировании 
налоговой базы территориальных коммунальных корпораций (ст.106 абз.5, 5а, 
6); об учете финансового потенциала общин и общинных объединений при проведении 
федеральной политики финансового выравнивания (ст.107 абз.2).
     Первый абзац ст.28 закрепляет принцип однородности (гомогенности) основ 
конституционного строя Федерации и земель. Устройство земель должно также 
основываться на принципах республиканского, демократического и социального 
правового государства. В этой связи провозглашается принцип выборности представительных 
органов как на земельном уровне, так и на коммунальном (в общинах и районах 
(уездах) (Kreisen)*(12) . Речь идет, в частности, об обязательности народного 
представительства, сформированного на основе всеобщих, прямых, свободных, 
равных и тайных выборов. При этом избирательное право в общинах и районах 
(уездах) имеет свои особенности. Оно предоставляется также лицам, имеющим 
гражданство какого-либо из государств Европейского Сообщества и обладающим 
активным и пассивным избирательным правом. Особое внимание законодатель уделяет 
закреплению возможности замены в общинах выборного органа народного представительства 
общинным собранием (сходом). Тем самым допускается использование в определенных 
случаях вместо представительной демократии формы прямого участия жителей в 
осуществлении самоуправления.
     Сама ст.28 помещена в разделе 2 "Федерация и земли", где в первую очередь 
регулируются отношения между Федерацией и ее субъектами. Содержание его выходит 
за рамки данного вопроса, поскольку затрагивается иной пласт отношений "Федерация 
- общины и их объединения". Закономерно напрашивается вывод: определяя конституционно-правовой 
статус коммунальных самоуправленческих корпораций в этом разделе, законодатель 
признает их звеном многоуровневого государственного устройства, организационными 
компонентами федеративного государства, а значит, принципиально рассматривает 
коммунальное самоуправление в качестве государственного явления*(13).
     Данный вывод - весомый (хотя и не решающий) аргумент в продолжающемся 
до сих пор споре о природе права на самоуправление общин и их объединений 
в пользу отрицания характеристики этого права как основного (Grundrecht). 
В соответствии с преобладающим мнением абз.2 ст.28 не предоставляет основного 
права союзу (объединению) граждан: община, как и объединение общин, демократически 
легитимированное властное объединение, само по себе не обладающее качеством 
союза граждан, наделенного основными правами. Об особом положении права на 
местное самоуправление по сравнению с основными правами свидетельствуют также 
отдельные конституционные нормы:
     - при определении обязанности Федерации по обеспечению соответствия конституционного 
строя земель нормам Основного Закона законодатель ведет речь отдельно (через 
союз "и") об основных правах и о содержащихся в абзацах 1 и 2 ст.28 гарантиях 
(в том числе гарантии коммунального самоуправления);
     - конституционная жалоба общин или общинных объединений по поводу нарушения 
права на самоуправление (Kommunalverfassungsbeschwerde) предусмотрена в Конституции 
особо (ст.93 абз.1 п.4 "б"), наряду с конституционными жалобами на нарушения 
государственной властью основных прав (ст.93 абз.1 п.4 "а").
     Практика Федерального конституционного суда также подтверждает вывод 
о том, что община и общинное объединение в принципе не являются субъектами 
основных прав даже в тех случаях, когда они действуют вне рамок выполнения 
публично-правовых задач*(14).
     Таким образом, содержащееся в Основном Законе право на коммунальное самоуправление 
характеризуется обычно как институционная гарантия. Речь идет о закреплении 
института коммунального самоуправления как общего принципа государственного 
устройства, с одной стороны, и как субъективного права общин и общинных объединений 
- с другой. В этой связи в литературе выделяются следующие аспекты гарантии 
коммунального самоуправления:
     - формальная гарантия правосубъектности общин и общинных объединений: 
обеспечение их существования как юридических лиц публичного права (Rechtssubjektsgarantie), 
но не сохранение однажды обретенного статуса каждой отдельной общины (keine 
Status-quo-Garantie)*(15);
     - формальная и материальная гарантия коммунального самоуправления как 
правового института и принципа организации управления с различным содержанием 
управленческих функций для общин и общинных объединений (Rechtsinstitutionsgarantie);
     - гарантия субъективного права общин и общинных объединений на защиту 
от вторжений со стороны иных субъектов в гарантию правосубъектности территориальных 
корпораций, а также в гарантию коммунального самоуправления как правового 
института (subjektive Rechtstellungsgarantie der Gemeinden und Gemeindeverbaende)*(16).
     Первые два аспекта представляют объективную сторону гарантии коммунального 
самоуправления, последний аспект - ее субъективную сторону.
     В субъективном значении право на коммунальное самоуправление, не будучи 
основным, рассматривается конституционным законодателем по аналогии с основными 
правами (grundrechtsaehnliches Rесht): как имеющее свою сферу защиты (Schutzbereich) 
субъективное право, субъект которого (община, общинное объединение) может 
обратиться с жалобой на нарушение своего права в соответствии с законодательством 
в административный (§ 42 абз.2 Федерального закона "Об административных судах"*(17)) 
или конституционный суд. Реализация этого права нашла отражение и в Основном 
Законе. Поводом для обращения общин и общинных объединений в Федеральный конституционный 
суд с конституционной жалобой является нарушение каким-либо законом*(18) предусмотренного 
ст.28 права на самоуправление. При этом должны быть соблюдены правила подведомственности: 
коммунальная конституционная жалоба направляется в Федеральный суд лишь в 
случае, если она не может быть подана в конституционный суд земли (принцип 
субсидиарности).

         Особенности регулирования коммунального самоуправления
                          в конституциях земель

     В соответствии с заложенным в Основном Законе распределением полномочий 
между Федерацией и землями вопросы правового регулирования организации и осуществления 
коммунального самоуправления относятся к ведению земель. Это непосредственно 
вытекает из общего принципа презумпции законодательной компетенции субъектов 
Федерации, закрепленного в абз.1 ст.70: осуществление законодательного регулирования 
является сферой ведения земель, если Основной Закон не возлагает этого права 
на Федерацию (Бунд). Кроме того, данный вывод подкрепляется положениями ст.28 
Конституции, в которой организация власти в общинах и районах (уездах) рассматривается 
в связи с установлением общих принципов организации власти в землях. В соответствии 
со ст.83 Конституции исполнительная компетенция (в том числе исполнение федеральных 
законов) - сфера ведения земель (если иное не предусматривается или не допускается 
Основным Законом). В этой связи именно на земельном уровне существует особая 
отрасль законодательства - коммунальное право, которое развивается обычно 
по следующим основным направлениям: коммунальное конституционное право; коммунальное 
избирательное право; коммунальное служебное право; коммунальное финансовое 
право; коммунальное хозяйственное право; право межкоммунального сотрудничества. 
Таким образом, земельное законодательство направлено на регулирование самых 
разнообразных аспектов организации и деятельности территориальных корпораций. 
Закрепление же гарантии, общих принципов коммунального самоуправления осуществляется 
непосредственно в конституциях земель.
     Соотнося положения федеральной и земельных конституций о коммунальном 
самоуправлении, необходимо учитывать следующие принципиальные подходы:
     - земельные нормы не должны вступать в противоречие с федеральными (ст.31 
Конституции ФРГ);
     - Основной Закон ФРГ устанавливает лишь "минимальные стандарты" гарантии 
коммунального самоуправления, введение же дополнительных гарантий отдается 
на усмотрение земельному законодателю.
     Вслед за федеральной Конституцией практически все земельные конституции 
закрепляют гарантию коммунального самоуправления в разделах и главах о государственном 
устройстве и публичном (государственном) управлении*(19). В некотором смысле 
исключением является трактовка коммунального самоуправления в Баварской Конституции: 
с одной стороны, положения об общинах и их объединениях содержатся в ч.1 "Устройство 
и задачи государства" раздела 1 "Основы Баварского государства" (ст.10, 11), 
с другой - право на коммунальное самоуправление общин рассматривается как 
основное право, на которое распространяются принципы защиты, закрепленные 
в ст.98, о чем свидетельствует выработанная в практике судопроизводства позиция 
Конституционного суда Баварии. Как было отмечено в его решении от 7 мая 1993 
года, община, будучи юридическим лицом публичного права, также может поднимать 
вопрос о конституционной жалобе по поводу нарушения ее основного права собственности, 
гарантированного ст.103 абз.1 Конституции*(20). В этой связи Конституционный 
суд Баварии допускает обращение общины с так называемой популярной жалобой 
(Popularklage)*(21). При этом исключается возможность подачи конституционной 
жалобы в Федеральный конституционный суд, исходя из закрепленного на федеральном 
уровне принципа субсидиарности в распределении подведомственности конституционных 
споров. Указанные положения не распространяются на общинные объединения, которые 
не являются первичными территориальными корпорациями и в этом смысле субъектами 
основных прав. Соответственно, общинные объединения не могут обращаться в 
Конституционный суд Баварии с "популярной жалобой". Давая анализ указанным 
особенностям трактовки права на коммунальное самоуправление в Баварии, ученые-государствоведы 
рассматривают баварские отступления как сознательные. Согласно замечанию авторов 
"Комментария к баварским коммунальным законам" Конституционный суд Баварии 
преднамеренно пошел дальше Федерального конституционного суда в своей интерпретации 
сферы защиты права на коммунальное самоуправление, поскольку эта сфера в понимании 
земельного законодателя может быть шире, чем в представлении федерального 
законодателя*(22).
     Таким образом, основываясь в принципе на федеральных конституционных 
нормах, земельные конституции конкретизируют и расширяют федеральные гарантии 
коммунального самоуправления по следующим направлениям:
     1. Предметы ведения общин формулируются зачастую шире, нежели в федеральной 
Конституции. Если Основной Закон относит к компетенции общин "все дела местного 
сообщества", то в отдельных земельных конституциях говорится об общинах как 
о носителях всех публичных задач на своей территории, если законом прямо не 
установлено иное*(23). Данное расхождение в формулировках федеральной и земельных 
конституций не следует рассматривать как противоречие: земельные нормы необходимо 
толковать только в сочетании с положениями ст.28 абз.2 Основного Закона.
     2. Как и в федеральной Конституции, предметы ведения общин определяются 
обычно по "остаточному принципу" или по принципу "общей оговорки" (Generalklausel). 
Несколько иной подход демонстрирует Баварская Конституция, в ст.83 абз.1 которой 
приводится весьма широкий перечень, что относится "к собственным предметам 
ведения общин". В частности, управление имуществом и предприятиями общины; 
местный транспорт, включая строительство дорог и транспортных путей; снабжение 
населения водой, светом, газом и электричеством; учреждения общественного 
питания; местное планирование; жилищное строительство и надзор за техническим 
состоянием жилья; забота о местной культуре и т. д. В то же время данный перечень 
предметов собственного ведения общин можно охарактеризовать лишь как примерный 
и не исчерпывающий.
     3. Проводится разграничение между собственными предметами ведения субъектов 
самоуправления и государственными задачами по поручению. Причем это разграничение 
имеет место не только в рамках дуалистического подхода (собственные - государственные)*(24) 
к задачам, осуществляемым территориальными корпорациями, но и монистического. 
Особенность последнего - единообразная характеристика всех задач, находящихся 
в компетенции общин. В этом случае передаваемые государственные вопросы чаще 
всего обозначаются как обязательные задачи общин, на которые распространяется 
право государства давать указания (Pflichtaufgaben nach Weisung)*(25). Монистический 
подход характеристики коммунальных задач нельзя считать до конца оформившимся, 
он до сих пор продолжает сохранять элементы дуалистического подхода.
     4. Что касается классификации предметов собственного ведения территориальных 
корпораций на добровольные и обязательные, то, как правило, она не решается 
на конституционном уровне, хотя и имеются исключения. Так, в ст.87 абз.3 Конституции 
земли Саксония-Анхальт от 16 июля 1992 года*(26) говорится не только о переданных 
государственных задачах, но и об установленных законом "обязательных задачах, 
осуществляемых коммунами (общинами и районами (уездами) под собственную ответственность" 
(Pflichtaufgaben zur Erfuellung in eigener Verantwortung).
     5. Конкретизируются условия передачи государственных полномочий общинам 
и их объединениям. Речь идет обычно о передаче названных полномочий законом*(27) 
, лишь в конституциях земель Гессен и Рейнланд-Пфальц упоминается также постановление*(28). 
В качестве условия передачи, как правило, специально закрепляется требование*(29) 
одновременного решения вопроса о возмещении расходов общинам и их объединениям.
     6. Включаются положения о правовом надзоре за деятельностью общин и их 
объединений; проводятся различия между общим правовым и специальным предметным 
(целевым) надзором за осуществлением переданных полномочий*(30).
     7. Уточняется и расширяется (в некоторых случаях) понятие "объединения 
общин" как субъекта (и носителя) права на самоуправление. Речь идет не только 
о районах (уездах), но и об округах (ст.9 и ст.10 абз.1 Конституции Свободного 
государства Бавария), ландшафтных объединениях (ст.75 Конституции земли Мекленбург 
- Передняя Померания от 23 мая 1993 года)*(31) , целевых союзах (ст.71 абз.1 
Конституции земли Баден-Вюртемберг), других публично-правовых корпорациях.
     8. Закрепляется право общин и их объединений высказывать мнение при принятии 
на земельном уровне решений, затрагивающих их интересы, а также особо - при 
решении вопросов об изменении их границ. В некоторых земельных конституциях 
устанавливается общее право территориальных корпораций на участие в принятии 
затрагивающих их интересы земельных решений*(32). Это положение, однако, вряд 
ли можно считать типичной нормой: чаще всего о заслушивании мнения общин (населения 
общин, территорий, интересы которых затрагиваются) говорится в связи с проведением 
территориальных преобразований*(33).
     9. Устанавливается общий порядок изменения границ общин и их объединений. 
Помимо оснований территориальных преобразований (общее благо, общественный 
интерес) обычно закрепляются важнейшие требования к процедуре, которые отличаются 
в зависимости от того, происходит ли изменение границ по взаимному соглашению 
общин (при этом достаточно соглашения, подкрепленного разрешением государственного 
органа правового надзора) или без такового (в данном случае изменение производится 
либо только законом (упразднение общины), либо также на основе закона), а 
также в зависимости от территории, о которой идет речь - община это или общинное 
объединение*(34).
     10. Закрепляется принцип непосредственного участия граждан в осуществлении 
самоуправления. Так, в Конституции земли Мекленбург - Передняя Померания наряду 
с выборами упоминаются "иные формы непосредственного участия граждан в самоуправлении", 
устанавливаемые законом (ст.72 абз.2).
     11. Конкретизируется принцип выборности органов коммунального самоуправления. 
В некоторых земельных конституциях прямо называются органы и должностные лица, 
избираемые непосредственно населением*(35) ; в других - конкретизируется порядок 
выборов представительного органа*(36) , а также закрепляются особые права 
отдельных территорий, входящих в общину (Teilorten), на избрание своего представителя 
в общинный совет*(37).
     12. Развиваются финансовые гарантии коммунального самоуправления. Помимо 
установления обязательности возмещения расходов при передаче государственных 
задач, в земельных конституциях особо регулируются права общин и общинных 
объединений по введению собственных налогов и других сборов и определению 
их ставок, по соразмерному участию в распределении земельных налогов, а также 
обязанности земель по проведению политики финансового выравнивания*(38).
     13. Закрепляются бюджетные права общин и общинных объединений (по составлению 
и исполнению бюджета)*(39).
     14. Устанавливаются общие гарантии судебной защиты права на самоуправление 
и гарантии защиты в рамках конституционного судопроизводства на земельном 
уровне. В большинстве земельных конституций закрепляется право общин и общинных 
объединений обращаться в конституционный суд земли с коммунальной конституционной 
жалобой, если названные субъекты полагают, что были нарушены признанные в 
конституциях гарантии права на самоуправление*(40).
     Исключение составляет Бавария, в которой общины могут обращаться в земельный 
конституционный суд за защитой своего права на самоуправление с общей "популярной 
жалобой", а не специальной коммунальной. В Конституции Баварии содержится 
также особое предписание о подведомственности управленческих споров между 
общинами и государством административным судам (ст.83 абз.5).

                      Содержание гарантии института
                      коммунального самоуправления

     В целях раскрытия институционной гарантии коммунального самоуправления 
необходимо обратить внимание на те признаки, которые характеризуют право на 
самоуправление общин, с одной стороны, и общинных объединений - с другой.
     В качестве важнейших признаков права на самоуправление общин конституционный 
законодатель выделяет следующие:
     - сфера реализации права на самоуправление, сфера деятельности - "все 
дела местного сообщества";
     - характер деятельности - регулирование (в земельных конституциях - управление, 
упорядочение);
     - способ деятельности - "под собственную ответственность";
     - границы деятельности - "в рамках закона".
     Признаками права на самоуправление общинных объединений являются:
     - вторичность, производность права на коммунальное самоуправление общинных 
объединений ("также" имеют право:);
     - сфера деятельности - установленная законом для них компетенция (gesetzliche 
Aufgabenbereich);
     - пределы деятельности очерчены законами (nach Massgabe der Gesetze).
     В соответствии с утвердившейся судебной практикой вопросы разграничения 
полномочий между общинами и районами (уездами) должны решаться исходя из позиции 
приоритета общин и общественных интересов*(41). Недостаточный экономический 
или управленческий потенциал общины также не является основанием для изъятия 
из ее компетенции местной задачи.
     Для более четкого понимания особенностей конституционной интерпретации 
института коммунального самоуправления подробнее рассмотрим отдельные аспекты 
права на самоуправление общин.

                           Сфера деятельности

     Понятие "все дела местного сообщества" является одним из так называемых 
неопределенных правовых понятий (unbestimmte Rechtsbegriffe). Данный вопрос 
неоднократно был предметом толкования в Федеральном конституционном и Федеральном 
административном судах. Ныне можно считать утвердившимися следующие выделенные 
судами*(42) признаки "дел местного сообщества":
     - вопросы, которые "коренятся" в местном сообществе;
     - вопросы, которые затрагивают специфические интересы территории и ее 
населения;
     - являются результатом исторического развития*(43) (исторические корни 
учитываются в "известных пределах").

                           Способ деятельности

     "Под собственную ответственность" означает, что общины самостоятельно 
определяют, как, когда и каким образом они будут решать "все вопросы местного 
сообщества". Если это добровольные задачи, то к правам общины прибавляется 
также право решать, берет ли община в принципе на себя данную ответственность.
     Собственная ответственность находит также отражение в верховных правах 
общины, которые составляют сущностное содержание гарантии (Wesensgehalt) коммунального 
самоуправления:
     - территориальное верховенство (Gebietshoheit);
     - организационное верховенство (Organisationshoheit), включая право на 
объединение (Kooperationshoheit);
     - уставная и правотворческая автономия: верховенство в сфере принятия 
уставов и положений (Satzungshoheit);
     - верховенство в сфере управления персоналом (Personalhoheit);
     - финансовое верховенство (Finanzhoheit);
     - верховенство в сфере планирования (Planungshoheit).
     Употребление законодателем термина "под собственную ответственность", 
очевидно, преследует также цель еще раз подчеркнуть демократический характер 
общинной самоорганизации и коммунального самоуправления в целом.

                        Направление деятельности

     Право регулирования всех дел местного сообщества трактуется в немецкой 
литературе обычно шире, чем функция управления. Тем самым подчеркивается, 
что деятельность общин не ограничивается обычными инструментами государственной 
исполнительной власти, а заключается также в праве издавать общие абстрактные 
нормы в виде уставов и положений (Satzungen).

                          Границы деятельности
                    и государственного вмешательства

     Самостоятельность общин, в том числе в решении всех вопросов местного 
сообщества, ограничивается "рамками законов". Таким образом, и местные дела 
в определенной мере могут подвергаться законодательному регулированию. Любое 
вмешательство государства требует соответствующего закона. Либо законом осуществляется 
непосредственное регулирование в сфере коммунального самоуправления, либо 
закон создает основу для последующего административного регулирования (для 
издания постановления или индивидуального административного акта).
     Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос о 
границах законодательного вторжения. В ходе судебной практики по защите права 
на коммунальное самоуправление была выработана позиция об абсолютных и относительных 
границах нормативного вторжения со стороны государства*(44). Абсолютную границу, 
переход которой в принципе не допускается, составляет сущностное содержание 
(Wesensgehalt) или ядро (Kernbereich) коммунального самоуправления. Защита 
распространяется и на иные права коммунального самоуправления, выходящие за 
пределы его ядра.
     Понятие сущности (ядра) института коммунального самоуправления было спорным 
еще в период действия ст.127 Конституции Веймарской Республики. Остается спорным 
и сегодня в рамках интерпретации ст.28 Основного Закона. Единство присутствует 
лишь в признании факта: при определении сущности (ядра) самоуправления необходимо 
в известной степени учитывать историю развития этого института и различные 
формы его проявления (Erscheinungsformen)*(45). В этой связи К. Штерн определил 
ядро коммунального самоуправления как "такие жизненно необходимые элементы, 
изъятие которых невозможно без изменения типа и структуры института"*(46).
     Последующая практика интерпретации и применения абз.2 ст.28 Основного 
Закона*(47) показала, что такими элементами ядра коммунального самоуправления 
являются верховные правомочия: территориальное верховенство (общины имеют 
свое население и территорию, изменение границ территориальных коммунальных 
корпораций возможно лишь в случаях и порядке, предусмотренных законом, и с 
обязательным предварительным выяснением их мнения); организационное верховенство, 
включая право на объединение (общины и их объединения решают все вопросы их 
внутренней организации по своему усмотрению); верховенство в сфере управления 
персоналом (самостоятельно решают вопросы подбора кадров муниципальных служащих, 
их назначения, расстановки, организации прохождения службы, увольнения); уставная 
и правотворческая автономия (творят "местное право" в рамках законов, для 
этого общины не нуждаются в возложении на них законом специального полномочия 
по изданию акта, как это предусмотрено Основным Законом (ст.80 абз.1) в отношении 
постановлений федерального или земельного правительств, федеральных министров); 
финансовое верховенство (имеют право принимать и исполнять местный бюджет 
под собственную ответственность, устанавливать собственные налоги и сборы); 
верховенство в сфере планирования (определяют под собственную ответственность 
градостроительное развитие; принимают строительные планы и планы использования 
территории (Flaechennutzungsplaene); участвуют в пространственном планировании 
вышестоящего уровня).
     Однако перечисленные верховные права общин не следует трактовать как 
абсолютные: все они реализуются в рамках законов и имеют свои пределы. Именно 
эти пределы и образуют границу сущностного ядра коммунального самоуправления. 
За эту границу не допускается вторжение государства. Иные элементы, не определяющие 
тип и структуру коммунального самоуправления, образуют "приграничную зону" 
(Randbereich), в которую допустимы вторжения государства.
     Нарушают ли подобные вторжения право на самоуправление, решает суд, исходя 
из "принципа соразмерности" (Verhaeltnismaessugkeitsprinzip).
     Предпринятый анализ правовых аспектов обеспечения права на коммунальное 
самоуправление в федеративном государстве представляется весьма полезным и 
актуальным для российской теории и практики местного самоуправления.
     Будучи федеративными государствами, стремящимися организовать власть 
в целом и местное самоуправление в частности на демократических принципах, 
Россия и Германия сталкиваются с необходимостью решать немало сходных проблем 
(о границах государственной природы местного самоуправления, о роли субъектов 
Федерации и определении статуса муниципальных образований, о пределах многообразия 
организационных типов муниципальных систем, о гарантиях и механизмах судебной 
защиты права на самоуправление и многие другие). Конечно, трудно ожидать, 
что предлагаемые в России и Германии решения будут одинаковыми. Однако варианты 
этих решений представляют для обеих сторон несомненный интерес.

Е.В. Гриценко,
доцент Иркутской государственной академии экономики и права,
заведующая отделом по законодательству о государственном строительстве
и местном самоуправлении Государственного института
регионального законодательства Администрации Иркутской области,
кандидат юридических наук

     "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
     *(1) Настоящая статья подготовлена в рамках научного проекта "Местное 
самоуправление в системе публичного управления федеративного государства (сравнительно-правовой 
анализ на примере России и Германии)", финансированного научно-исследовательским 
Фондом Парламента Берлина в 1999/2000 учебном году. Автор выражает признательность 
Фонду за поддержку проекта и глубокую благодарность за научное консультирование 
профессорам Гумбольдтского университета Берлина Александру Бланкенагелю и 
Гельмуту Вольману.
     *(2) Под объединениями общин в данном случае понимаются территориальные 
коммунальные корпорации надобщинного уровня, включающие территории нескольких 
общин: в первую очередь районы (уезды) (Landkreisen, Kreisen), а также иные 
общинные объединения, признанные территориальными коммунальными корпорациями 
в земельном законодательстве.
     Территориальные корпорации - объединения общин отличаются от иных общинных 
союзов (публично-правовых корпораций, не основанных на индивидуальном членстве) 
наличием следующих признаков: членство жителей и непосредственная связь между 
личностями, территорией и властными полномочиями (см. подробнее: Решение Федерального 
конституционного суда от 24 июля 1979 года по делу о проверке конституционности 
§ 9 Закона (Уложения) о ведомственных объединениях общин (Aemter) земли Шлезвиг-Гольштейн 
в редакции от 11 ноября 1977 года (BVerfGE 52, 95 (117 f.).
     *(3) См. подробнее: Stern, K. Artikel 28, Rnr. 66, in: Kommentar zum 
Bonner Grundgesetz - Bonner Kommentar (Stand August 1999), Bd. IV.
     *(4) Анализ данной позиции см. подробнее: Scholler, H. Grundzuege des 
Kommunalrechts in der Bundesrepublik Deutschland, 4. Aufl., 1990, Heidelberg, 
S.18.
     *(5) Там же. С.18-19.
     *(6) См., например: Peine, F.-J. Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 
1998, S.23; Battis, U. Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 1997, S.85 
ff.
     *(7) См., например: Thieme, W. Gliederung der deutschen Verwaltung, in: 
Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, hrsg. von G. Puettner, 2. 
Aufl., Berlin, 1981, S.15 ff.
     *(8) Настоящее определение коммунального самоуправления основано на интерпретации 
содержащегося в абз.1 ст.3 Европейской хартии местного самоуправления понятия 
(текст Хартии см.: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 
1985 года. Страсбург, Совет Европы: Отдел изданий и документов, 1990; Федеральный 
закон "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" от 11 апреля 
1998 года N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст.1695).
     *(9) Приведенная позиция нашла отражение в работах, развивающих суждение 
Конституционного суда Баварии об общинах как самостоятельных носителях основных 
прав (см.: Knemeyer, F.-L. Die bayerischen Gemeinden als Grundrechtstraeger, 
Bayerische Verwaltungsblaetter (Bay VBl.) 1988, S.129 ff.; Badura, P. Grundrechte 
der Gemeind?, in: Bay VBl. 1989, S.1 ff. (S.3).
     *(10) Данное определение вытекает из толкования положений ст.28 Основного 
Закона ФРГ, а также непосредственно закрепляется в некоторых земельных конституциях 
(см., например: Конституция Свободного государства Бавария от 2 декабря 1946 
года, ст.11 абз.4 (BayRS 100-1-S; GVBl. S. 223).
     *(11) Согласно абз.3 ст.28 Основного Закона ФРГ "Федерация (Бунд) гарантирует 
соответствие конституционного строя земель основным правам и положениям абзацев 
1 и 2 настоящей статьи".
     *(12) Термин "Kreis", "Landkreis" в российских источниках чаще всего 
переводится как "округ" (см., например: Основной Закон Федеративной Республики 
Германии, ст.28 абз.1 // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. 
С.190; Государственное и административное устройство в Германии: Сб. международных 
терминов из области права и управления. Немецко-русский. 2-е изд., 1994. С.41). 
На наш взгляд, термин "район" или "уезд" (см.: Kommunale Selbstverwaltung 
/ Местное самоуправление. Handbuch der Internationalen Rechts- und Verwaltungssprache 
/ Сб. международных терминов из области права и управления. Т.2. 1995. С.187) 
является более удачным переводом данного немецкого понятия, так как позволяет, 
с одной стороны, соотнести "ландкрайс" с наиболее близкой ему по статусу территориальной 
единицей в России (районом, в прошлом - уездом), а с другой - отграничить 
понятие "ландкрайс" от городских административных округов (Stadtbezirke) и 
правительственных округов (Regierungsbezirke).
     *(13) Это становится тем более очевидным при системном сопоставлении 
ст.28 Основного Закона с положениями о коммунальном самоуправлении, содержащимися 
в прежних конституциях - Паулькирхенской и Веймарской. Так, ст.127 Веймарской 
Конституции, гарантировавшая свободу коммунального самоуправления в рамках 
закона, относилась к части второй "Основные права и обязанности немцев" раздела 
"Общественная жизнь". Отсюда многие авторы заключают, что если первоначально 
коммунальное самоуправление и трактовалось как общественный институт, то в 
Основном Законе 1949 г. приоритет был явно отдан государственной теории (см., 
например: Ellwein, T. Perspektiven der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, 
Archiv fuer Kommunalwissenschaften (AfK), 1997, S.1).
     *(14) См.: Решение Федерального конституционного суда от 8 июля 1982 
года по делу о конституционной жалобе общины Засбах на постановление Федерального 
административного суда от 17 июля 1980 года и на постановление административной 
судебной палаты земли Баден-Вюртемберг от 17 октября 1978 года (BVerfGE 61, 
82).
     *(15) В Решении от 21 июня 1988 года по делу о конституционных жалобах 
городов Нордхорн, Пайне, Вольфенбюттель на неконституционность положений ст.I 
N 27 литера "а" и ст.II N 18 литера "б" Восьмого Закона "Об изменении Нижнесаксонского 
Закона об общинах и Нижнесаксонского Закона о районах (уездах)" от 18 февраля 
1982 года Федеральный конституционный суд указал: "Однажды приобретенный общиной 
или группой общин "статус" как таковой не подпадает под защиту статьи 28 абзаца 
2 предложения 1 Основного Закона, предписания которого не являются гарантией 
"status quo" (BVerfGE 78, 331 ff (340) = Neue Zeitschrift fuer Verwaltungsrecht 
(NVwZ) 1989, 45).
     *(16) См., например: Stern, K. Artikel 28, Rnr. 66, in: Bonner Kommentar, 
Bd. IV.
     *(17) Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), BGBl. I 1960 S.17; 1991 S. 686; 
1998 S.2600. 2608.
     *(18) Имеется в виду как формальный, так и материальный закон. Разграничение 
понятий формального и материального законов прочно утвердилось в немецкой 
государственно-правовой теории. В формальном смысле закон - исходящее от государства 
предписание, изданное ответственными за осуществление законодательной деятельности 
органами, принятое по специальной установленной в конституции процедуре и 
имеющее особую форму, предусмотренную для такого рода актов (Hesse, Grundzuege 
des Verfassungsrechts de Bundesrepublik Deutschland, 20. Augl., Heidelberg 
1995, § 14 I). Закон "только в материальном смысле" - нормативный акт, постановление 
органа исполнительной власти, изданное по специальному содержащемуся в законе 
уполномочению в порядке абз.1 ст.80 Основного Закона (Degenhart, Ch. Staatsrecht 
I, Staatsorganisationsrecht, 15. Aufl., Heidelberg 1999, Rn.239).
     *(19) См., например: Конституция земли Баден-Вюртемберг от 11 ноября 
1953 года (GBl. S.173) с изменениями от 12 февраля 1991 года (GBl. S. 81), 
раздел 2 "О государстве и его устройстве", глава 6 "Управление", ст.71; Конституция 
земли Бранденбург от 20 августа 1992 года (GVBl. I S. 298), часть 3 "Государственная 
организация", раздел 4 "Управление", ст.97.
     *(20) BayVBl. 1993, S.459.
     *(21) Для обращения с "популярной жалобой" не требуется, чтобы были непосредственно 
нарушены права данной общины.
     *(22) Kommentar zum Artikel 1 der Gemeindeordnung Bayern, Rnr. 2a, in: 
Bayerische Kommunalgesetze. Kommentar.
     *(23) Так, в соответствии со ст.71 абз.2 Конституции земли Баден-Вюртемберг 
"общины являются на своей территории носителями публичных задач, если они, 
исходя из общественных интересов, не переданы законом другим субъектам". Конституция 
Нижней Саксонии от 19 мая 1993 года (Nds. GVBl. S.107) с изм. от 21 ноября 
1997 года (Nds. GVBl. S. 480) говорит об общинах как "об исключительных носителях 
всех публичных задач на своей территории, если законом прямо не установлено 
иное" (ст. 57, абз.3).
     *(24) При дуалистическом подходе речь идет о выделении двух основных 
групп предметов ведения коммунальных корпораций - собственных и переданных 
государством. При реализации собственных полномочий общинами и их объединениями 
государство вправе осуществлять только правовой надзор, переданные государственные 
полномочия подлежат также отраслевому надзору. Дуалистический подход закрепляется 
в Конституции Свободного государства Бавария (ст.10, 11, 83), прослеживается 
в нижнесаксонском законодательстве (см.: Нижнесаксонская Конституция, ст.57, 
абз.1 и 4; Нижнесаксонский Закон (Уложение) об общинах в редакции от 22 августа 
1996 года (Nds. GVBl. S.382) с изм., внесенными ст.5 Закона от 17 декабря 
1998 года (Nds. GVBl. S.710), § 4, 5), в законодательстве многих других земель.
     *(25) Монистический подход к характеристике коммунальных задач демонстрируется, 
например, в предложении 2 абз.4 ст.78 Конституции земли Северный Рейн-Вестфалия 
от 28 июня 1950 года (GS NW 100 S.3) с изм. от 24 ноября 1992 года (GV NW 
S.448).
     *(26) GVBl. S.600.
     *(27) См., например: Конституция земли Баден-Вюртемберг, ст.71 абз.3; 
Конституция земли Нижняя Саксония, ст.57; Конституция земли Бранденбург, ст.97 
абз.3.
     *(28) См.: Конституция земли Гессен, ст.137; Конституция земли Рейнланд-Пфальц 
от 18 мая 1947 года (GVBl. S.209) с изм. от 13 декабря 1993 года GVBl. S.471), 
ст.49 абз.4.
     *(29) Так, в абз.3 ст.78 Конституции земли Северный Рейн-Вестфалия сказано: 
"Земля может возложить законом на общины и общинные объединения обязанность 
по исполнению определенных публичных задач, если одновременно будет принято 
решение о покрытии расходов". Подобная формулировка содержится в Конституции 
земли Баден-Вюртемберг (ст.71 абз.3): "Общинам и общинным союзам может быть 
передано законом осуществление определенных публичных задач. При этом должно 
быть принято решение о покрытии расходов. Если выполнение этих задач ведет 
к дополнительным расходам общин и их объединений, то необходимо производить 
мероприятия по соответствующему финансовому выравниванию".
     *(30) Например, ст.75 Конституции земли Баден-Вюртемберг посвящена регулированию 
основных вопросов надзора за коммунами: в первом абзаце закрепляется общее 
правило о том, что "земля осуществляет надзор за законностью управленческой 
деятельности общин и общинных объединений", то есть правовой надзор. В качестве 
одной из важнейших форм такого надзора называется дача согласия органом правового 
надзора на совершение общинами или их объединениями определенных действий. 
Второй абзац определяет дополнительные возможности земли (право дачи указаний 
в порядке, предусмотренном законом) при осуществлении надзора за реализацией 
переданных полномочий. Различие между обычным общим надзором за законностью 
и предметным (целевым) надзором подчеркивается и в других земельных конституциях 
(ст.83 абз.4 Конституции Свободного государства Бавария; ст.97 абз.1 и 3 Конституции 
земли Бранденбург; ст.137 абз.3 и 4 Конституции земли Гессен и др.).
     *(31) GBVl. S.372.
     *(32) Так, в Конституции земли Баден-Вюртемберг (ст.71 абз.4) указывается: 
"Перед принятием закона или постановления, затрагивающего интересы общин или 
общинных объединений, последним непосредственно либо через их ассоциации должна 
быть предоставлена возможность высказать мнение". В соответствии со ст.97 
абз.4 Конституции земли Бранденбург "общины и общинные объединения в лице 
их ассоциаций (Spitzenverbaende) должны быть своевременно заслушаны, прежде 
чем в законе или постановлении будут урегулированы общие вопросы, которые 
непосредственно затрагивают их интересы".
     *(33) См.: Нижнесаксонская Конституция, ст.59, абз.3; Конституция Свободного 
государства Саксония, ст.88 абз.2 предл.3.
     *(34) См., например: Конституция земли Баден-Вюртемберг, ст.74; Конституция 
земли Бранденбург, ст.98.
     *(35) Например, в ст.11 абз.2 Конституции Свободного государства Бавария 
речь идет о выборах общиной как территориальной корпорацией своего бургомистра 
и представительного органа; в ст.138 Конституции земли Гессен закрепляется 
принцип выборности обербургомистров, бургомистров, ландратов как руководителей 
общин и их объединений на основе всеобщего, прямого, свободного, равного избирательного 
права граждан при тайном голосовании; абз.1 ст.50 Конституции Рейнланд-Пфальц 
посвящен регулированию общих начал формирования представительных органов, 
бургомистров и ландратов в общинах и общинных объединениях: граждане избирают 
названные органы и должностных лиц непосредственно с учетом всех демократических 
принципов избирательного права; только в случае, если в процессе выборов бургомистра 
или ландрата не было зарегистрировано ни одного действительного кандидата 
или единственный зарегистрированный действительный кандидат не был избран 
ни в результате первичных выборов, ни в результате повторных выборов, названные 
должностные лица избираются представительным органом.
     *(36) Так, в ст.72 абз.1 Конституции земли Баден-Вюртемберг предусматривается 
использование пропорциональной избирательной системы при проведении выборов 
в представительный орган общины в том случае, если по избирательному округу 
выдвинуто более одного действительного списка кандидатов.
     *(37) См., например: Конституция земли Баден-Вюртемберг, ст.72 абз.1 
предл.3.
     *(38) См., например: Конституция земли Баден-Вюртемберг, ст.73; Конституция 
земли Бранденбург, ст.99; Конституция земли Гессен, ст.137 абз.5; Конституция 
земли Мекленбург - Передняя Померания, ст.73.
     *(39) См., например: Конституция земли Мекленбург - Передняя Померания, 
ст.74; Конституция Свободного государства Бавария, ст.83 абз.3.
     *(40) См.: Конституция земли Баден-Вюртемберг, ст.76; Конституция земли 
Бранденбург, ст.100; Конституция Свободного государства Саксония, ст.90.
     *(41) См.: Решение "Растеде" - Решение Федерального конституционного 
суда от 23 ноября 1988 года по делу о конституционной жалобе общин на неконституционность 
§ 1 абз.1 и 2 Нижнесаксонского Закона "О введении в действие Закона о ликвидации 
отходов" от 9 апреля 1973 года (NdsAGAbfG) (Neue Zeitschrift fuer Verwaltungsrecht 
(NVwZ) 1989, 347 f. (349 ff.).
     *(42) Названные признаки отмечаются, в частности, в решениях Федерального 
конституционного суда от 23 января 1957 года (BVerfGE 6, 116), от 12 апреля 
1960 года (BVerfGE 11, 174 f.), от 23 ноября 1988 года (Решение "Растеде").
     *(43) Например, ликвидация отходов (Abfallbes-eitigung) как коммунальная 
задача возникла еще в средневековых городах (см.: ключевое слово "Abfall", 
in: Handwoerterbuch der Raumordnung, 1995, S.1-2).
     *(44) См., например: Gern, A. Deutsches Kommunalrecht, 1997, S.80.
     *(45) BVerfGE 11, 273 f.
     *(46) Stern, K. Der rechtliche Standort der Gemeindewirtschaft, in: AfK 
1964, S.87.
     *(47) К вопросу об общей характеристике ядра коммунального самоуправления 
см. решения Федерального конституционного суда: Решение от 10 декабря 1974 
года по делу о проверке конституционности Закона "О внесении изменений в Закон 
об общинах земли Шлезвиг Гольштейн" от 22 декабря 1972 года (BVerfGE 38, 258 
(278 f.); Решение от 7 октября 1980 года по делу о конституционной жалобе 
общин на неконституционность постановления "Об установлении шумовой защитной 
зоны военного аэродрома Мемминген" от 23 июня 1975 года (BVerfGE 56, 298 (312).


Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, пособие
Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Греция, Япония, Канада
Проблемы исполнения судебных решений вып 1. Сборник статей
Гражданское право (Илларионова)
ИГПЗС (Попова)
Возмещение потерпевшему дополнительных расходов, вызванных трудовым увечьем (Коршунов)
Залог и ипотека (Павлодский)
Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства РФ (Гошуляк)
Правовые аспекты обеспечения гарантии местного самоуправления в Германии (Гриценко)
Практика применения договора поручительства (Логунов)
Search All Ebay* AU* AT* BE* CA* FR* DE* IN* IE* IT* MY* NL* PL* SG* ES* CH* UK*
Ruth Bader Ginsburg Sleeping at State of Union Bobblehead RBG Supreme Court

$15.21
End Date: Tuesday Sep-3-2019 4:35:02 PDT
Buy It Now for only: $15.21
|
Wooden Gavel And Block For Lawyer Judge Auction Pure Handcrafted Wood Hammer New

$16.29
End Date: Thursday Sep-19-2019 15:19:32 PDT
Buy It Now for only: $16.29
|
Wooden Gavel And Block For Lawyer Judge Auction Handcrafted Wood Hammer New

$3.25 (4 Bids)
End Date: Thursday Aug-22-2019 15:48:06 PDT
|
1735 OFFICIAL STATE DECREE

$15.00
End Date: Tuesday Sep-17-2019 0:37:57 PDT
Buy It Now for only: $15.00
|
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Поиск товаров: правовое (Russian Edition)
Search Results from «Озон» Право в сфере бизнеса
2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования