Право. Библиотека: TXT
Конституции РФ, проблемный комментарии, Четвернин
Центр конституционных исследований
Московского Общественного Научного Фонда

КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
П Р О Б Л Е М Н Ы Й
КОММЕНТАРИЙ 

Руководитель авторского коллектива  и ответственный редактор
В.А.ЧЕТВЕРНИН

МОСКВА 1997



Книга представляет  собой   проблемный  комментарий к Конституции Российской Федерации,  подготовленный молодыми
российскими юристами при участии западных экспертов.
Книга рассчитана на широкий круг читателей  и   будет полезна работникам органов госу- дарственной власти и управления,  а также научным сотрудникам, преподавателям,
аспирантам и студентам юридических вузов и факультетов.


Содержание

ПРЕДИСЛОВИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ АВТОРСКОГО КОЛЛЕКТИВА

Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

1.1. ПОНЯТИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ПРИНЦИПОВ, СОСТАВЛЯЮЩИХ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

1.3. ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПРАВОВОЕ ПО-
ЛОЖЕНИЕ ИНДИВИДА В ОБЩЕСТВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
1.3.1. ПРИОРИТЕТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
ПО ОТНОШЕНИЮ КО ВСЕМ ОСТАЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ КОНСТИТУЦИИ 
1.3.1.1. Прирожденный характер и неотчуждаемость прав человека
1.3.1.2. Установление пределов прав человека. Определение терминов
1.3.1.3. Критерии законодательного установления пределов прав человека 
1.3.1.4. Условия  ограничения прав и свобод конкретных лиц.  Личная неприкосновенность и неприкосновенность жилища
1.3.1.5. Проблема конституционных обязанностей 
1.3.2. ПРАВОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ. ГОСПОДСТВО ПРАВА
1.3.2.1. Понятие правового государства
1.3.2.2. Конституционные требования господства права "в материальном смысле"
1.3.2.3. Конституционные требования господства права "в формальном смысле"
1.3.3. СОЦИАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ
1.3.3.1. Понятия социальной государственности и социального правового государства
1.3.3.2. Конституционный Суд РФ о принципе социальной государственности
1.3.4. ЕДИНСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА И СВОБОДА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1.3.5. ПЛЮРАЛИЗМ И РАВНАЯ ЗАЩИТА ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ
1.3.6. ИДЕОЛОГИЧЕСКИЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ
1.3.7. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

1.4. ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИЮ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
1.4.1. ДЕМОКРАТИЯ. НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ
1.4.1.1. Народное представительство
1.4.1.2. Пределы народного суверенитета в конституционном государстве
1.4.2. ГОСУДАРСТВЕН    НЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.4.3. ФЕДЕРАЛИЗМ
1.4.4. РЕСПУБЛИКА. РОССИЙСКАЯ ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ФОРМА
1.4.5. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ
1.4.6. СВЕТСКИЙ ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВА
1.4.7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Глава 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ГРАЖДАНСТВО
2.1.1. НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ ДЕЙСТВИЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1.2. РАВНОПРАВИЕ
2.1.3. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1.3.1. Порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
2.1.3.2. Недопустимость высылки граждан РФ, защита и покровительство  за пределами РФ
2.1.3.3. Двойное гражданство
2.1.4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И   ЛИЦ
БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1.4.1. Иностранные граждане на территории РФ
2.1.4.2. Право на убежище и принцип невысылки

2.2. ЛИЧНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ
2.2.1. ПРАВО НА ЖИЗНЬ
2.2.1.1. Право на жизнь и смертная казнь
2.2.1.2. Гарантии права на жизнь
2.2.1.3. Современные требования европейского права в отношении отмены смертной казни
2.2.2. ДОСТОИНСТВО ЛИЧНОСТИ
2.2.2.1. Определение терминов
2.2.2.2. Действие  запретов статьи 21 Конституции по кругу лиц
2.2.2.3. Практика пыток,  жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения в современной России
2.2.3. ПРАВО НА СВОБОДУ И ЛИЧНУЮ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ
2.2.3.1. Стандарты европейского права
2.2.3.2. Обязанность незамедлительно доставить арестованное лицо, подозреваемое  в   совершении  преступления,  к судье
2.2.3.3. Право  лица      на решение судом вопроса о законности его задержания (правило habeas corpus)
2.2.3.4. Право на свободу военнослужащих
2.2.4. СВОБОДА ПЕРЕДВИЖЕНИЯ
2.2.4.1. Свобода передвижения и выбора места   пребывания и жительства
2.2.4.2. Право на свободу передвижения внутри Российской Федерации    
2.2.4.3. Вопрос о конституционности регистрационного порядка выбора места пребывания и жительства
2.2.4.4. Позиция Конституционного Суда РФ по   вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства
2.2.4.5. Право выезжать за пределы  России  и   право граждан РФ беспрепятственно возвращаться в Россию 
2.2.5. СВОБОДА СОВЕСТИ И ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ
2.2.5.1. Общие положения
2.2.5.2. Проблема конституционности Федерального закона о свободе совести и о религиозных объединениях
2.2.6. ОГРАНИЧЕНИЯ ЛИЧНЫХ ПРАВ И СВОБОД, ВЫТЕКАЮЩИЕ ИЗ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ О ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ 
2.2.6.1. Юридическая природа обязанности гражданина Российской Федерации нести военную службу
2.2.6.2. Ограничения личных прав, определяемые законами о военной службе
2.2.6.3. Проблема альтернативной гражданской службы 

2.3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА И СВОБОДЫ 
2.3.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ 
2.3.2. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЙ,  СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ И  СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ 
2.3.2.1. Определение терминов 
2.3.2.2. Ограничения свободы выражения мнений 
2.3.2.3. Пределы  свободы информации и государственная тайна 
2.3.2.4. Свобода массовой информации и цензура 
2.3.3. ПРАВО НА ОБЪЕДИНЕНИЕ
2.3.3.1. Свобода ассоциации и ее конституционные ограничения 
2.3.3.2. Конституционность законных ограничений права на объединение 
2.3.4. ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРОВЕДЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
2.3.4.1. Ограничения свободы собраний и манифестаций
2.3.4.2. Использование свободы собраний и манифестаций
2.3.5. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ   ФЕДЕРАЦИИ
2.3.6. ПРАВО ГРАЖДАН НА РАВНЫЙ ДОСТУП К ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

2.4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ И КУЛЬТУРНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ
2.4.1. КАТЕГОРИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ, СОЦИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
2.4.2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ и КУЛЬТУРНЫЕ СВОБОДЫ (STATUS NEGATIVUS) 
2.4.2.1. Право частной собственности и ее наследования
2.4.2.2. Частная собственность на землю
2.4.2.3. Свобода и неприкосновенность собственности
2.4. 2.4.  Неприкосновенность собственности и обязанность платить законно установленные налоги
2.4. 2.5. Свобода предпринимательства и статья 23 Гражданского кодекса РФ
2.4. 2.6. Запрет внеэкономического принуждения к труду
2.4. 2.7. Право на образование
2.4. 3.  ПРАВО НА КОЛЛЕКТИВНЫЕ ТРУДОВЫЕ СПОРЫ И  ЗАБАСТОВКУ (STATUS ACTIVUS)
2.4. 4. ЮРИДИЧЕСКИ БЕССМЫСЛЕННЫЕ ДЕКЛАРАЦИИ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.4.5. УСЛОВНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА
2.4.5.1. Права на государственную защиту в области трудовых отношений
2.4.5.2. Иные условные социальные права и привилегии

2.5. ПРАВА, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ
2.5.1. ПРАВО НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ
2.5.1.1. Гарантии  права  на  судебную защиту,   круг лиц,которым оно принадлежит
2.5.1.2. Обжалование в суд решений и действий государственных органов и должностных лиц
2.5.1.3. Право на защиту прав и свобод судом административной юрисдикции
2.5.1.4. Право на обжалование в суд конституционной юрисдикции 
2.5.1.5. Обжалование решений Конституционного Суда РФ 
2.5.1.6. Международный порядок защиты прав
2.5.2. ПРАВО НА "СВОЕГО СУДЬЮ"
2.5.2.1. Подсудность и подведомственность дел судам
2.5.2.2. Право на рассмотрение дела судом присяжных
2.5.3. ПРАВО НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ
2.5.3.1. Гарантии осуществления данного права
2.5.3.2. Право пользоваться юридической помощью в уголовном процессе  
2.5.4. ПРЕЗУМПЦИЯ  НЕВИНОВНОСТИ
2.5.4.1. Запрет  на  возложение доказывания невиновности на обвиняемого
2.5.4.2. Толкование неустранимых сомнений  в  виновности в пользу обвиняемого
2.5.5. НЕДОПУСТИМОСТЬ ПОВТОРНОГО ОСУЖДЕНИЯ ЗА ОДНО И ТО ЖЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ
2.5.6. ДОПУСТИМОСТЬ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ
2.5.7. ПРАВО  НА ПЕРЕСМОТР ПРИГОВОРА ВЫШЕСТОЯЩИМ СУДОМ
2.5.8. ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ОБЯЗАННОСТИ ДАВАТЬ ПОКАЗАНИЯ
2.5.8.1. Право не свидетельствовать против самого себя и своих близких
2.5.8.2. Иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания
2.5.9. ОХРАНА ПРАВ ПОТЕРПЕВШИХ
2.5.10. ВОЗМЕЩЕНИЕ  ВРЕДА,  ПРИЧИНЕННОГО   ДЕЙСТВИЯМИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ИЛИ ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Глава 3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
3.1. СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ 
3.1.1. ПРИНЯТИЕ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ
3.1.2. ОБРАЗОВАНИЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО И КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЦИИ. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ

3.2. СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
3.2.1. РАЗЛИЧИЯ В СТАТУСАХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
3.2.2. ОТНОШЕНИЯ АВТОНОМНОГО ОКРУГА С КРАЕМ ИЛИ ОБЛАСТЬЮ
3.2.3. ИЗМЕНЕНИЕ СТАТУСА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

3.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ДРУГИЕ ЯЗЫКИ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.4. СТОЛИЦА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

3.5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
3.5.1. ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
3.5.2. СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
3.5.3. КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.6. СВОБОДНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ ТОВАРОВ, УСЛУГ И ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ И ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

3.7. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.8. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

3.9. ПРЕЗИДЕНТ  РФ И ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.9.1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
3.9.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4.1.1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
4.1.2. ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА
4.1.3. ПРЕЗИДЕНТ И РЕФЕРЕНДУМ
4.1.4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИИ
4.1.4.1. Конституционные положения
4.1.4.2. Федеральный конституционный закон  о Правительстве Российской Федерации

4.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ
4.2.1. РОСПУСК  ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВА
4.2.1.1. Основные положения
4.2.1.2. Роспуск Государственной Думы в соответствии со ст. 111 Конституции
4.2.1.3. Роспуск Государственной Думы в соответствии со ст.117 Конституции
4.2.1.4. Ограничения на роспуск Государственной   Думы
4.2.1.5. Ответственность Правительства России перед Государственной Думой 
4.2.1.6. Попытка реформы Конституции
4.2.1.7. Заключительные положения о соотношении законодательной и исполнительной власти в России 
4.2.2. ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ
4.2.2.1. Вводные замечания
4.2.2.2. Основания обвинения Президента 
4.2.2.3. Порядок выдвижения обвинения и процесс отрешения Президента от должности
4.2.3. ИНЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ 
4.2.3.1. Назначение судей Конституционного Суда Российской  Федерации,  Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
4.2.3.2. Назначение Генерального прокурора Российской Федерации
4.2.3.3. Назначение выборов Президента и Государственной Думы

4.3. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СТРУКТУРА И КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ 
4.3.1. ПАРЛАМЕНТ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН
4.3.2. ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
4.3.3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
4.3.4. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ   
4.3.5. ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ     
4.3.6. ГАРАНТИИ ДЕПУТАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
4.3.7. ДВУХПАЛАТНАЯ СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
4.3.8. НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПАЛАТ
4.3.9. КОМИТЕТЫ И КОМИССИИ ПАЛАТЫ 
4.3.10. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
4.3.11. КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
4.3.11.1. Вопросы, отнесенные к ведению палат Федерального Собрания
4.3.11.2. Уполномоченный по правам человека  в Российской Федерации
4.3.11.3. Постановления палат Федерального Собрания

4.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС И ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
4.4.1. ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
4.4.1.1. Субъекты права законодательной инициативы 
4.4.1.2. Внесение  законопроектов и поправок к законопроектам в Государственную Думу
4.4.1.3. Роль  заключений  Правительства   Российской Федерации в законодательном процессе
4.4.1.4. Внесение законопроектов в особом порядке
4.4.2.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ 
4.4.2.1. Вопросы, регулируемые федеральными   конституционными законами 
4.4.2.2. Принятие  федеральных конституционных законов
4.4.3.ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ИХ ПРИНЯТИЕ
4.4.3.1. Сфера регулирования федеральными законами 
4.4.3.2. Стадии рассмотрения федеральных законов в Государственной Думе
4.4.3.3. Рассмотрение федеральных законов Советом Федерации
4.4.3.4. Направление федеральных законов   Президенту Российской Федерации
4.4.3.5. Подписание и отклонение Президентом   Российской Федерации федеральных законов   
4.4.3.6. Преодоление отлагательного вето   Президента Российской Федерации палатами Федерального Собрания
4.4.3.7. Официальное опубликование федеральных законов
4.4.4.ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ 
4.4.5.ОБЩИЕ ОЦЕНКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

4.5. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА 
4.5.1. ПРИНЦИП  ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ  ПРАВОСУДИЯ ТОЛЬКО СУДОМ
4.5.2. ПРАВО НА СПРАВЕДЛИВОЕ СУДЕБНОЕ РАЗБИРАТЕЛЬСТВО
4.5.3. НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДА
4.5.3.1. Институциональная независимость суда. Финансирование судов
4.5.3.2. Функциональная независимость суда. Невмешательство в судебную деятельность
4.5.4. НЕЗАВИСИМОСТЬ СУДЕЙ И ЕЕ ГАРАНТИИ
4.5.4.1. Подчинение судей Конституции РФ и федеральному закону 
4.5.4.2. Порядок замещения должности судьи
4.5.4.3. Обеспечение срока полномочий судей
4.5.4.4. Судейский иммунитет 
4.5.4.5. Защита судей
4.5.5. БЕСПРИСТРАСТНОСТЬ СУДА
4.5.6. СОЗДАНИЕ СУДА В РАМКАХ ЗАКОНА
4.5.7. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ 
4.5.7.1. Формирование и организация деятельности Конституционного Суда РФ 
4.5.7.2. Независимость и статус судей Конституционного Суда РФ
4.5.7.3. Полномочия Конституционного Суда РФ. Общие положения
4.5.7.4. Абстрактный конституционный контроль
4.5.7.5. Конкретный конституционный контроль 
4.5.7.6. Конституционная жалоба граждан
4.5.7.7. Проверка конституционности законов и других актов по запросам судов 
4.5.7.8. Споры о конституционной компетенции
4.5.7.9. Толкование Конституции РФ 
4.5.7.10. Решения Конституционного Суда РФ
4.5.8. ВЕРХОВНЫЙ СУД РФ
4.5.9. АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
4.5.10. НАДЛЕЖАЩАЯ СУДЕБНАЯ ПРОЦЕДУРА
4.5.11. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС СУДА И КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РФ

Глава 5. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

5.1. СУБЪЕКТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

5.2. СФЕРА РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
5.2.1. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
5.2.2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
5.2.3. ИСПОЛНЕНИЕ ОРГАНАМИ  МЕСТНОГО   САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ 
5.2.4. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
5.3. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ  И  ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ФОРМЫ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ 5.3.1. НЕПОСРЕДСТВЕННЫЕ ФОРМЫ 
5.3.2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
5.4. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 5.4.1. ПРИНЦИПЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
5.4.2. ПОРЯДОК ПРИЗНАНИЯ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ 
5.4.3. ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
5.5. ПОЛНОМОЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ 
5.5.1. САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ  В УПРАВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ, В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА И УСТАНОВЛЕНИИ МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ 
5.5.2. ОРГАНЫ  МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА 

5.6. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

5.7. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

5.8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Глава 6. ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

6.1.ПРИНЯТИЕ И  ВСТУПЛЕНИЕ  В  СИЛУ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОПРАВОК

6.2. ВНЕСЕНИЕ  ИЗМЕНЕНИЙ  В  СТАТЬЮ 65 КОНСТИТУЦИИ В СЛУЧАЕ ИЗМЕНЕНИЯ НАИМЕНОВАНИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

6.3. ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬЮ 65 КОНСТИТУЦИИ РФ В СЛУЧАЯХ,  ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ЧАСТЬЮ 1 СТАТЬИ 137 КОНСТИТУЦИИ РФ

6.4. ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ РФ

Глава 7. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

7.1. ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ  ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫХ И ПЕРЕХОДНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 

7.2. ДАТА ВСТУПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ В СИЛУ

7.3. ФЕДЕРАТИВНЫЙ И ИНЫЕ ДОГОВОРЫ

7.4. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,   ДЕЙСТВОВАВШЕГО НА МОМЕНТ ВСТУПЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 Г. В СИЛУ
7.4.1. ПРОБЛЕМА ПРЕЕМСТВЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
7.4.2. ПРОБЛЕМА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СУДЕБНОГО САНКЦИОНИРОВАНИЯ АРЕСТА,  ЗАКЛЮЧЕНИЯ ПОД СТРАЖУ И  СОДЕРЖАНИЯ  ПОД СТРАЖЕЙ

7.5. НЕПРЕРЫВНОСТЬ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ В  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ   ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

7.6. ВВЕДЕНИЕ СУДА ПРИСЯЖНЫХ

7.7. РОССИЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

7.8. ВРЕМЕННЫЕ РАМКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА 

Александр Бланкенагель.  О ВОЗМОЖНОСТЯХ И СЛОЖНОСТЯХ
ПЕРЕДАЧИ  ПРАВОВОГО  ОПЫТА  И  ПРАВОВОЙ   КУЛЬТУРЫ,  ИЛИ
СКОЛЬКО РАЗ МОЖНО ИЗОБРЕТАТЬ ВЕЛОСИПЕД 
(Послесловие руководителя группы иностранных экспертов)

ПРИЛОЖЕНИЯ
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИНОСТРАННЫХ ЭКСПЕРТОВ ПО ОТДЕЛЬНЫМ
СТАТЬЯМ КОНСТИТУЦИИ РФ

ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

ЛИТЕРАТУРА

ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ


Авторский коллектив:                                 
   Автономов А.    С.,    к.ю.н.     4.3.1.-4.3.10.; 7.1.-7.8.                                               
   Бондарь Н. С., к.ю.н.                5.1.-5.8.              
   Ковалев А.М.                            4.1.; 4.2.           
   Любимов А. П., к.ю.н.             3.1.-3.9.                
   Чернышева О.С.                       2.1.1.; 2.1.3.; 2.1.4.; 2.2.4.; 2.2.6.                                          
   Четвернин В.А., к.ю.н.            1.1.-1.4.; 2.1.2.; 2.2.1.(в соавт.);
2.2.2.; 2.2.3.; 2.2.5. (в соавт.); 2.3.1.-2.3.6. (в соавт.), 2.4.1.-2.4.5.; 4.3.11.; 4.5.7. (в соавт.); 4.5.11. (в соавт.).  
   Шварц О.А.                               2.5.1.-2.5.10.;4.5.1.-4.5.6.;                           
4.5.7. (в соавт.);
4.5.8.-4.5.10.; 4.5.11. (в соавт.).               
   Шевченко Н.Д.                         4.4.; 6.1.-6.4.                                               
   Шудра О.В.,  к.ю.н.       2.2.1.   (в   соавт.); 2.2.5. (в соавт.);  2.3.1.-2.3.6. (в соавт.) 






                                                       
Выражение благодарности

   Публикация книги  "Конституция Российской Федерации:
Проблемный комментарий", осуществленная в рамках проек-
та "Российский конституционализм",  стала возможна бла-
годаря активному сотрудничеству  коллектива  российских
авторов, возглавляемого Владимиром Четверниным, с груп-
пой иностранных экспертов,  которую представляли: Алек-
сандр  Бланкенагель  (руководитель  группы),  профессор
права Университета им. Гумбольдта в Берлине, Андраш Ша-
йо,  профессор  конституционного права Центрально-Евро-
пейского университета в Будапеште,  Питер Соломон, про-
фессор  политических  наук Университета Торонто,  Эстен
Баллер,  профессор юридических наук Института админист-
ративных наук и юриспруденции в Берлине. Большую помощь
в подготовке и обсуждении рукописи комментария  оказали
члены  Консультативного  совета  Центра конституционных
исследований:  доктор юридических наук  Гадис  Гаджиев,
доктор  юридических  наук  Инга Михайловская,  кандидат
юридических наук Лев Иванов.  Особой благодарности зас-
луживают Стивен Холмс,  профессор права Чикагского уни-
верситета,  Ив Аман, доктор политических наук, заведую-
щий кафедрой славистики Десятого Парижского университе-
та,  Мишель Лесаж,  профессор Парижского  университета,
директор Института сравнительных исследований в области
государственных институтов и права Национального  науч-
но-исследовательского центра,  Надин Мари, научный сот-
рудник Национального научно-исследовательского  центра,
Анна  Газье,  профессор  права Амьенского университета,
принявшие активное участие в обсуждении рукописей  рос-
сийских  авторов в ходе апробационного семинара в Пари-
же.                                                    
   Несомненную роль в  успешном  завершении  подготовки
комментария сыграли активное содействие и помощь,  ока-
занные партнером Центра конституционных исследований  в
настоящем проекте Институтом международных исследований
Национального фонда политических наук (Франция) в  лице
Мари Мендрас, профессора политических наук, и ее помощ-
ницы Щарлотты Жиро-Совер.                              
   Центр конституционных исследований  Московского  об-
щественного научного фонда выражает искреннюю благодар-
ность Программе содействия демократии Тасис ц Фаре  Ев-
ропейской  Комиссии за финансирование настоящего проек-
та.                                                    
                                                       
Руководитель проекта - Ольга Сидорович,  секретари про-
екта - Дарья  Вениаминова,  Оксана  Фодина,  финансовое
обслуживание - Елена Шанаева,  информационное обеспече-
ние и компьютерная верстка - Виктор Сидорович,  библио-
тека и архив - Марина Саблина. Над проектом также рабо-
тали сотрудники Московского общественного научного фон-
да Китти Гагнидзе,  Елена Митрофанова, Сергей Шанаев, а
также научный сотрудник Института государства  и  права
Наталия Варламова.                                     
   Настоящий проект финансируется в рамках программ со-
действия демократии Тасис и Фаре,  являющихся инициати-
вой  Европейского Союза в поддержку демократических об-
ществ в странах Центральной и Восточной  Европы,  Новых
    Независимых Государствах и Монголии.                   
                                                       
                            
   ПРЕДИСЛОВИЕ РУКОВОДИТЕЛЯ АВТОРСКОГО КОЛЛЕКТИВА

   В 1993 году,  в условиях формирования посттоталитар-
ного  (постсоциалистического,  постсоветского  и  т.п.)
российского государства,  принята либеральная Конститу-
ция, основанная на идеологии естественных и неотчуждае-
мых прав человека,  провозглашающая Россию правовым го-
сударством.  Между конституционной моделью  российского
правового  государства  и посттоталитарной действитель-
ностью лежит огромная пропасть. Это естественно: от то-
талитарного  режима в стране с давними традициями авто-
ритаризма,  правового нигилизма и просто  казнокрадства
нельзя перейти сразу же к правовому государству, к наи-
более развитым формам государственности и права;       
   было бы неплохо,  если бы в России реально сформиро-
валось хотя бы сильное полицейское государство, в кото-
ром граждане имели бы минимально  необходимые  гарантии
свободы от произвола власти, при том, что эта государс-
твенная власть надежно гарантировала бы безопасность  и
собственность  законопослушных  граждан от власти прес-
тупного сообщества. На такой основе было бы уже возмож-
но  развитие  в направлении правовой государственности.
Но пока конституционная модель во многом остается идеа-
лом.  Отсюда  вытекает первая и главная проблема совре-
менного российского конституционализма:  проблема  сов-
местимости конституционной модели с не укладывающейся в
нее реальностью.                                       
   Вместе с тем в посттоталитарной России  легализована
частная собственность,  Конституция и, отчасти, законо-
дательство содержат формально-юридические гарантии сво-
боды  и  собственности (здесь речь не идет о надлежащем
характере и надежности этих гарантий),  установлена оп-
ределенная  система разделения властей "по горизонтали"
и "по вертикали". Это уже принципиально иная, правовая,
ситуация  в сравнении с антиправовым советским режимом.
Однако качественный переход от режима, в принципе отри-
цавшего право, к режиму, в принципе признающему ограни-
чение власти правом,  свободой подвластных,  - это лишь
переход к необходимому правовому минимуму.  В посттота-
литарной ситуации иного быть не может.                 
Сказанное отнюдь не означает отрицание ценности Консти-
туции 1993 года.  Несмотря на  недостатки  концептуаль-
но-правового и юри-дико-технического характера, несмот-
ря даже на антиправовые элементы российской  президент-
ской модели власти,  можно сказать, что в общем и целом
Конституция неплохая.  Во  всяком  случае,  лучше  этой
Конституции  в обозримом будущем ничего не предвидится,
ее нужно не только исправлять и совершенствовать,  но и
защищать.                                              
   Конституция исходит из приоритета прав человека, со-
держит требования правового законодательства  и  запрет
правонарушающих законов, формулирует принцип разделения
властей,  с которым надлежит соотносить систему сдержек
и противовесов во взаимоотношениях ветвей власти. Конс-
титуция формулирует запреты антиправовой, человеконена-
вистнической,  антидемократической идеологии и деятель-
ности, способной породить большевистскую или фашистскую
диктатуру.  В  Конституции проводится идея независимого
правосудия и судебного конституционно-правового контро-
ля  за  деятельностью  законодательной и исполнительной
властей. Эти и другие конституционные принципы, ценнос-
ти  и институты свидетельствуют о несомненных достоинс-
твах российской конституционной модели правового  госу-
дарства,  и эту модель необходимо защищать от любых по-
пыток новой радикальной конституционной реформы, замены
Конституции   каким-либо  "приближенным  к  реальности"
конституционным актом.                                 
   В то же время текст Конституции содержит ряд важней-
ших положений, вступающих в противоречие с ее либераль-
ной интенцией, негативно влияющих на возможность реали-
зации  конституционной  модели  правового  государства.
Прежде всего сюда относятся неопределенность и ненадле-
жащий  характер некоторых формулировок,  призванных га-
рантировать права человека. Например, нельзя гарантиро-
вать  право на суд присяжных и предварительный судебный
контроль за законностью и обоснованностью ареста и  од-
новременно  объяснять в Заключительных и переходных по-
ложениях Конституции,  что реальность этих прав зависит
от  усмотрения законодателя в будущем.  Нельзя одновре-
менно провозглашать приоритет прав  человека  и  объяс-
нять,  что права человека могут быть ограничены другими
конституционно значимыми ценностями.  Все  такого  рода
ненадлежащие  формулировки  и  неопределенные  гарантии
нуждаются в надлежащем авторитетном толковании,  прежде
всего,  со стороны Конституционного Суда. Надлежащее, с
точки зрения ценностей правового государства,  толкова-
ние Конституции - это вторая основная проблема реализа-
ции конституционной модели.                            
   Наконец, Конституция закрепляет некий  "российский",
т.е. специфический, не укладывающийся в рамки права ва-
риант  соотношения  законодательной  и   исполнительной
властей,  оправдываемый традиционными для правового ни-
гилизма соображениями сегодняшней политической  целесо-
образности  и не препятствующий возможности монополиза-
ции власти в будущем.  Хорошо известно,  что разделение
властей - это форма организации государственной власти,
требующая сбалансированности компетенции  законодатель-
ных и исполнительных органов и не допускающая нарушения
ими этой сбалансированности из конъюнктурных  соображе-
ний.  Нарушение  разделения  властей  в пользу одной из
ветвей  власти,  представленной  конкретной   личностью
прогрессивного реформатора,  во-первых, еще не гаранти-
рует успех реформ,  а,  во-вторых,  таит в себе  угрозу
"конституционной" диктатуры в будущем,  когда "привиле-
гированная" ветвь государственной власти может оказать-
ся в руках тех политических сил, влияние которых сегод-
ня очень хочется нейтрализовать ценой  несбалансирован-
ности ветвей власти. Мировой опыт показывает, что конс-
титуционное установление надлежащего разделения властей
не  дает немедленного позитивного эффекта,  зато макси-
мально гарантирует от злоупотреблений высшими властными
полномочиями.  Надлежащее разделение властей делает га-
рантом прав человека не конкретное лицо,  а организацию
государственной власти, независимо от того, кто победит
на президентских или  парламентских  выборах.  Проблема
установления  надлежащего  соотношения  конституционной
компетенции законодательной и исполнительной властей (в
рамках  сохранения российской Конституции в целом и от-
каза от принятия  какой-то  новой  конституции)  -  это
третья важнейшая проблема российского конституционализ-
ма.                                                    
   Кроме того,  Конституция,  провозглашающая  правовое
государство,  не устанавливает достаточно четкую иерар-
хию источников права, не дает достаточных гарантий про-
тив  политической  ревизии конституционно закрепленного
разграничения компетенции органов государственной влас-
ти Федерации и ее субъектов, не дает определенных отве-
тов на вопросы о компетенции палат федерального  парла-
мента,  учреждает институты государственной власти,  не
определяя их содержания (например,  институт  Уполномо-
ченного по правам человека).                           
Эти и  другие  подобные  проблемы определяют круг задач
Комментария,  предлагаемого вниманию читателя.  Это  не
постатейный комментарий Конституции.  Более того, выбор
наиболее важных политических,  концептуальных,  тексту-
альных  и  интерпретационных проблем предопределяет из-
вестную пробельность настоящего Комментария в сравнении
с существующими изданиями постатейных комментариев. На-
конец, одинаково подробное комментирование всех проблем
действующей Конституции потребовало бы многотомного из-
дания,  что не предусматривалось ни  самим  проектом  в
рамках Программы Тасис и Фаре, ни намерениями и возмож-
ностями авторского коллектива. Вместе с тем, круг проб-
лем,  намеченных  для  исследования  группой зарубежных
экспертов-консультантов данного Комментария, возглавля-
емой  профессором  конституционного  права  Александром
Бланкенагелем, был несколько шире того, который предла-
гается читателю.  В этом отношении Комментарий оказыва-
ется пробельным и в контексте видения актуальных  проб-
лем  российской Конституции со стороны зарубежных конс-
титуционалистов (см.  об этом в послесловии  Александра
Бланкенагеля). Так что настоящий Комментарий не претен-
дует ни на всеобъемлющий анализ всех  статей  Конститу-
ции,  ни  на  исчерпывающее освещение всех проблем рос-
сийского конституционализма. Однако авторский коллектив
постарался  с  достаточной  полнотой и с нетрадиционной
для существующих комментариев позиции изложить  назван-
ные выше наиболее актуальные проблемы ограничения влас-
ти правом,  надлежащих гарантий свободы, безопасности и
собственности,  совместимости  конституционной модели с
реальностью,  надлежащей  организации   государственной
власти  и  некоторые другие,  способные вызвать интерес
читателя.                                              
   Владимир Четвернин                                  
                                                       
                                                       
   ГЛАВА 1  
                                           
   ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ 
                      
   1.1. ПОНЯТИЕ ОСНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ
                                                  
   Любая кодифицированная конституция содержит  стремя-
щийся  к  системности  набор эксплицитных и имплицитных
принципов.  Они выражают концепцию,  замысел,  интенцию
всей конституции.  По существу, они выражают содержание
конституции в концентрированном виде. Совокупность этих
принципов обозначается разработанным в европейской кон-
тинентальной доктрине понятием "основы конституционного
строя".                                                
   В Конституции  РФ ее эксплицитные принципы сформули-
рованы  в  первой  главе  -  "Основы   конституционного
строя".  Это не только базовые ценности ("нормы-цели"),
на которые в той или иной мере  должно  ориентироваться
государство; это и так называемые "нормы-принципы", ко-
торым должны подчиняться органы законодательной  и  ис-
полнительной власти,  которые могут и должны защищаться
и применяться судом и из которых могут вытекать субъек-
тивные права и юридические обязанности. Далее они в той
или иной мере конкретизируются в соответствующих стать-
ях Конституции как принципы,  проходящие сквозной идеей
через все ее главы.                                    
   В фундамент концепции  конституционного  строя  Рос-
сийской Федерации положена идея естественных и неотчуж-
даемых прав и свобод человека и  гражданина.  На  такой
основе  в  Конституции  делается попытка установить це-
лостную систему принципов конституционного строя.  Ниже
рассматривается  следующий набор принципов.  Во-первых,
это права и свободы человека и  гражданина  как  высшая
ценность и другие принципы, определяющие правовое поло-
жение индивида в обществе и государстве: правовая госу-
дарственность,  социальная государственность,  единство
экономического пространства и свобода экономической де-
ятельности, плюрализм и                                
равная защита форм собственности,  идеологический и по-
литический плюрализм, гражданство Российской Федерации.
Во-вторых, это принципы, определяющие организацию госу-
дарственной власти:  демократия и народный суверенитет,
государственный суверенитет Российской Федерации, феде-
рализм,  республиканская  форма  правления,  разделение
властей на законодательную,  исполнительную и судебную,
светский характер государства,  разграничение государс-
твенной власти и местного самоуправления1.             
   Эти принципы  выводятся из положений главы 1 Консти-
туции,  которые,  согласно ч.1 ст. 16 Конституции, сос-
тавляют  основы конституционного строя Российской Феде-
рации и не могут быть изменены иначе как в порядке, ус-
тановленном Конституцией в главе 9.  Точнее, они не мо-
гут быть изменены до тех пор, пока существует Конститу-
ция РФ 1993 г. (см. 6.4.).
                             
   1.2. ЮРИДИЧЕСКАЯ СИЛА ПРИНЦИПОВ, СОСТАВЛЯЮЩИХ ОСНОВЫ
КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ 
                                
   Согласно ч.1 ст. 15 Конституции, Конституция в целом
имеет  высшую  юридическую  силу,  прямое действие (см.
1.3.2.2.) и применяется на всей  территории  Российской
Федерации. Далее в ч.1 ст. 15 постулируется высшая юри-
дическая сила Конституции по отношению к законам и иным
правовым актам, принимаемым в России.                  
   Однако положения,  содержащиеся  в разных разделах и
главах Конституции, имеют разную юридическую силу внут-
ри  самой  Конституции  (в  смысле их соподчиненности).
Главы 1,  2 и 9 Конституции составляют ее  неизменяемое
"ядро"  ("жесткая" часть Конституции),  их положения не
могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. К главам
3-8 ("гибкая" часть Конституции) принимаются поправки в
соответствии с требованиями ст. 136 Конституции. Следо-
вательно, положения глав 3-8 можно понимать и толковать
только в соответствии с положениями глав 1, 2 и 9 Конс-
титуции.  Причем  положения глав 2 и 9 можно понимать и
толковать только
                                       
   1 Перечисление этих принципов не отрицает и не умаля-
ет  значение  других принципов,  которые также входят в
Основы конституционного строя, но могут рассматриваться
как  частные,  составляющие  содержание названных здесь
более общих принципов.  Так,  верховенство  Конституции
будет рассмотрено не как самостоятельный принцип, а как
элемент принципа правовой государственности.
           
   в соответствии с  Основами  конституционного  строя,
ибо  ч.2  ст.  16 Конституции однозначно устанавливает:
"Никакие другие положения настоящей Конституции не  мо-
гут  противоречить  основам конституционного строя Рос-
сийской Федерации".                                    
   В данном контексте иерархическую структуру Конститу-
ции  можно  условно  представить  как положения четырех
уровней,  обладающие разной юридической силой.  Во-пер-
вых, это глава 1, положения которой (Основы конституци-
онного строя) не просто относятся к неизменяемой  части
Конституции, но и обладают высшей силой по отношению ко
всему остальному содержанию Конституции. Во-вторых, это
положения глав 2 и 9, которые также относятся к неизме-
няемой части Конституции,  т.е.  не могут быть изменены
Федеральным Собранием в процедуре,  предусмотренной для
принятия федерального конституционного закона с  после-
дующим  одобрением  законодателями  субъектов  РФ  (см.
6.1.).  В третьих,  это положения глав 3-8,  поправки к
которым  принимаются  в названной процедуре.  Наконец2,
это Заключительные и переходные  положения  Конституции
РФ,  отдельные  из  которых сформулированы так,  что их
юридическая сила оказывается неопределенной.           
   То, что Основы конституционного строя  имеют  высшую
юридическую силу по отношению к главам 2 и 9, означает,
что любое положение глав 2 и 9 следует понимать и  тол-
ковать  в  контексте соответствующего принципа главы 1.
Например,  ст.  25 Конституции (глава 2), гарантирующая
неприкосновенность жилища,  устанавливает, в частности,
что никто не вправе проникать в жилище против воли про-
живающих  в нем лиц иначе как в случаях,  установленных
федеральным законом.  В контексте  ст.  2  Конституции,
закрепляющей  приоритет  прав  человека,  это положение
ст.25 следует понимать так,  что любые  законодательные
ограничения  неприкосновенности жилища не должны проти-
воречить самому существу  права  на  неприкосновенность
жилища. То есть законодатель не вправе произвольно пре-
дусматривать случаи, в которых неприкосновенность жили-
ща легально нарушается. 
                               
   2 Преамбула  Конституции  несет чисто идеологическую
нагрузку. Большинство понятий, содержащихся в преамбуле
(общая судьба,  гражданский мир и согласие, исторически
сложившееся государственное единство,  вера в  добро  и
справедливость  и т.д.),  являются юридически неопреде-
ленными.  Поэтому варианты толкования такого рода поло-
жений преамбулы могут быть диаметрально противоположны-
ми. Юридически значимые понятия, употребляемые в преам-
буле,  следует  понимать  в контексте их употребления в
     дальнейшем тексте Конституции.                         
                                                       
                                                       
Высшая юридическая сила Основ конституционного строя по
отношению  к изменяемым положениям глав 3-8 Конституции
означает,  что последние следует понимать и толковать в
контексте соответствующих принципов главы 1.  Кроме то-
го,  в случае установления их  противоречия  положениям
главы  1  (во  вторую очередь - положениям глав 2 и 9),
положения глав 3-8 Конституции должны приводиться в со-
ответствие с Основами конституционного строя, а также с
положениями глав 2 и 9, путем принятия поправок.       
   Кроме того, Конституционный Суд РФ вправе давать та-
кое официальное толкование Конституции (см.  4.5.7.9.),
которое исключало  бы  противоречия  между  положениями
главы 1 и другими положениями Конституции.  Но, как по-
казывает практика Конституционного Суда,  он отнюдь  не
стремится  давать такого рода толкования Конституции3 и
отвергает постановку вопроса "о конституционности конс-
титуционной нормы", что проявилось, например, в его по-
зиции по- вопросу о  толковании  принципа  формирования
Совета Федерации, закрепленного в ч. 2 ст. 95 Конститу-
ции (см. 4.3.4).                                       
   В связи с запросом о толковании текста  Конституции,
не относящегося к Основам конституционного строя, Конс-
титуционный Суд может прийти к выводу,  что  буквальный
смысл этого,  возможно, ясного текста или его понимание
(толкование) законодателем  противоречит  определенному
положению главы 1 Конституции. В таком случае Конститу-
ционный Суд,  руководствуясь требованием ч.  2  ст.  16
Конституции, вправе устранить это противоречие, а имен-
но:                                                    
   признать невозможным  буквальное   понимание   этого
текста  и  своим  официальным  толкованием  придать ему
смысл, соответствующий определенному положению главы 1.
В частности, это может означать отказ от грамматическо-
го или логического толкования в пользу телеологического
способа толкования. Примером служит Постановление Конс-
титуционного Суда РФ от 12 апреля 1995  г.,  в  котором
использован  телеологический способ толкования примени-
тельно к ч.3
                                           
   3 Этот  вывод  косвенно  подтверждается,   например,
частным  высказыванием  судьи  Конституционного Суда РФ
В.О.Лучина: "Действующая Конституция Российской Федера-
ции  впервые  предусмотрела  иерархию собственных норм.
Однако установление о том,  что никакие другие ее поло-
жения  "не могут противоречить основам конституционного
строя Российской федерации" (ч.2 ст.16), на мой взгляд,
не  означает  различий в их юридической силе,  а свиде-
тельствует лишь о приоритете положений главы 1 в систе-
ме конституционных норм. Все они обладают высшей юриди-
ческой силой.  Это свойство принадлежит  Конституции  в
целом (ч.1 ст.15)" (Лучин В.О. Конституция России: ана-
лиз нормативного состава // Конституционный строй  Рос-
     сии. Вып.III. М., 1996. С.25).                         
                                                       
   ст.107 и ч.2 ст.135 Конституции (см.  4.4.3.6.). Од-
нако здесь Конституционный Суд прямо не ссылался на Ос-
новы конституционного строя.  Более того, в другом слу-
чае, в Определении от 28 декабря 1995 г., Конституцион-
ный  Суд фактически отказался дать телеологическое тол-
кование ч.2 ст.  95 Конституции  в  контексте  принципа
разделения властей, составляющего одну из основ консти-
туционного строя (см. 4.3.4.).                         
   Проблематичным является  соотношение  главы   первой
Конституции и Заключительных и переходных положений.  С
одной стороны, ч.2 ст. 16 однозначно устанавливает, что
никакие  другие положения Конституции не могут противо-
речить Основам конституционного строя.  С другой сторо-
ны,  сама природа Заключительных и переходных положений
предполагает,  что не все во вновь принятой Конституции
вступает  в силу с момента ее принятия,  что существует
некий переходный период,  в течение  которого  какие-то
положения Конституции не действуют. Но распространяется
ли такое переходное положение на Основы конституционно-
го  строя?  В контексте ч.2 ст.  16 ответ однозначный -
нет.  В противном случае придется признать, что ничто в
Конституции не может противоречить не Основам конститу-
ционного строя, а Заключительным и переходным положени-
ям.                                                    
   Но как в таком случае понимать и толковать абз.2 п.6
Заключительных и переходных положений, согласно которо-
му  вступление  в  силу ч.2 ст.22 Конституции (глава 2)
откладывается на неопределенный  срок  ("до  приведения
уголовно-процессуального   законодательства  Российской
Федерации в соответствие с положениями настоящей  Конс-
титуции")?  В контексте ст. 2 Конституции следует приз-
нать формулировку абз.2 п.6 Заключительных и переходных
положений ненадлежащей,  допускающей произвольное огра-
ничение прав человека на свободу и  личную  неприкосно-
венность (ч.1 ст.22 Конституции).                      
   Но, таким образом,  какова сила Заключительных и пе-
реходных положений?  Ответ на этот вопрос мог  бы  дать
Конституционный Суд РФ, если среди субъектов, правомоч-
ных обращаться в Конституционный Суд с запросом о  тол-
ковании Конституции (ч.5 ст.125), в период многолетнего
ожидания  нового  Уголовно-процессуального  кодекса  РФ
нашлись  бы такие,  которые поинтересовались,  до каких
пор законодатель может не приводить  уголовно-процессу-
альное  законодательство  в соответствие с Конституцией
(см. 7.4.2.).                                          
Существует также проблема возможных противоречий между-
народных договоров РФ Конституции, в частности, Основам
конституционного строя.  Эта проблема специально огова-
ривается в ст.79 Конституции, которая устанавливает два
условия при передаче Россией полномочий в рамках межго-
сударственных объединений: "...если это не влечет огра-
ничения прав и свобод человека и гражданина и не проти-
воречит основам конституционного строя Российской Феде-
рации" .                                               
   Но если вступивший в силу международный договор про-
тиворечит Конституции,  то он,  тем не менее,  согласно
п."г"ч.2 ст. 125 Конституции, не может быть предметом
проверки  в Конституционном Суде РФ и становится частью
российской правовой системы (ч.4 ст.  15  Конституции).
Но  с  другой стороны,  если такой договор противоречит
положениям неизменяемой части Конституции,  а тем более
- Основам конституционного строя,  и оказывается невоз-
можным истолковать этот договор в соответствии с  поло-
жениями  Конституции,  которым он противоречит,  то его
следует считать ничтожным - вопреки положению ч.  4 ст.
15  (оно  тоже  относится  к  Основам  конституционного
строя):  "международные договоры  Российской  Федерации
являются составной частью ее правовой системы". Остает-
ся также вопрос:  кто вправе признать такой договор не-
действительным,  если даже Конституционный Суд оказыва-
ется здесь некомпетентным?  Видимо, такие договоры сле-
дует считать чисто гипотетическими и предполагать,  что
Конституционный Суд способен дать любому международному
договору РФ толкование, не противоречащее Конституции. 




                                                       
   1.3. ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ,ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
    ИНДИВИДА В ОБЩЕСТВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
                                          
1.3.1. ПРИОРИТЕТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
  ПО ОТНОШЕНИЮ КО ВСЕМ ОСТАЛЬНЫМ ПОЛОЖЕНИЯМ КОНСТИТУЦИИ 
 
   1.3.1.1. Прирожденный характер и неотчуждаемость
прав человека 
                                         
   По существу,  первыми  содержательными   положениями
Конституции  являются  положения ст.  2 (положения ст.1
Конституции носят, в основном, вводно-декларативный ха-
рактер),  провозглашающей человека, его права и свободы
высшей ценностью и  устанавливающей  обязанность  госу-
дарства признавать, соблюдать и защищать права и свобо-
ды человека и гражданина.  Причем права и свободы чело-
века и гражданина признаются и гарантируются в Российс-
кой Федерации (1) согласно общепризнанным  принципам  и
нормам  международного  права  и  (2)  в соответствии с
Конституцией РФ.  Такая формулировка ч.1 ст. 17 Консти-
туции (с учетом положения ч.4 ст. 15 Конституции об об-
щепризнанных принципах и  нормах  международного  права
как  составной  части российской правовой системы) под-
черкивает признание вторичного характера закрепления  в
Конституции прав и свобод человека и гражданина.  Уже с
этой точки зрения можно говорить,  что  права  человека
предшествуют самой Конституции и обладают приоритетом в
отношении всех остальных положений Конституции, включая
все остальные принципы, составляющие Основы конституци-
онного строя.                                          
   В области прав человека сложилась и действует систе-
ма  международных  соглашений механизмов контроля за их
исполнением.  Важнейшими для доктрины и  практики  прав
человека в России являются Всеобщая декларация прав че-
ловека,  принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря
1948 г.,  Международный пакт о гражданских и политичес-
ких правах 1966 г.,  другие пакты о правах  человека  и
особенно Европейская конвенция о защите прав человека и
основных свобод 1950г. В. феврале 1996г. Россия вступи-
ла  в Совет Европы и при вступлении подписала Европейс-
кую конвен-                                            
цию о защите прав человека и основных свобод4, что обя-
зывает воспринимать содержание Конституции РФ с позиции
европейского права в области прав  человека.  Последнее
следует считать гарантированным в России в силу положе-
ний ч.4 ст.15 и ч.1 ст.17 Конституции.                 
   Согласно ст.2 и ч.1 ст. 17 Конституции, права и сво-
боды человека и гражданина не устанавливаются законода-
телем,  а должны признаваться (а также гарантироваться,
соблюдаться  и защищаться) государством как уже сущест-
вующие.  Кроме того, в ч.1 ст. 17 и ч.1 ст.55 Конститу-
ции говорится об общепризнанных правах и свободах,  что
также подтверждает естественноправовую интенцию Консти-
туции.                                                 
   Основные права  и свободы человека и гражданина (ос-
новными считаются составляющие  общий  правовой  статус
человека  и гражданина,  принадлежащие каждому человеку
или гражданину) объявляются неотчуждаемыми и  принадле-
жащими  каждому  от  рождения  (ч.2 ст.17 Конституции),
т.е. естественными5. Иначе говоря:                     
   "Мы, многонациональный  народ   Российской   Федера-
ции,...  утверждая права и свободы человека" (преамбула
Конституции РФ),  провозгласили эти права существующими
объективно,  а не по воле законодателя, не октроирован-
ными,  а дозаконотворческими  и  внезако-нотворческими,
жестко ограничивающими государственную власть, описыва-
ющими сферу неотъемлемой свободы. Далее, они признаются
основными субъективными правами не в каком-то философс-
ком,
                                                   
   4 В 1997 г. Конвенция еще не была ратифицирована.   
   5 Конечно, эти нрава не являются естественными в том
смысле,  что они вытекают из социобиологической или ду-
ховной или какой бы то ни было иной  природы  человека,
вечной и неизменной. Это права, возникающие лишь на оп-
ределенной стадии естественного  развития  общества,  в
определенной  культуре.  Они  принадлежат каждому не от
рождения человеком, а в силу рождения в таком обществе,
в  котором возможны безусловные притязания индивидов на
свободную  самореализацию  в   общественно-политической
жизни,  описываемые  как  естественные  и неотчуждаемые
права и свободы. "Ведь с рождением человека как естест-
венным явлением Конституция связывает момент принадлеж-
ности,  а не происхождения прав и  свобод  человека....
Антиэтатический смысл данной конструкции очевиден:  ос-
новные права и свободы принадлежат каждому по безуслов-
ному  естественному  основанию (в силу природного факта
рождения), а не в зависимости от диктуемых государством
условий,  не по усмотрению, воле и решению властей. Оп-
ределенная стилизация под естественное  право  призвана
здесь  продемонстрировать исходную и безусловную свобо-
ду, правомочность и нравосубъектность любого индивида в
его отношениях со всеми остальными - государством,  об-
ществом,  другими индивидами" (НерсесянцВ.С.  Философия
права. М., 1997. С.375-376). 
                          
                                                       
   моральном или социологическом,  а в собственном юри-
дическом смысле - признаются  критерием  правового  ка-
чества  законодательства и государственного управления,
действуют непосредственно и защищаются  судом  (ст.  18
Конституции).  В частности,  уже отсюда вытекает, что к
естественным и неотчуждаемым правам не относятся  такие
притязания на социальные блага, которые нельзя защитить
в суде в стране,  где свобода, безопасность и собствен-
ность реально обеспечены правосудием.                  
   Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что
они составляют минимальную неотъемлемую свободу,  и от-
чуждение  хотя  бы  части  этой свободы в пользу власти
приводит к несвободе, является опасным для свободы, де-
лает власть деспотической. Конституционность Российско-
го государства предполагает, что государственная власть
не может обладать полномочиями,  приобретенными за счет
основных прав и свобод.                                
   Естественные и неотчуждаемые права и свободы  -  это
безусловные  притязания на свободную самореализацию ин-
дивида в обществе и  государстве.  Они  образуют  общий
правовой статус человека или гражданина,  который скла-
дывается из трех частных статусов:                     
   1) status negativus - притязания на сферу свободы, в
которую не вправе вмешиваться ни государство,  ни част-
ные лица;  сюда входят личные права и свободы,  а также
свобода  собственности  и  предпринимательства и другие
свободы,  относимые по позитивистской  классификации  к
так называемым "социальным,  экономическим и культурным
правам" (см. 2.4.1.);                                  
   2) status positivus - обращенные к государству  при-
тязания  на защиту общего правового статуса - полицейс-
кую и судебную; сюда входит в основном то, что по пози-
тивистской  классификации описывается понятием гарантий
прав и свобод;  так называемые "права" (привилегии) со-
циально  слабых  на бесплатное получение от государства
(общества) иных социальных благ не относятся к  естест-
венным и неотчуждаемым правам и свободам;              
   3) status activus - притязания на участие в формиро-
вании и осуществлении государственной власти и местного
самоуправления, на участие в общественной жизни как ин-
дивидуально, так и совместно с другими; сюда входят по-
литические права,  а также права на самоуправление,  на
коллективные трудовые споры и забастовку. 
             
1.3.1.2. Установление пределов прав человека. 
Определение терминов 
                                          
   Признание прав  человека  высшей ценностью означает,
что в случае коллизии прав человека и других  конститу-
ционно защищаемых ценностей,  даже таких, которые отно-
сятся к Основам конституционного строя,  приоритет сле-
дует отдавать правам человека.  В частности,  законода-
тель в первую очередь обязан соблюдать и защищать права
человека, а затем уже другие принципы, составляющие Ос-
новы конституционного строя.                           
   Но при этом необходимо законодательное  установление
пределов  (меры) свободы в сфере соответствующих прав и
свобод человека и гражданина,  запрещающее все  общест-
венно  вредное,  исключающее  злоупотребления свободой.
Такое законодательное определение меры свободы  называ-
ется в Конституции регулированием прав и свобод челове-
ка и гражданина (п."в"  ст.71)  и  их  ограничением  (в
смысле ч.З ст.55 и ч.2 ст.19).  Понятие "регулирование"
в данном контексте шире,  чем "ограничение". "Регулиро-
вание"  включает  в  себя установление не только границ
свободы,  но и гарантий осуществления прав и свобод че-
ловека и гражданина. При этом ч.З ст.55 содержит исчер-
пывающий перечень допустимых оснований законодательного
ограничения  прав и свобод,  а ч.  2 ст.  19 специально
запрещает любое ограничение прав и  свобод,  нарушающее
равноправие,  т.е.  запрещает  установление разной меры
свободы по признакам социальной, расовой и т.д. принад-
лежности (см.  2.1.2.). Ограничение прав и свобод чело-
века и гражданина в смысле ст.79 Конституции, запрещен-
ное  для  случаев  участия  России в межгосударственных
объединениях, означает ограничение большее, чем это до-
пустимо в соответствии с ч.З ст.55, либо ограничение по
мотивам ч.З ст.55,  но не оформленное федеральным зако-
ном.                                                   
   От ограничения (регулирования) прав и свобод в смыс-
ле ч.З ст.55 и ч.2 ст.  19 следует отличать понятие ог-
раничения  прав и свобод в смысле ч.1 и ч.З ст.56 и ч.2
ст.23 Конституции.  Здесь "ограничением" называется  не
законодательное  определение меры свободы в сфере соот-
ветствующих прав и свобод, а временное ограничение воз-
можности пользоваться определенными правами и свободами
в условиях чрезвычайного положения (ст.  56) и дозволе-
ние, данное судом компетентным правоохранительным орга-
нам,  временно нарушать тайну коммуникаций определенных
лиц (ч.2 ст.23).                                       
   Кроме того,  в  ч.З  ст.  15 Конституции говорится о
"нормативных правовых актах", затрагивающих права, сво-
боды и обязанности                                     
   человека и гражданина, которые не могут применяться,
если они не опубликованы официально для всеобщего  све-
дения.  В  контексте данного конституционного положения
"затрагивающие" означает ограничивающие права и свободы
или устанавливающие обязанности (см. 1.3.2.3.).        
   В ч.1 ст.55 говорится,  что перечисление в Конститу-
ции "основных прав и свобод" не должно толковаться  как
отрицание  или  умаление  других  общепризнанных прав и
свобод человека и гражданина. Это означает, что консти-
туционный перечень прав и свобод не является исчерпыва-
ющим,  как и любой другой перечень прав человека, кото-
рый на сегодняшний день представляется наиболее полным.
Отсюда вытекает (в развитие положения ч.1 ст.  17), что
в Конституции перечисляются лишь те общепризнанные пра-
ва и свободы человека и гражданина, которые представля-
ются  составителям  Конституции "основными".  Но это не
означает,  что (1) не может быть других  общепризнанных
естественных  и  неотчуждаемых  прав и свобод и что (2)
эти другие являются второстепенными в сравнении с пере-
численными в Конституции.                              
   Наконец, ч.2  ст.55 содержит запрет издавать законы,
отменяющие или умаляющие права  и  свободы  человека  и
гражданина.  В контексте данного конституционного поло-
жения термин "умаляющие" означает законодательное уста-
новление  в  сфере  соответствующих  прав и свобод меры
свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основ-
ного содержания этих прав и свобод.                    
   Понятие "основное содержание" прав человека означает
некий качественный предел для законодательного  ограни-
чения прав человека.  Так, Конституционный Суд РФ уста-
новил,  что "федеральный закон... не может отменять или
умалять права и свободы человека и гражданина, посягать
на их основное содержание (статья 55, часть 2 Конститу-
ции Российской Федерации)"6.
                           
   1.3.1.3. Критерии законодательного установления 
пределов прав человека 
                                   
   Существует общий формальный принцип необходимого ог-
раничения прав и свобод: осуществление прав и свобод не
должно нарушать  
                                      
   6 Абзац 5  п.6  мотивировочной  части  Постановления
Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. по делу о
проверке конституционности п.5 ч.2 ст.371, ч.З ст.374 и
п.4  ч.2  ст.384  УПК  РСФСР в связи с жалобами граждан
К.М.  Кульнева,  В.С.Лалуева, Ю.В.Лукашова и И. П. Се-
        ребренникова.                                          
                                                       
                                                       
права и свободы других лиц (ч.З ст.17 Конституции).  По
существу, этого принципа достаточно для того, чтобы за-
конодательно устанавливать меру свободы в сфере каждого
из основных прав и свобод. Любые частные содержательные
критерии  законодательного  установления пределов конк-
ретных прав и свобод действительны лишь постольку, пос-
кольку  они  конкретизируют  общий  принцип и позволяют
исключать из сферы действия соответствующих прав  такую
социальную активность, которая нарушает права и свободы
других лиц, т.е. правонарушающие деяния.               
   Содержательные ограничения прав и свобод сформулиро-
ваны в Конституции лишь применительно к свободе объеди-
нений (ч.З ст.  13) и  свободе  выражения  мнений  (ч.2
ст.29). Это запреты антиконституционной, антидемократи-
ческой деятельности, а также деятельности, противореча-
щей      идеологии     правового     равенства     (см.
2.3.2.2.;2.3.3.1.).                                    
   Наконец, в ч.З ст.55 Конституции говорится, что пра-
ва и свободы человека и гражданина могут быть ограниче-
ны федеральным законом только в той мере,  в какой  это
необходимо  в целях защиты далее перечисляемых социаль-
ных ценностей.  Следует подчеркнуть,  что ч.З ст.55 со-
держит общую норму по отношению к иным случаям упомина-
ния в Конституции о законодательном установлении преде-
лов  прав человека.  Поэтому очевидно,  что ограничение
прав и свобод человека и гражданина в смысле ч.З ст. 55
относится к исключительной компетенции федерального за-
конодателя. Законодательные полномочия по этому вопросу
не  могут  быть  делегированы  законодательным  органам
субъектов Федерации,  ибо иначе в разных  субъектах  РФ
будет  установлен разный общий правовой статус человека
и не будет общего правового статуса гражданина России. 
   В большинстве статей главы 2  Конституции,  формули-
ровки  которых  специально указывают на законодательное
регулирование соответствующих прав и свобод, упоминает-
ся именно федеральный закон. Пункт "в" ст. 71 Конститу-
ции относит регулирование и защиту прав и свобод  чело-
века и гражданина к ведению Федерации, в то время как к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ
относятся  только вопросы защиты прав и свобод (п."б" ч
1 ст.72 Конституции).  Вместе с тем, формулировки неко-
торых статей главы 2 вызывают впечатление о допустимос-
ти регулирования соответствующих прав и свобод законом,
т.е.  федеральными  законами  и  законами субъектов РФ.
Например, органы государственной власти обязаны обеспе-
чить каждому возможность ознакомления                  
   с документами,  непосредственно  затрагивающими  его
права и свободы,  если иное  не  предусмотрено  законом
(ч.2 ст.24).  Каждый имеет право на свободное использо-
вание своих способностей и имущества  для  предпринима-
тельской  и  иной  не запрещенной законом экономической
деятельности (ч.1 ст.34).  Право частной  собственности
охраняется законом (ч.1 ст.35).  Следует полагать,  что
во всех этих случаях речь идет о защите прав  и  свобод
законом  и об их регулировании в смысле ограничения фе-
деральным законом.  Иначе говоря, свобода экономической
деятельности  не  может  быть  ограничена (в смысле ч.З
ст.55) законами субъектов РФ и т.д.                    
   Часть 3 ст. 55 позволяет законодательно ограничивать
права  человека  не  только  в целях защиты прав других
лиц, но и в целях защиты других конституционно значимых
ценностей.  Здесь следует предположить, что эти консти-
туционно значимые ценности так или  иначе  представляют
собой  объекты основных прав и свобод человека;  в про-
тивном случае положения ч.З ст.55 следовало бы  считать
недействительными  по  причине  их  противоречия ст.  2
Конституции,  устанавливающей высшую  ценность  прав  и
свобод  человека.  Таким  образом,  положения ч.З ст.55
следует рассматривать как частные формулировки, конкре-
тизацию  общего  принципа  ограничения  прав человека и
толковать их только в контексте этого принципа.  С этой
точки зрения,  критерии, исчерпывающий перечень которых
дан в ч.З ст.55, выглядят следующим образом.           
   1. Защита Основ  конституционного  строя.  Принципы,
составляющие Основы конституционного строя, за исключе-
нием того,  что принято называть "народным  суверените-
том",  и принципа социальной государственности, не про-
тиворечат принципу приоритета прав человека.  Это озна-
чает,  что  права  человека нельзя использовать для на-
сильственного изменения Основ конституционного строя и,
в частности, для нарушения целостности Российской Феде-
рации,  для деятельности, направленной на отказ от пра-
вового  (формального) равенства и демократического пра-
вового государства,  исключительно в  котором  возможно
осуществление самих прав человека.                     
   Что касается  принципа "народного суверенитета" (ч.1
ст.3 Конституции), то идеология прав человека полагает,
что  источником  государственной власти является не на-
род,  а индивид,  отчуждающий часть своей  естественной
свободы  в пользу власти,  что права и свободы защищают
человека не только от произвола власти, но и от        
"народного суверенитета", как и от любого абсолютизма7.
Следовательно,  принцип приоритета прав человека запре-
щает российскому многонациональному  народу,  например,
путем  референдума отказаться от каких-либо прав и сво-
бод человека и гражданина или путем выборов привести  к
власти партию, выступающую за "диктатуру пролетариата".
   Принцип социальной  государственности означает пере-
распределение национального дохода в  пользу  социально
слабых  и  в  ущерб  правовому (формальному) равенству,
т.е. естественным и неотчуждаемым правам и свободам че-
ловека и гражданина.  Их приоритет означает,  например,
что социальные программы нельзя  осуществлять  за  счет
чрезмерных налогов, т.е. нарушения основного содержания
права собственности (status negativus), или недостаточ-
ного  финансирования  судебной системы,  обеспечивающей
право на судебную защиту (status positivus).           
   2. Защита нравственности и здоровья других  лиц.  Не
следует понимать это ограничение так,  что законодатель
может подменять правовые пределы свободы своими  нрава-
ми.  Каждый человек обладает правом на духовную и физи-
ческую неприкосновенность (ч.1 ст.22,  ст.29  Конститу-
ции),  в частности,  на то,  чтобы государство защищало
его от навязывания ему того,  что ему не нравится, про-
тиворечит его убеждениям и,  тем более, вредит его здо-
ровью.                                                 
   В этом контексте следует подчеркнуть, что только не-
которые отдельные права и свободы могут заключать в се-
бе  имманентные  ограничения,  направленные  на  защиту
нравственности и здоровья.  Например, свобода выражения
мнений реализуется в акте доведения мнения до  сведения
других людей,  у которых есть естественное право на за-
щиту их нравов от  оскорбления.  Поэтому  Международный
пакт  о гражданских и политических правах (ч.З ст.  19)
предусматривает законные ограничения свободы  выражения
мнений (но не прав вообще!), необходимые (а) для уваже-
ния прав и репутации других лиц;  (b) для охраны  госу-
дарственной  безопасности  и  нравственности населения.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод  также  упоминает  об охране здоровья или нравс-
твенности в контексте критериев вмешательства публичной
власти  в  сферу частной жизни (ч.2 ст.8),  ограничения
свободы исповедовать свою религию  или  убеждения  (ч.2
ст.9), свободы выражения
                               
   7 Maritain J. Man and the state. L., 1954. P.36-48. 
                                                       
   мнений (ч.2 ст. 10), свободы собраний и манифестаций
(ч.2 ст. 11 Конвенции).                                
   Таким образом,  следует полагать,  что в ч.З ст.  55
Конституции допускается ограничение лишь некоторых прав
и свобод человека и гражданина по мотивам защиты нравс-
твенности и здоровья.                                  
3. Обеспечение обороны страны и безопасности государства.
  Оборону страны следует понимать исключительно
как состояние войны или военное положение8. Что касает-
ся обеспечения безопасности государства,  в  частности,
обороноспособности  страны,  то здесь можно считать до-
пустимыми запреты только такого  осуществления  прав  и
свобод,  которое  нарушает права всех остальных граждан
государства,  а не интересы государственного  аппарата,
которые  обычно  выдаются  за государственные интересы.
Если, например, государственную тайну составляют сведе-
ния об экологически вредном воздействии оружия, исполь-
зуемого Вооруженными Силами,  то разглашение такой "го-
сударственной" тайны является правомерным использовани-
ем свободы информации. Тем более, что ст.42 Конституции
гарантирует  право  каждого на достоверную информацию о
состоянии окружающей среды.                            
   4. Защита прав и законных интересов других лиц.  За-
конодательный запрет нарушать права каких бы то ни было
лиц является само собой разумеющимся.  В  то  же  время
приоритет прав человека исключает любое ограничение ес-
тественных и неотчуждаемых прав и свобод законными  ин-
тересами любых лиц, даже очень важных.                 
   С точки  зрения идеологии прав человека естественные
и неотчуждаемые права и свободы и так  называемые  "за-
конные интересы" суть категории нерядоположенные.  Пер-
вые составляют общий правовой статус человека и гражда-
нина  (основы правового статуса личности в смысле ст.64
Конституции), куда "законные интересы"
                 
   8 Например,  ограничения  неприкосновенности  жилища
или свободы передвижения требованием обеспечения оборо-
ны страны не могут  вызывать  никаких  возражений,  ибо
речь  идет  о  защите граждан от угрозы лишиться всяких
прав вообще.  Так, даже поправка III к Конституции США,
непосредственно  связанная с событиями войны за незави-
симость, гласит, что лишь в мирное время ни один солдат
не  должен  помещаться  на  постой в какой-либо дом без
согласия его владельца, а во время войны это допускает-
ся в порядке,  установленном законом.  Согласно ст.17-а
(абз.2) Основного Закона ФРГ, неприкосновенность жилища
и свобода передвижения могут быть ограничены "законами,
предназначенными для целей обороны, в том числе для за-
     щиты гражданского населения".                          
                                                       
не входят9.  В частности,  это означает, что интерес не
должен  быть  законным,  если  он противоречит правам и
свободам человека и гражданина. И наоборот, осуществле-
ние прав и свобод не может быть ограничено никакими за-
конными интересами других лиц.  Международные документы
в  области прав человека не упоминают ни о каких закон-
ных интересах.                                         
   Однако текст Конституции допускает возможность огра-
ничения  прав и свобод именно правами и законными инте-
ресами других лиц (ч.2  ст.36,  ч.З  ст.55).  Допускать
возможность такого ограничения прав и свобод можно лишь
в том случае,  если считать их октроированными. Поэтому
следует полагать, что текст ч.2 ст.36 и ч.З ст.55 Конс-
титуции содержит ненадлежащие формулировки,  по  ошибке
попавшие  в  Конституцию  из  текстов советских времен,
когда допускались только октроированные права. 
        
   1.3.1.4. Условия ограничения прав и свобод          
   конкретных лиц.  Личная неприкосновенность 
и  неприкосновенность жилища
                                   
   Каждый имеет  право на судебную защиту от произволь-
ного ограничения его свободы,  безопасности и собствен-
ности  (ч.1 ст.46,  ч.2 ст.22,  ч.2 ст.23,  ст.25,  ч.З
ст.35 Конституции). В частности, речь идет о естествен-
ном  праве  человека подчиняться лишь таким полицейским
действиям,  ограничивающим его права и свободы, которые
совершаются на основании судебного решения,  т.е. после
подтверждения их правомерности и необходимости в рамках
надлежащей правовой процедуры. Этому праву корреспонди-
рует безусловная обязанность государства  устанавливать
предварительный  судебный контроль,  а в случаях невоз-
можности предварительного - последующий судебный  конт-
роль за законностью и обоснованностью таких полицейских
действий, в частности, касающихся свободы и личной неп-
рикосновенности  человека.  Государство - поскольку оно
государство,  а не организация произвольного насилия  -
по  определению не может связывать такой контроль с ка-
кими бы то ни было усло- 
                              
   9 "Законные интересы,  т.е.  интересы, которые прямо
не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва
ли необходимо выделять в качестве самостоятельного эле-
мента правового статуса.  Интерес предшествует правам и
обязанностям независимо от того,  находит ли он  прямое
закрепление  в  законодательстве  или  просто  подлежит
"правовой защите со стороны государства". Интерес - это
категория вне-правовая,  или "доправовая" (Общая теория
прав человека /  Отв.  ред.  Е.А.Лукашева.  М.,  1996.
          С.30)                                                  
                                                       
   виями. В Англии,  например,  Habeas corpus - act был
принят еще в 1679 г.  А в России, несмотря на положения
ч.2  ст.22 Конституции,  устанавливающие такой судебный
контроль,  "до приведения уго-ловно-процессуального за-
конодательства...  в соответствие с положениями настоя-
щей Конституции сохраняется прежний  [т.е.  администра-
тивно-прокурорский  - В.Ч.] порядок ареста,  содержания
под стражей и задержания лиц,  подозреваемых в соверше-
нии  преступления" (абз.2 п.6 Заключительных и переход-
ных положений Конституции).                            
   Таким образом,  оговорка Заключительных и переходных
положений  ставит естественное право человека на судеб-
ную защиту от произвола административной власти в зави-
симость  от произвола власти законодательной,  следова-
тельно, трактует его уже не как естественное и неотчуж-
даемое, а как производное от воли законодателя.        
   Далее, ст. 25 Конституции гарантирует неприкосновен-
ность жилища.  Однако в той же ст.25 говорится:  "Никто
не  вправе проникать в жилище против воли проживающих в
нем лиц иначе как в случаях,  установленных федеральным
законом [выделено мною - В.Ч.], или на основании судеб-
ного решения".  Иначе говоря,  текст ст.25  Конституции
можно понимать так,  что законодатель вправе предусмот-
реть любой случай ограничения неприкосновенности  жили-
ща. Налицо коллизия между естественным правом на непри-
косновенность жилища и формальным допущением  законода-
тельного произвола в вопросе ее ограничения10.  Основа-
нием для разрешения этой коллизии должна быть  интенция
Конституции.  Ее прочтение позволяет заключить, что она
основывается на идеологии прав человека и
              
   10 Ненадлежащий с точки зрения идеологии нрав  чело-
века характер формулировки ст.25 Конституции в доктрине
подвергается  убедительной  критике  (см.:  Конституция
Российской Федерации:  Научно-практический комментарий.
М., 1997. С.220). Более удачная формулировка содержится
в  российской Декларации прав и свобод человека и граж-
данина (ст.11):  "(1) Жилище неприкосновенно.  Никто не
имеет  права проникать в жилище против воли проживающих
в нем лиц.  (2) Обыск и иные  действия,  совершаемые  с
проникновением  в жилище,  допускаются на основании су-
дебного решения. В случаях, не терпящих отлагательства,
возможен иной установленный законом порядок, предусмат-
ривающий обязательную последующую проверку судом [выде-
лено мною - Б.Ч.] законности этих действий". Отсюда вы-
текает, что законное ограничение неприкосновенности жи-
лища допустимо лишь в том случае,  если закон связывает
проникновение в жилище с предварительной или  последую-
щей  проверкой  законности  полицейских действий судом.
Причем Декларация ограничивает законодательное  регули-
рование случаями, не терпящими отлагательства.         
                                                       
                                                       
принципе приоритета  основных  прав  и свобод.  Поэтому
конституционно допустимым будет  лишь  такое  законода-
тельное  ограничение  естественного  права,  которое не
затрагивает основное содержание права на неприкосновен-
ность жилища.  Что именно здесь недопустимо, может ска-
зать лишь Конституционный Суд по поводу конкретного за-
кона.  Однако  в любом случае интенция Конституции зас-
тавляет понимать текст ст.25 следующим образом: 1) ник-
то не вправе проникать в жилище против воли проживающих
в нем лиц иначе как в случаях,  установленных федераль-
ным законом и на основании судебного решения;  2) феде-
ральный закон может предусматривать ограничения  непри-
косновенности жилища только по мотивам ч.З ст. 55 Конс-
титуции;  3) в случаях, не терпящих отлагательства, до-
пустим последующий судебный контроль за законностью ад-
министративного проникновения в жилище.                
   Такое понимание правомерного ограничения прав и сво-
бод  конкретных лиц в конкретных случаях следует приме-
нять в сфере всех прав и свобод,  за исключением их ог-
раничения в условиях чрезвычайного или военного положе-
ния.
                                                   
   1.3.1.5. Проблема конституционных обязанностей  
    
   В Конституции,  в контексте основных прав  и  свобод
человека и гражданина, говорится не только о правах, но
и о конституционных обязанностях.  Причем,  помимо обя-
занности  граждан (иностранцы и лица без гражданства не
упомянуты) соблюдать Конституцию и законы (ч.2  ст.  15
Конституции),  установлены  особые конституционные обя-
занности: для родителей или лиц, их заменяющих, - забо-
титься о детях,  воспитывать их (ч.2 ст.38);  обеспечи-
вать получение детьми основного общего образования (ч.4
ст.43);  для трудоспособных детей,  достигших 18 лет, -
заботиться о нетрудоспособных  родителях  (ч.З  ст.38);
для граждан - защищать Отечество (ч.1 ст.59);          
   для всех и каждого - заботиться о сохранении истори-
ческого и культурного наследия,  беречь памятники исто-
рии и культуры (ч.З ст.44); сохранять природу и окружа-
ющую среду,  бережно относиться к природным  богатствам
(ст.58);  платить  законно установленные налоги и сборы
(ст.57).                                               
   Идеология естественных и неотчуждаемых прав человека
исходит из того, что люди, устанавливая конституционную
государственную власть,  отчуждают в  ее  пользу  часть
своей  естественной свободы и в этих пределах обязуются
подчиняться власти. Оставшаяся часть свободы состоит из
наиболее фундаментальных прав, которые не              
   подлежат отчуждению,  и других, существование и зна-
чение которых не отрицается и не умаляется перечислени-
ем наиболее фундаментальных и которые впоследствии так-
же могут быть сформулированы в качестве  неотчуждаемых.
Это  означает,  что у человека (гражданина) нет никаких
обязанностей по отношению к государству,  кроме  одной:
соблюдать конституцию и законы, т.е. быть законопослуш-
ным постольку, поскольку законы не нарушают его естест-
венные и неотчуждаемые права.  Итак,  есть только одна,
абстрактная,  обязанность - выполнять любые  конкретные
обязанности, установленные законами.                   
   Кроме того,  эту обязанность неверно изображать так,
как будто она  корреспондирует  естественным  правам  в
рамках некоего конституционно-правового отношения между
человеком и государством. Правовое положение человека в
государстве  модельно  описывается  не  одним,  а двумя
"правоотношениями".  Первое,   конституционно-правовое,
отношение  предполагает,  что у человека существуют ес-
тественные права по отношению к государственной власти,
и  этим  правам корреспондирует безусловная обязанность
государства признавать,  соблюдать и защищать  права  и
свободы человека и гражданина.  Второе, "квазиюридичес-
кое", отношение повеления-подчинения обусловлено фактом
существования в обществе государственной власти,  обла-
дающей принудительной силой для защиты  свободы,  безо-
пасности  и собственности членов общества и решения со-
циальных задач.  В рамках этого,  второго,  отношения у
государства есть "право" устанавливать законы, а у чле-
нов общества - обязанность соблюдать законы.           
   Это нерядоположенные отношения.  Если соединить их в
одно, то получится искаженная конструкция "общественно-
го договора":                                          
   люди и созданная ими  организация  власти  заключают
соглашение о взаимных правах и обязанностях, по которо-
му они вправе требовать от власти защиты своей  свободы
и  обязаны  соблюдать  законные ограничения свободы,  а
власть обязана защищать свободу  подвластных  и  вправе
для этого налагать на них законные ограничения свободы.
   В действительности нет взаимных прав и обязанностей,
или "взаимной ответственности" человека и  государства.
Обязанность  быть  законопослушным  вытекает из природы
публичной политической власти вообще, и природа эта та-
кова,  что  власть  всегда стремится вырваться из любых
ограничивающих ее рамок.  Естественные права и  свободы
вытекают из условий существования человека             
в индустриальном обществе как дозаконотворческие и вне-
законо-творческие притязания на свободную  самореализа-
цию  человека  в обществе и государстве;  они описывают
сферу неотъемлемой свободы человека в этом  обществе  и
устанавливают правовые рамки для публичной политической
власти и законных ограничений свободы.                 
   Права человека и обязанность быть законопослушным не
являются  взаимосвязанными.  В противном случае получи-
лось бы,  что человек,  нарушающий эту обязанность,  не
говоря уже о других "конституционных обязанностях", мо-
жет быть лишен прав.  Но это права естественные, не да-
рованные государством, неотъемлемые.                   
   Обязанности устанавливаются законами,  а права чело-
века по отношению  к  государству  имеют  естественный,
т.е.  внезаконотвор-ческий характер. Никаких дозаконот-
ворческих и внезаконотворческих  обязанностей,  анало-
гичных  естественным правам,  у человека по отношению к
государству  нет.  Есть  обязанности  "естественные"  в
смысле  "само  собой разумеющиеся" - например,  платить
законно установленные налоги и сборы. Такую обязанность
не  нужно  закреплять силой конституции,  ибо,  с одной
стороны, ни у кого не возникнет мысль, что, взятая абс-
трактно,  эта  обязанность  нарушает естественное право
собственности,  с другой - законный  налог,  признанный
чрезмерным, может быть интерпретирован как противореча-
щий "существу содержания" права собственности, несмотря
на "конституционную обязанность" платить налоги.       
   Отсюда следует,  что,  с точки зрения идеологии прав
человека,  во-первых, закреплять в конституции какие-то
особые  обязанности  человека и гражданина просто бесс-
мысленно.  Любая законная обязанность,  например, забо-
титься о детях или о родителях,  если она не противоре-
чит естественным правам и свободам,  действительна  уже
постольку,  поскольку она установлена законом.  Во-вто-
рых,  юридическая обязанность предполагает  юридический
механизм  принуждения  в  случае ее нарушения,  так что
"конституционная обязанность" без соответствующих зако-
нов останется благим пожеланием. В-третьих, и это самое
важное,  обязанности устанавливаются законодателем про-
извольно (в нейтральном смысле),  т.е.  законодатель по
своему усмотрению,  в зависимости от его оценки  сегод-
няшних потребностей общества, устанавливает те или иные
обязанности.  Если, например, законодатель считает, что
необходима  всеобщая  воинская повинность,  то он может
объявить  защиту  Отечества  обязанностью  и   вдобавок
нравственным  долгом  гражданина.  А  если законодатель
считает, что Отечеству необходима профессиональная     
   армия, то он может  ограничиться  формулировкой  ч.2
ст.59:  "Гражданин  Российской  Федерации несет военную
службу в соответствии с федеральным  законом".  И  если
такие обязанности ставить в один ряд, на один уровень с
неотчуждаемыми правами человека,  то это значит  прини-
жать права человека,  умалять их юридическую силу, низ-
водить до уровня  произвольных  суждений  законодателя,
иначе говоря - считать их октроированными. 
            
   1.3.2. ПРАВОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ. ГОСПОДСТВО ПРАВА 
   1.3.2.1. Понятие правового государства
              
   В ст.1  Конституции Россия провозглашается,  в част-
ности, правовым государством.                          
   Любая конституция не  только  фиксирует  достигнутый
обществом  уровень  государственного и правового разви-
тия,  но и определяет его цели,  формулирует ценностные
идеалы,  которые  должны  служить  ориентиром в будущем
развитии11.  И Конституция страны,  претендующей на за-
метную  роль в цивилизации,  где господствует идеология
естественных прав человека,  не может обойтись без цен-
ностей свободы и демократии,  без провозглашения право-
вого государства в качестве идеала,  к  которому  можно
стремиться вечно.                                      
   Но в посттоталитарной России существует принципиаль-
ное противоречие между конституционными идеалами и  ре-
альностью.  Оно столь глубоко, что его устранение - это
длительный процесс "дора-стания" страны до своей  Конс-
титуции,  процесс  формирования  гражданского общества,
которому понадобится нынешняя либеральная  Конституция.
Конечно,  современная Россия не является правовым госу-
дарством12.                                            
   Вместе с тем, в посттоталитарной России легализована
частная  собственность,  Конституция содержит некоторые
необходимые формально-юридические  гарантии  свободы  и
собственности,  установлена определенная система разде-
ления властей "по горизонтали" и "по 
                  
   11 О возможных вариантах соотношения  конституционных
идеалов и реальности см.:                              
   Яковлев А.М.  Конституционный  строй:  социальный  и
правовой  аспект  //  Вопросы  философии.  1995. №10.
С.3-13.                                                
   12 Подробнее см.:  Четвернин В.А. Идеология прав че-
ловека и принципы разделения властей в Конституции Рос-
сийской  Федерации// Становление конституционного госу-
дарства  в  посттоталитарной  России.  Вып.1.  М.,1996.
          С.4-6.                                                 
                                                       
                                                       
вертикали". Это  уже принципиально иная правовая ситуа-
ция в сравнении с антиправовым советским режимом, в ко-
торой  возможно  конституционное развитие в направлении
правовой государственности13.                          
   Конституция Российской Федерации 1993  г.  соответс-
твует характеристикам правового государства в той мере,
в которой она:                                         
   1) в соответствии с современными стандартами  между-
народного  права  в  области  прав человека гарантирует
систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод  че-
ловека  и гражданина,  признает их высшей ценностью для
государства (см. 1.3.1.);                              
   2) обеспечивает господство права - придает правам  и
свободам  человека и гражданина общерегулятивное значе-
ние, подчиняет им законодательную, исполнительную и су-
дебную деятельность государства,  в частности, содержит
требование правовых законов и запрет антиправовых (пра-
вонарушающих) законов;                                 
   3) устанавливает систему разделения и взаимодействия
властей,  дающую надлежащие гарантии свободы, необходи-
мую   ради  соблюдения  и  защиты  прав  человека  (см.
1.4.5.).                                               
   Правовое государство по своей сути - это либеральное
государство14,  главная  задача  которого заключается в
максимальном обеспечении равной для всех свободы., все-
общего формального (правового) равенства,  т.е. равенс-
тва в свободе. Объем и содержание неотъемлемой правовой
(равной  для  всех)  свободы  описываются совокупностью
прав человека.  "Право вообще и права человека - это не
различные (по своей сути,  функциям и назначению) фено-
мены,  ведущие независимую друг от друга жизнь, а явле-
ния принципиально одного порядка, одной сущности. Права
человека (в тех или иных формах и объемах  их  бытия  и
выражения) - это необходимый,
                          
   13 "В  новой  Конституции Российской Федерации нашли
свое признание и норматив-ное закрепление все  три  ос-
новных компонента (аспекта,  характеристики и свойства)
правовой государственности - гуманитарно-правовой (пра-
ва и свободы человека и гражданина),  нормативно-право-
вой (конституционно-правовая природа  и  требования  ко
всем  источникам  действующего права) и институциональ-
но-правовой (система разделения и взаимодействия  влас-
тей)" (Нерсесянц B.C. Указ. соч. С.372-373).           
   14 "Правовое  государство"  и "либеральное государс-
тво" - это синонимы.  Поэтому социальное правовое госу-
дарство (см.  1.3.3.) следует рассматривать не как раз-
новидность правового государства, существующую наряду с
"либеральным  правовым государством",  а как отклонение
от правовой (либеральной) государственности,  ограниче-
ние  либеральной природы правового государства,  харак-
   терное для постиндустриального общества.               
                                                       
   неотъемлемый и неизбежный компонент  всякого  права,
определенный (а именно - субъектно-человеческий) аспект
выражения бытия и осуществления формы свободы и равенс-
тва  людей.  Право без прав человека так же невозможно,
как и права человека - без и вне права"15.             
   Господство права как важнейший аспект правовой госу-
дарственности  достигается  с  признанием прав человека
высшей ценностью в обществе и государстве,  с приданием
им общерегулятивного значения. Поэтому господство права
"в материальном смысле" включает в себя:               
   - во-первых, верховенство конституции, гарантирующей
надлежащий набор прав человека,  закрепляющей общий ес-
тественнопра-вовой статус человека и гражданина;       
   - во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав
человека;                                              
   - в-третьих,  конституционное  требование  правового
характера законов (и, соответственно, запрет антиправо-
вых  законов)  и всей деятельности государства;  в кон-
тексте признания прав  человека  высшей  ценностью  это
требование  означает ограничение законодательной власти
обязанностью признавать, соблюдать и защищать права че-
ловека и предполагает, что целью, смыслом и содержанием
законодательства должна быть конкретизация прав челове-
ка.                                                    
   Господство права "в формальном смысле" означает:    
   - во-первых, соблюдение иерархии источников права;  
   - во-вторых,  допустимость только конституционного и
законодательного (1) установления пределов свободы  ин-
дивидов  и  их  объединений  по принципу "незапрещенное
разрешено" и (2) определения компетенции  государствен-
ных  органов  и  должностных  лиц  государства (а также
местного  самоуправления)  по  принципу  "неразрешенное
запрещено".
                                            
   1.3.2.2. Конституционные требования господства права
"в материальном смысле" 
                               
   В соответствии с естественноправовой интенцией Конс-
титуции (см.  1.3.1.1.) право "в материальном смысле" -
это права человека (естественные и неотчуждаемые  права
и свободы человека и гражданина);                      
   официальные акты (Конституция, законы и т.д.) следу-
ет считать правовыми ("позитивным  правом")  постольку,
поскольку  в  них  реализуются и конкретизируются права
человека или поскольку 
                                
   15 Нерсесянц B.C. Указ. соч. С.376.                 
                                                       
                                                       
они не нарушают права  человека.  Конституция  признает
права человека действующими непосредственно и определя-
ющими правовое содержание официальных актов.           
   Положения ст.  2 и ст.  18 Конституции в  позитивной
форме  содержат требование правового закона,  правового
характера (соответствия праву) деятельности государства
в целом и всех ветвей государственной власти (и органов
местного самоуправления)16.  Критерием правового харак-
тера  деятельности государства и законов являются права
и свободы человека и гражданина: "Они определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законода-
тельной и исполнительной власти,  местного самоуправле-
ния  и  обеспечиваются  правосудием" (ст.  18 Конститу-
ции)17.                                                
   Этому требованию корреспондирует содержащийся в  ч.2
ст.55 Конституции прямой запрет антиправового (правона-
рушающего) закона:  "В Российской Федерации  не  должны
издаваться  законы,  отменяющие  или  умаляющие права и
свободы человека и гражданина". Далее, Конституция кос-
венно  запрещает законодательное ограничение (определе-
ние пределов) прав и свобод человека  и  гражданина  по
мотивам,  не предусмотренным в ч.З ст.  55. Кроме того,
Конституция  запрещает  предусматривать  в  федеральном
конституционном законе о чрезвычайном положении ограни-
чения возможности пользоваться правами и свободами, пе-
речисленными  в  ч.З ст.  56,  что означает специальный
запрет правонарушающего закона даже применительно к ус-
ловиям чрезвычайного положения. Наконец, законы (и дру-
гие акты) или их отдельные положения,  признанные Конс-
титуционным Судом РФ нарушающими права человека (право-
нару-шающими) и поэтому - неконституционными, утрачива-
ют силу (ч.6 ст. 125 Конституции).                     
   С точки  зрения  этих требований господства права "в
материальном  смысле",  следует  признать  ненадлежащей
формулировку  ч.1  ст.  15 Конституции о законах и иных
правовых актах, которые не должны противоречить Консти-
туции ("Законы и иные правовые 
                        
   16 См.: Нерсесянц B.C. Указ. соч. С.378.            
   17 "В этом своем общерегулятивном значении конститу-
ционные положения о нравах и свободах человека и  граж-
данина  являются  наиболее важным и,  в конечном счете,
сдинственным настоящим критерием  наличия  или  отсутс-
твия,  соблюдения или отрицания права вообще, критерием
правового характера действующего законодательства  (за-
конов  и  всех  других источников "позитивного права"),
правового типа организации и деятельности различных го-
сударственных властей и государства в целом" (Нерсесянц
      B.C. Указ. соч. С.378).                                
                                                       
   акты, принимаемые в Российской Федерации,  не должны
противоречить  Конституции Российской Федерации").  При
логическом толковании этой нормы получается,  что любой
закон,  независимо от его содержания, является правовым
актом. Однако в контексте вышеуказанных конституционных
требований следует полагать,  что в ч.1 ст. 15 запреща-
ется издавать любые  официальные  акты,  противоречащие
Конституции,  и что не может быть таких правовых актов,
которые противоречат Конституции.                      
   То, что  права  человека  являются   непосредственно
действующими и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конс-
титуции),  предполагает право каждого обращаться за за-
щитой  своих  прав  и  свобод  в  компетентный суд (см.
2.5.1.), в частности, в Конституционный Суд РФ, незави-
симо от того,  защищены или нет соответствующие права и
свободы законом18.  Это означает обязанность компетент-
ного суда защищать права человека независимо от того, в
какой мере они защищены законодателем.  Ибо в  правовом
государстве  индивид вправе вступать в судебный спор по
поводу регулирования и защиты своих прав и свобод с са-
мим  законодателем.  Суд,  подчиненный в первую очередь
Конституции,  а затем уже федеральному закону (ч.1  ст.
120),  обязан не применять закон,  который, по его мне-
нию,  нарушает права человека19, или толковать этот за-
кон  так,  чтобы избежать нарушения прав человека (сог-
ласно ст. 18 права человека определяют применение зако-
нов).  Что  касается последнего случая,  то здесь более
предпочтительно обращение суда в Конституционный Суд РФ
с запросом о конституционности закона, примененного или
подлежащего применению в конкретном деле (ч.4  ст.  125
Конституции),  что должно обеспечить единообразное тол-
кование и  применение  законов  судами  (см.  4.5.7.5.;
4.5.7.7.). Наконец, каждый вправе, в соответствии      
   18 Например,  право граждан на замену военной службы
альтернативной гражданской службой включает в себя пра-
во на отказ от несения военной службы по мотивам,  ука-
занным в ч.З ст.59 Конституции.  Отсутствие  закона  об
альтернативной  военной  службе  не  может ограничивать
право  на  отказ  от  несения   военной   службы   (см.
2.2.6.3.).                                             
   Если упоминаемые  в  Конституции права объективно не
могут быть реализованы  без  принятия  соответствующего
закона,  то  это  не естественные и неотчуждаемые права
человека,  а октроированные права, которые не принадле-
  жат каждому от рождения (см. 2.4.1.; 2.4.5.).          
   19 Законы,  действовавшие  на  территории Российской
Федерации до вступления в силу Конституции РФ 1993  г.,
применяются в части, не противоречащей Конституции (п.2
Заключительных и переходных положений) -  в  частности,
   поскольку они не нарушают права человека.              
                                                       
                                                       
с международными  договорами РФ,  обращаться в межгосу-
дарственные органы по защите прав  и  свобод  человека,
если   исчерпаны  все  имеющиеся  внутригосударственные
средства правовой защиты (ч.З ст.46 Конституции). К та-
ковым  относятся весьма эффективные в своем воздействии
на правовые системы европейских государств  Европейская
комиссия по правам человека и Европейский суд по правам
человека в Страсбурге. В связи с принятием России в Со-
вет  Европы обращение в эти органы с индивидуальной жа-
лобой будут возможны после ратификации Европейской кон-
венции о защите прав человека и основных свобод.  Прав-
да,  для выполнения решений Европейского суда в  России
нет соответствующего законодательства.                 
   Обеспеченность прав  человека правосудием включает в
себя также предварительный судебный контроль за  соблю-
дением  прав  человека  при совершении административных
действий,  ограничи-вающих права и  свободы  конкретных
лиц в конкретных случаях (см. 1.3.1.4.).               
   В развитие  положений ст.  18 Президент РФ как глава
государства,  осуществляющий высшие полномочия исполни-
тельной  власти (см.  1.4.5.),  объявляется гарантом не
просто Конституции, но и прав и свобод человека и граж-
данина (ч.2 ст.80).  В силу этого Президент РФ в рамках
своих конституционных полномочий вправе отклонять  нап-
равляемые  ему для подписания и обнародования федераль-
ные законы (ч.З ст.  107 Конституции),  если они предс-
тавляются Президенту нарушающими права человека.  Кроме
того, Президент РФ вправе приостанавливать действие ак-
тов исполнительной власти субъектов РФ,  в частности, в
случае нарушения этими актами прав и свобод человека  и
гражданина до решения этого вопроса соответствующим су-
дом (ч.2 ст.85 Конституции).  Но как гарант  не  только
прав  человека,  но  и Конституции в целом Президент во
всех случаях обязан защищать права  человека  в  рамках
конституционных процедур. Несмотря на то, что права че-
ловека являются высшей ценностью,  Президент как гарант
прав человека такой ценности собой не представляет. По-
этому,  даже если Президент убежден в том, что принятый
палатами  Федерального Собрания федеральный конституци-
онный закон нарушает права человека или иные  положения
Конституции,  Президент,  в соответствии с ч. 2 ст. 108
Конституции,  обязан в течение четырнадцати дней подпи-
сать  этот закон и обнародовать (см.  4.4.2.2.).  Далее
Президент как гарант Конституции и прав человека вправе
обратиться  в Конституционный Суд РФ с запросом о соот-
ветствии Конституции РФ  федepaльнoгo  конституционного
закона  (ч.2  ст.125 Конституции).  Суд конституционной
юрисдикции (Конституционный Суд РФ)  по  своей  природе
является  высшим гарантом прав человека в государстве и
не нуждается в конституционном упоминании о его естест-
венном предназначении.                                 



   1.3.2.3. Конституционные требования господства права
"в формальном смысле"
                                  
   Конституция содержит  ряд  требований  к   норматив-
но-правовой системе и ее элементам,  соблюдение которых
необходимо для господства права "в формальном смысле". 
   Во-первых, в ч.1 ст. 15 Конституции установлено, что
сама Конституция имеет не только высшую юридическую си-
лу и верховенство в том смысле,  что законы и иные офи-
циальные акты не должны ей противоречить по содержанию,
но и прямое действие.  Это означает,  что относящиеся к
сфере  правового  регулирования  общественные отношения
регулируются не только законами  и  иными  нормативными
актами,  но и, в первую очередь, Конституцией. Следова-
тельно, суды должны не только толковать применяемые за-
коны в соответствии с положениями Конституции, но и не-
посредственно применять эти положения в случаях,  когда
разрешение  дела на основании закона оказывается невоз-
можным.  Так, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении
от 31 октября 1995 г. №8 "О некоторых вопросах примене-
ния судами Конституции Российской  Федерации  при  осу-
ществлении правосудия" разъяснил, что, когда суд придет
к убеждению, что федеральный закон противоречит Консти-
туции,  то, разрешая дело, он применяет непосредственно
Конституцию (пп."б" и "в" п.2 Постановления) и лишь  "в
случае неопределенности в вопросе о том,  соответствует
ли Конституции  Российской  Федерации  примененный  или
подлежащий  применению по конкретному делу закон,  суд,
исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской
Федерации,  обращается в Конституционный Суд Российской
Федерации с запросом о конституционности этого  закона"
(п.3 Постановления).  Таким образом,  суды должны обра-
щаться в Конституционный Суд с запросом лишь  в  случае
сомнений  относительно  конституционности  закона,  что
полностью соответствует ч.1 ст.  15,  ч.1 ст.120 и  ч.4
ст.125 Конституции.  В правовом государстве суды должны
применять конституцию самостоятельно; поэтому его назы-
вают "государство судей"20. Однако в реальности постто-
талитарная  Россия  не  является правовым государством,
тем более - государством судей, и российское "судейское
право"  в обозримом будущем не представляется возможным
(см. 4.5.7.7.).                                        
   Во-вторых, аксиоматический правовой принцип "неопуб-
ликованный  акт  не  применяется" изложен в ч.З ст.  15
Конституции в следующей редакции: "Неопубликованные за-
коны  не применяются.  Любые нормативные правовые акты,
затрагивающие права,  свободы и обязанности человека  и
гражданина, не могут применяться, если они не опублико-
ваны официально для  всеобщего  сведения"21.  Поскольку
любой  нормативный  правовой  акт  по  определению (см.
1.3.2.1.) так или иначе "затрагивает" (в широком  смыс-
ле) права, свободы и обязанности человека и гражданина,
то конституционную формулировку следовало  бы  понимать
так (что по существу правильно),  что любые нормативные
правовые акты не могут применяться, если они не опубли-
кованы официально для всеобщего сведения.              
   Но, видимо,  здесь предполагаются особые нормативные
правовые акты,  которые более существенно "затрагивают"
общий правовой статус человека и гражданина - ограничи-
вают (в смысле ч.З ст.55
                               
   20 См.: Четвернин В.А. Демократическое конституцион-
ное государство:  введение в теорию. М., 1993. С. 108 и
ел.                                                    
   21 Федеральные конституционные  законы,  федеральные
законы, акты палат Федерального Собрания, Президента РФ
и Правительства РФ публикуются в "Российской газете"  и
в Собрании законодательства Российской Федерации. В со-
ответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г.  "О
порядке  опубликования и вступления в силу актов Прези-
дента Российской  Федерации,  Правительства  Российской
Федерации  и  нормативных актов федеральных органов ис-
полнительной власти",  нормативные акты федеральных ор-
ганов исполнительной власти, "затрагивающие права, сво-
боды и обязанности  человека  и  гражданина",  подлежат
опубликованию в газете "Российские вести" и в "Бюллете-
не нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти".  Субъекты РФ сами определяют порядок опублико-
вания своих законов и иных нормативных актов. Норматив-
ные  акты,  затрагивающие права,  свободы и обязанности
человека и гражданина, вступают в силу после их опубли-
кования,  а не с момента их подписания. В Постановлении
от 10 июля 1995 г. о проверке конституционности части 2
ст.42  Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов
Государственного Совета Чувашской Республики" в  редак-
ции  от 26 августа 1994 г.  Конституционный Суд устано-
вил,  что введение нормативного акта в действие со  дня
его подписания,  а не с момента опубликования, противо-
речит статье 15 (часть 3) Конституции,  предусматриваю-
щей,  что любые нормативные акты,  затрагивающие права,
свободы и обязанности граждан,  могут применяться  лишь
при условии их официального опубликования для всеобщего
сведения (абз.6 и.5  мотивировочной  части  Постановле-
          ния).                                                  
                                                       
   Конституции) права  и свободы или устанавливают обя-
занности человека и гражданина. Между тем предположение
таких  нормативных  правовых актов,  помимо федеральных
законов (в частности, федеральных конституционных зако-
нов22),  противоречит однозначному положению ч.З ст. 55
Конституции о том,  что ограничение прав и свобод чело-
века и гражданина (в смысле определения объема свободы,
гарантированного этими правами и  свободами)  допустимо
только  федеральным  законом.  Следует также учитывать,
что любое установление  нормативным  актом  юридических
обязанностей  или юридической ответственности индивидов
является прямым или косвенным ограничением прав и  сво-
бод человека и гражданина.  Следовательно, из ч.З ст.55
Конституции вытекает,  в частности, что правовые нормы,
устанавливающие юридическую ответственность,  могут со-
держаться только в федеральном законе,  ибо юридическая
ответственность  всегда  несет в себе ограничение права
на свободу и личную неприкосновенность либо права собс-
твенности.                                             
   С учетом  сказанного  остается признать,  что в кон-
тексте ч.З ст.  15 формулировка "любые нормативные пра-
вовые акты,  затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина" предполагает федеральные консти-
туционные  законы и федеральные законы,  ограничивающие
права и свободы человека и гражданина (в смысле ч.З ст.
55), а также иные нормативные акты, в которых, на осно-
вании или во исполнение названных федеральных  законов,
конкретизируются ограничения прав и свобод,  предусмот-
ренные федеральными законами, но не устанавливаются но-
вые ограничения.                                       
   Кроме того,  поскольку  в решениях судов общей юрис-
дикции и арбитражных судов устанавливаются субъективные
права  и юридические обязанности физических и юридичес-
ких лиц (правосубъ-ектность юридических лиц  производна
от  правосубъектности  физических лиц),  то нормативные
акты, на которых основываются эти решения, по определе-
нию ограничивают (в смысле ч.З ст.55) или "затрагивают"
права,  свободы и обязанности  человека  и  гражданина.
Следовательно,  какие  бы  то  ни было неопубликованные
нормативные акты не могут  применяться  судом.  Так,  в
Постановлении от 20 декабря 1995 г.  по делу о проверке
конституционности ряда положений пункта  "а"  ст.64  УК
РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А.Смирнова Консти-
туционный Суд РФ установил, что в 
                     
   22 Такое  ограничение  предполагается   федеральными
конституционными  законами о чрезвычайном положении и о
     военном положении (см. 4.4.2.1.).                      
                                                       
                                                       
силу ч.З ст.  15 Конституции "...уголовная  ответствен-
ность  за выдачу государственной тайны иностранному го-
сударству правомерна лишь  при  условии,  что  перечень
сведений, составляющих государственную тайну, содержит-
ся в официально опубликованном для  всеобщего  сведения
федеральном законе.  Правоприменительное решение, вклю-
чая приговор суда, не может основываться на неопублико-
ванном  нормативном  правовом  акте,  что  вытекает  из
статьи 15 (часть 3) Конституции  Российской  Федерации"
(абз.4 п.4 мотивировочной части Постановления).        
   В-третьих, ряд  положений Конституции,  определяющих
порядок принятия и соотношение различных  видов  норма-
тивных актов,  позволяет описать конституционную иерар-
хическую структуру российской правовой системы.  Соблю-
дение иерархии источников права также является требова-
нием господства права "в формальном смысле".           
   Прежде следует пояснить, что, вопреки расхожему мне-
нию  о верховенстве закона как принципе правового госу-
дарства23,  в Конституции нет никакого принципа  верхо-
венства закона.  В ч. 2 ст. 4 Конституции (ст.4 раскры-
вает суверенитет Российской Федерации,  т.е.  в  первом
приближении  объясняет соотношение полномочий государс-
твенной власти Федерации и субъектов  Федерации)  гово-
рится, что федеральная Конституция и федеральные законы
(все законы, принимаемые на федеральном уровне, включая
федеральные  конституционные законы) имеют верховенство
на всей территории России.  (В  ст.76  Конституции  это
принципиальное   положение  конкретизируется  с  учетом
разграничения  предметов  ведения  между  Федерацией  и
субъектами Федерации.) В ч.  2 ст. 15 Конституции гово-
рится о всеобщей обязанности соблюдать (1)  Конституцию
РФ  и (2) законы.  Верховенством по отношению к законам
обладает не  только  Конституция,  но  и  постановления
Конституционного  Суда РФ,  так как законы,  признанные
Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают
силу (ч.6 ст.  125 Конституции). Перечень подобных при-
меров не-верховенства  закона  в  правовом  государстве
можно продолжить.                                      
   Система источников  права  по  Конституции  выглядит
следующим образом.
                                     
   23 См., например: Комментарий к Конституции Российс-
кой Федерации / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков. Изд. 2-е. М.,
1996. С.14; Поленина С.В. Законотворчество в Российской
      Федерации. М., 1996. С.42.                             
                                                       
   На всей  территории  Российской  Федерации действуют
следующие виды источников права:                       
   - Конституция РФ,  имеющая верховенство на всей тер-
ритории России;                                        
   - общепризнанные  принципы  и  нормы  международного
права и международные договоры  РФ;  все  они  являются
составной частью российской правовой системы (ч.  4 ст.
15 Конституции); юридическая сила принципов и норм меж-
дународного  права является неопределенной в их соотно-
шении с конкретными внутренними правовыми актами,  хотя
в  то  же  время  они должны определять содержание всей
правовой системы; если международным договором РФ уста-
новлены иные правила,  чем предусмотренные законом,  то
применяются правила международного договора (ч.4 ст. 15
Конституции);                                          
   - законы,  принимаемые  на  федеральном  уровне (см.
4.4.),  и иные нормативные правовые  акты,  принимаемые
федеральными органами власти; постановления палат Феде-
рального Собрания не являются нормативными актами  (см.
4.3.11.);                                              
   - договоры  о разграничении предметов ведения и пол-
номочий между органами государственной власти РФ и  ор-
ганами государственной власти субъектов РФ ("Федератив-
ный и иные договоры" в смысле ч.З ст.  11 Конституции);
об их юридической силе будет сказано ниже;             
   - постановления Конституционного Суда РФ,  выполняю-
щего роль "негативного законодателя", или "суперзаконо-
дателя" (см. 4.5.7.3.);                                
   - постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ,  в которых даются  факти-
чески  обязательные для других судов общей юрисдикции и
арбитражных судов (см.  4.5.8.;  4.5.9.) разъяснения по
вопросам судебной практики (ст. 126 и ст. 127 Конститу-
ции).                                                  
   В субъектах Российской Федерации принимаются  законы
и  иные  нормативные правовые акты (ч.2 ст.76).  Органы
государственной власти субъектов  РФ  вправе  заключать
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
(см. 3.2.2.).                                          
   Иерархия норм и  нормативных  актов  на  федеральном
уровне,  в порядке убывания их юридической силы, выгля-
дит следующим образом.                                 
   1. Положения главы 1 Конституции (см. 1.2.).        
   2. Положения глав 2 и 9 Конституции.                
   3. Положения глав 3-8 Конституции, включая поправки,
инкорпорированные  законами  о  поправках к Конституции
(см. 4.4.; 6.1.).                                      
4. Федеральные конституционные законы. По существу, это
органические законы, т.е. дополняющие и развивающие по-
ложения Конституции на основе определенного  толкования
конституционно-правовых вопросов, по которым они прини-
маются (см. 4.4.2.1.).                                 
   5. Ратифицированные международные договоры РФ, неза-
висимо от их имплементации.                            
   6. Федеральные законы, принятые Федеральным Собрани-
ем или на референдуме.  Согласно ч.2 ст.40 Федерального
конституционного закона "О референдуме Российской Феде-
рации", федеральные законы, принятые путем референдума,
не  могут  быть  отменены Федеральным Собранием.  В ч.З
ст.3 Конституции референдум (и свободные выборы)  приз-
нается  высшим непосредственным выражением власти наро-
да.  Следовательно, закон, принятый на референдуме, об-
ладает большей мерой легитимности,  чем закон, принятый
органом народного представительства.  В случае коллизии
между законом,  принятым на референдуме и не противоре-
чащим Конституции, и законом, принятым Федеральным Соб-
ранием,  с формальной точки зрения предпочтение следует
отдавать первому.                                      
   7. Нормативные указы Президента РФ, изданные по воп-
росам,  не  урегулированным федеральным законом (факти-
чески выполняют роль закона до вступления в силу  соот-
ветствующего  закона).  Согласно ч.З ст.90 Конституции,
указы Президента РФ не должны противоречить Конституции
РФ и федеральным законам.  Согласно Постановлению Конс-
титуционного  Суда  РФ  от  30  апреля  1996  г.   (см.
4.4.3.1.),  неподзаконные указы Президента РФ действуют
до вступления в силу соответствующего федерального  за-
кона.                                                  
   8. Нормативные указы Президента РФ,  изданные на ос-
новании и во исполнение федеральных законов.           
   9. Постановления Правительства РФ, издаваемые на ос-
новании и во исполнение Конституции РФ, федеральных за-
конов и нормативных  указов  Президента  (ч.1  ст.  115
Конституции).                                          
   10. Иные подзаконные нормативные акты, издаваемые на
основании и во исполнение федеральных  законов,  указов
Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Об этих
актах Конституция ничего не говорит. Следовательно, го-
сударственные органы, издающие эти акты, могут обладать
лишь делегированными нормотворче-скими полномочиями.   
   В этот иерархический перечень намеренно не  включены
общепризнанные принципы и нормы международного права24.
С одной стороны,  "заинтересованные физические и юриди-
ческие  лица  могут  ссылаться непосредственно на нормы
международного права при разрешении споров между  собой
и государственными органами, учреждениями и организаци-
ями"25. И если суд, разрешающий спор, признает конкрет-
ный  принцип  или норму международного права входящей в
правовую систему РФ в силу ч.4 ст. 15 Конституции, юри-
дическая  сила  этого  принципа  или  нормы должна быть
идентичной силе ратифицированных международных  догово-
ров РФ. Кроме того, поправки к главам 3-8 Конституции и
нормативные акты,  обозначенные в пунктах 4-10,  должны
приниматься  (международные  договоры  - заключаться) с
учетом общепризнанных принципов и  норм  международного
права.  С другой стороны,  из смысла ст. 15 Конституции
не вытекает, что общепризнанные принципы и нормы между-
народного  права  обладают  приоритетом  по отношению к
противоречащим им внутренним правовым актам; в доктрине
такая позиция считается обоснованной,  поскольку общеп-
ризнанные принципы и нормы,  как правило,  носят весьма
абстрактный характер,  их точное нормативное содержание
вызывает споры даже среди специалистов по международно-
му праву и т.п.26.  Даже в сфере регулирования прав че-
ловека,  которые гарантируются  Конституцией  "согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права"
(ч.1 ст.  17) и в соответствии с ч.1 ст.55,  в  которой
говорится о других общепризнанных правах и свободах че-
ловека и гражданина,  конкретные другие права и свободы
(из  числа "общепризнанных принципов и норм международ-
ного права") должны быть сначала признаны "общепризнан-
ными" в России.  Следовательно, конкретные другие права
и свободы приобретут приоритет по отношению к законода-
тельству, поскольку, например, Конституционный Суд РФ
  
   24 В задачу данного Комментария не входит объяснение
содержания общепризнанных принципов и норм  международ-
ного  нрава.  Достаточно  указать,  что  они признаются
большинством государств,  а главное,  для России, как и
для  любой другой страны,  общепризнанными являются те,
которые признаются таковыми в самой  России  (подробнее
см.:  Даниленко Г.М. Применение международного нрава во
внутренней правовой системе России:  практика Конститу-
ционного  Суда  //  Государство  и  право.  1995.  ь11.
С.115-125; Поленина С.В. Указ. соч. С.28-41).          
   25 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий. С. 159.                            
   26 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий.  С.161-162 (автор раздела - Г.М.Да-
         ниленко).                                              
                                                       
                                                       
признает их гарантированными наравне с перечисленными в
Конституции (см. 1.3.1.2.).                            
   В ч.4 ст.  15 Конституции международные договоры  РФ
поставлены  в иерархии российской правовой системы выше
закона.  При этом не названо условие  ратификации  этих
договоров Федеральным Собранием.  На первый взгляд, это
может породить коллизию закона и межправительственных и
межведомственных  договоров,  которые должны иметь силу
подзаконного акта, если они не ратифицированы законода-
телем. Высказывается мнение, что эта коллизия не устра-
няется требованием ст. 14 Федерального закона "О между-
народных договорах Российской Федерации" - обязательной
ратификации договоров, исполнение которых требует изме-
нения  законов,  а  также устанавливающих иные правила,
чем предусмотренные законом, так как выявление противо-
речия  между законом и договором остается на усмотрении
органов исполнительной власти,  заключающих  договор27.
Однако  здесь  нет конституционно-правовой проблемы.  В
случае возникновения спора о праве по поводу применения
нератифицированного международного договора,  положения
которого оказались противоречащими закону,  суд  должен
применять закон до тех пор, пока договор не ратифициро-
ван.                                                   
   Соотношение юридической силы федеральных конституци-
онных  законов  и  международных договоров РФ несколько
проблематично. Если положения еще не вступившего в силу
договора  представляются  противоречащими  федеральному
конституционному  закону,  то  Конституционный  Суд  РФ
вправе  признать их неконституционными,  подтвердив тем
самым толкование Конституции, положенное в основу феде-
рального  конституционного закона.  Но если федеральный
конституционный закон (в частности,  поправка к  такому
закону)  принимается после вступления в силу (ратифици-
рованного) договора, то этот закон не должен противоре-
чить договору, так как конституционность последнего уже
не может быть предметом рассмотрения в  Конституционном
Суде (п."г" ч.2 ст.125 Конституции). Вместе с тем, если
такой закон будет принят в противоречие  ратифицирован-
ному  договору  и  Конституционный Суд подтвердит соот-
ветствие закона Конституции РФ,  то договор, если он не
может быть истолкован иначе, подлежит денонсации.      
   Федеративные отношения регулируются Конституцией,  а
также Федеративным и иными договорами  о  разграничении
предметов 
                                             
   27 Поленина С. В. Указ. соч. С.34-35.               
                                                       
   ведения и полномочий (ч.З ст.  11 Конституции).  Эти
договоры не являются международными договорами в смысле
ч.4  ст.  15 Конституции.  Их юридическая сила не может
быть больше силы федеральных  законов,  принимаемых  по
вопросам ст.71 Конституции. Федеративные договоры приз-
ваны конкретизировать разграничение компетенции органов
государственной  власти  РФ  и субъектов РФ по вопросам
ст.72 Конституции (см.  3.5.2.).  Следовательно,  феде-
ральные  законы по вопросам ст.72 Конституции не должны
противоречить федеративным договорам. Однако федератив-
ные договоры,  подписанные со стороны органов государс-
твенной власти РФ только Президентом РФ, не могут иметь
обязательную  силу  для  федерального  законодателя,  и
здесь возникает проблема легитимации федеративных дого-
воров  палатами  Федерального  Собрания (см.  1.4.3.2.;
7.3.).
                                                 
   1.3.3. СОЦИАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ 
   1.3.3.1. Понятия социальной государственности и 
социального правового государства 
                       
   Принципу правового государства - формальному равенс-
тву и господству права в материальном смысле" -  про-
тиворечит  принцип социального государства - произволь-
ное перераспределение национального дохода в пользу со-
циально слабых.                                        
   В постиндустриальных  странах  сложилось  социальное
правовое государство, не только обеспечивающее господс-
тво права,  но и гарантирующее своим гражданам удовлет-
ворение социально-экономических  потребностей,  минимум
социальных  благ,  необходимый  для свободного развития
личности или хотя бы для существования,  не  унижающего
человеческое достоинство.                              
   Конституция РФ тоже утверждает:  "Российская Федера-
ция -социальное государство,  политика которого направ-
лена  на  создание  условий,  обеспечивающих  достойную
жизнь и свободное развитие человека" (ч.1 ст.7). Однако
это  объективно  невозможно,  и  это  необходимо объяс-
нить28.
                                                
   28 В сегодняшнем политическом дискурсе  в  России  с
необычайной легкостью выдвигаются популистские требова-
ния социальной государственности,  что сказывается даже
в практике Конституционного Суда РФ (см. 1.3.3.2.).    
                                                       
                                                       
Социальное правовое  государство  соответствует  именно
постиндустриальному обществу29. Это общество, объектив-
но  способное  обеспечить всеобщий высокий уровень пот-
ребления при сохранении высоких прибылей  собственников
средств производства. В таком обществе социальное регу-
лирование преимущественно по принципу  правового  (фор-
мального) равенства, без перераспределения национально-
го дохода в  пользу  социально  слабых,  становится  не
только  нецелесообразным в смысле экономического разви-
тия, но и опасным в общественно-политическом плане. Ли-
беральное (правовое) государство в этом обществе объек-
тивно уже не нужно ни социально сильным,  ни  социально
слабым. И складывается социальное правовое государство,
которое,  в ущерб правовому (формальному) равенству, но
при  его сохранении в принципе,  признает и гарантирует
своей реальной политикой привилегии для социально  сла-
бых,   или  "права  человека  второго  поколения"  (см.
2.4.1.).  Эти привилегии становятся возможными на опре-
деленном уровне социально-экономического развития в ре-
зультате деятельности определенных политических элит. В
этом  их  сущностное  отличие от "прав человека первого
поколения" - естественных и неотчуждаемых прав  и  сво-
бод.  Права первого поколения объективно складываются в
индустриальном обществе,  а затем уже формируется либе-
ральное (правовое) государство,  соблюдающее и защищаю-
щее эти права и свободы.  Наоборот, в процессе формиро-
вания  постиндустриального общества сначала государство
решает задачи по перераспределению национального  дохо-
да, а уже затем констатируется факт, что в результате
  
   29 В постиндустриальном обществе,  во-первых, эффек-
тивность производства становится качественно более  вы-
сокой,  а национальный доход - достаточным для удовлет-
ворения  постоянно  растущих  потребностей  практически
всех  членов  общества  (возникает  "общество потребле-
ния").  Во-вторых, качественно большая, чем в индустри-
альном обществе, часть членов общества реально исключа-
ется из процесса производства и потенциально - из сферы
экономической  активности вообще (постепенно значитель-
ная часть малоквалифицированной рабочей силы перетекает
в сферу услуг).  Между первым и вторым результатами пе-
рехода к постиндустриальному развитию существует проти-
воречие.  Второй сдерживает развитие производства,  так
как наращивать производство при  отсутствии  доходов  у
все большей части населения бессмысленно - некому поку-
пать производимую продукцию. Кроме того, рост числа лю-
дей, выключенных из сферы экономической активности, оз-
начает рост люмпенских маргинальных  слоев,  угрожающих
уничтожить такое возникающее общество,  в котором им не
находится места.  Происходят кризисы перепроизводства и
жестко подавляемые государством массовые акции протеста
(например,  в 20-30-е годы в США  и  Западной  Европе).
Между  тем  опыт большевистской России показывает,  чем
может обернуться возникновение в  обществе  критической
   массы маргинальных люмпенских слоев.                   
                                                       
   социальной деятельности   государства   складывается
система защищаемых законами интересов социально  слабых
членов общества,  т.е. возникают "права второго поколе-
ния".                                                  
   Это "права",  производные от деятельности  государс-
тва,  т.е. октроированные, а не естественные и неотчуж-
даемые.  Это "права" в кавычках, так как в действитель-
ности  большинство  из них суть не права,  а привилегии
(льготы и  преимущества)  социально  слабых.  Например,
"право на жилище" означает,  прежде всего, что малоиму-
щим,  нуждающимся в жилище,  оно предоставляется  госу-
дарством  бесплатно  или  за доступную плату (ч.З ст.40
Конституции). Другие же члены общества сами приобретают
жилище за реальную справедливую цену. Но для того, что-
бы одни получали жилище бесплатно, государство должно у
других отнять в виде налогов часть имущества.  Подобные
привилегии социально слабых означают,  что  общество  в
социальном  правовом государстве делится на тех,  в чью
пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за
чей  счет он перераспределяется.  Поэтому принцип соци-
альной государственности -  это  несправедливость,  или
уравниловка.                                           
   Конечно, нет  ничего дурного в заблаговременной ори-
ентации на социальную государственность  в  посттотали-
тарной России.  Однако проблема заключается в том,  что
Россия сначала должна пройти путь социально-экономичес-
кого развития, ориентированный на капитализм и рыночную
экономику, т.е. такой период индустриального роста, ко-
торый предполагает не социальную, а преимущественно ли-
беральную государственность.  Поэтому в стране, где нет
традиций  частной  собственности,  не развиты механизмы
саморегулирования гражданского общества и не предвидит-
ся никакого "экономического чуда",  государственный ин-
тервенционизм (точнее,  стремление бюрократии  распоря-
жаться  чужой собственностью) вряд ли приведет к всеоб-
щему благоденствию,  зато существенно затормозит эконо-
мический рост.  В современной России формально, в соот-
ветствии с ч.2 ст.  7 Конституции,  "охраняются труд  и
здоровье  людей"  (правда,  охраняются плохо,  особенно
здоровье,  по причине отсутствия средств на здравоохра-
нение),  "устанавливается  гарантированный  минимальный
размер оплаты труда" (но прожить на минимальную зарпла-
ту невозможно - см. 2.4.5.1.), "развивается система со-
циальных служб" (в ч.2 ст.7 не уточняется, в каком нап-
равлении должна развиваться эта система) и т.д. Так что
положения ст.7 Конституции в  обозримом  будущем  будут
оставаться фикцией.                                    
Наконец, не бывает просто социального государства.  Со-
циальным может стать только уже  правовое  государство,
т.е.  такое,  в  котором механизмы господства права уже
развиты настолько, что они способны удержать "перерасп-
ределительный  произвол"  власти  в жестких рамках,  не
дать социальному началу государственности навредить  ее
правовому  началу30.  Возможно лишь социальное правовое
государство,  в котором допускается не вредное для пра-
вового начала уравнительное социальное регулирование. В
социальном правовом государстве индивид,  прежде всего,
рассматривается как автономный субъект, сам несущий от-
ветственность за последствия своей социальной активнос-
ти;  государство  гарантирует индивиду,  оказавшемуся в
невыгодном положении,  лишь  некий  минимум  социальных
благ  -  постольку поскольку обеспечение этого минимума
не вредит гарантиям свободы,  безопасности и  собствен-
ности. Здесь решение социальных задач признается невоз-
можным за счет чрезмерного налогообложения,  сдерживаю-
щего экономический рост.
                               
   1.3.3.2. Конституционный  Суд РФ о принципе 
социальной государственности 
                                 
   Конституционный Суд РФ в Постановлении от  4  апреля
1996 г. №9-П (см. 2.2.4.4.)31 сослался на принцип соци-
альной  государственности:  в  социальном   государстве
нельзя  требовать  от граждан,  имущественное положение
которых различно, уплачивать налоги и сборы в равном (в
абсолютном  исчислении)  размере,  ибо это противоречит
принципам равенства и справедливости. "Установление на-
логов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений про-
тиворечило бы провозглашенным в  статье  7  Конституции
Российской Федерации целям социального государства, по-
литика которого должна быть направлена на создание  ус-
ловий,  обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз-
витие человека" (абз.5 п.5 мотивировочной части  Поста-
новления).                                             
   Рассмотрев вопрос о конституционности установленного
Законом города Москвы от 14 сентября 1994  г.  сбора  в
500-кратном раз- 
                                                       
   30 См.:  Теория  права  и  государства  /  Под  ред.
Г.Н.Манова. М., 1995. С.272-274.                       
   31 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апре-
ля  1996  г.  по делу о проверке конституционности ряда
нормативных актов города Москвы и  Московской  области,
Ставропольского края,  Воронежской области и города Во-
ронежа,  регламентирующих порядок регистрации  граждан,
   прибывающих на постоянное жительство в названные регионы. 
                                                   
                                                       
   мере минимальной месячной оплаты труда,  который уп-
лачивали граждане,  прибывающие на жительство в г.Моск-
ву,  Конституционный Суд указал на чрезмерность его ве-
личины  и  необходимость дифференцированности подобного
рода налогов и сборов  в  социальном  государстве  (см.
2.2.4.4.).  По мнению Конституционного Суда,  законода-
тель, регулируя налогообложение, должен учитывать такие
конституционные принципы, как принцип равенства (статья
19, часть 1) и принцип соразмерного конституционно зна-
чимым целям ограничения прав и свобод (статья 55, часть
3).  "В целях обеспечения регулирования налогообложения
в  соответствии  с  Конституцией  Российской  Федерации
принцип равенства требует учета фактической способности
к уплате налога,  исходя из правовых принципов справед-
ливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном
государстве в отношении обязанности платить законно ус-
тановленные налоги и сборы (статьи 6  (часть  2)  и  57
Конституции Российской Федерации) предполагает, что ра-
венство должно  достигаться  посредством  справедливого
перераспределения  доходов  и  дифференциации налогов и
сборов.                                                
   Между тем статья 2 Закона города Москвы от  14  сен-
тября 1994 г.  не учитывает финансового потенциала раз-
личных налогоплательщиков  и  фактически  устанавливает
подушную систему налогообложения, что при чрезмерно вы-
соком налоге означает взыскание существенно большей до-
ли из имущества неимущих или малоимущих граждан и мень-
шей доли - из имущества  более  состоятельных  граждан"
(абз.2 и 3 п.5 мотивировочной части Постановления).    
   Таким образом,  Конституционный  Суд  РФ справедливо
полагает,  что принцип социального  государства  -  это
уравниловка,  т.е. применение разного масштаба к лицам,
находящимся в разном имущественном положении,  с  целью
уравнять их в имущественном отношении ("перераспределе-
ние доходов").  Этот принцип являет собой прямую проти-
воположность принципу правового государства - правовому
(формальному) равенству,  т.е. равенству индивидов в их
свободе,  равенству  их  общих  правовых  статусов (см.
1.3.2.1.),  что подчеркнул судья Конституционного  Суда
РФ  М.В.Баглай  в  особом  мнении  по данному делу (см.
2.2.4.4.).                                             
   Однако обоснование уравнительной политики социально-
го государства конституционным принципом равенства, ко-
торый в социальном государстве, по мнению Конституцион-
ного Суда,  требует справедливого перераспределения до-
ходов, не выдерживает никакой критики. Во-первых, ссыл-
ки в Постановлении Конституционного                    
Суда на положения статей 6,  19 и 57 Конституции предс-
тавляются неуместными, поскольку эти положения не имеют
отношения к принципу социального государства. Статья 57
устанавливает обязанность каждого платить законно уста-
новленные  налоги и сборы,  ч.2 статьи 6 устанавливает,
что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми
правами и свободами и несет равные обязанности, предус-
мотренные Конституцией, а ч.1 статьи 19 - что все равны
перед  законом  и судом.  Отсюда можно вывести лишь то,
что если закон будет  устанавливать  дифференцированные
сборы,  размер которых будет увязываться с доходами, то
все без исключения лица с разными доходами  будут  пла-
тить сборы соразмерно их доходам; а если закон устанав-
ливает одинаковый для всех размер сбора,  то  все,  кто
обязан его платить, без исключения должны платить его в
одинаковом размере.                                    
   Во-вторых, требование  дифференцированности  сборов,
подобных  сбору с граждан,  прибывающих на жительство в
г.Москву,  не вытекает и из содержания ст.  7 Конститу-
ции,  определяющей задачи социального государства.  Для
выполнения таких задач,  перечисленных в ст. 7, как го-
сударственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства, инвалидов и пожилых граждан, выплата государс-
твенных пенсий, пособий, а также для финансирования го-
сударственных жилищных фондов,  государственных  систем
здравоохранения и образования, государственных экологи-
ческих программ и содействия развитию  культуры,  дейс-
твительно,  необходима  дифференцированная (прогрессив-
ная) шкала подоходного налога.  Но требование дифферен-
цированности нельзя распространять на все остальные ви-
ды налогов и, тем более, сборы (это обстоятельство под-
черкивается  в особом мнении судьи М.В.Баглая).  В про-
тивном случае получится,  что в  сфере  налогообложения
законодатель  руководствуется только принципом социаль-
ного государства,  отвергая принцип правового государс-
тва, провозглашенный в первой статье Конституции.      
   Принцип правового  государства  требует  формального
равенства в сфере налогообложения, а принцип социально-
го  государства требует дифференцированного (неравного)
распределения налогового бремени.  Их сочетание в соци-
альном  правовом  государстве  достигается  применением
прогрессивной шкалы подоходного налога и  установлением
налогов на имущество (в частности,  на наследство), что
следует рассматривать как исключение из общего  правила
-применения одинакового масштаба к лицам, находящимся в
разном имущественном положении. За исключением подоход-
ного налога и налогов на имущество, законодателя вообще
не должен интересовать вопрос о доходах и имущественном
положении физических лиц, обязанных платить законно ус-
тановленные налоги и сборы. В социальном правовом госу-
дарстве  уравнительное  начало  (вопреки  мнению  судей
Конституционного Суда,  уравниловка - это  несправедли-
вость)  не  должно существенно вредить правовому началу
государственности, т.е. формальному равенству, справед-
ливости.
                                               
   1.3.4. ЕДИНСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА  
И СВОБОДА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
                         
   Положения ч.1 ст. 8 Конституции конкретизируют поня-
тие  экономической  свободы.  При  этом подразумевается
право частной собственности, и ч.2 ст. 8 гарантирует ее
признание  и защиту наравне с другими формами собствен-
ности (см. 1.3.5.).                                    
   Во-первых, поскольку Российская Федерация - это  од-
но, хотя и федеративное, государство, ч.1 ст. 8 Консти-
туции гарантирует всеобщую и равную для  всех  экономи-
ческую свободу на всей территории России:  "...гаранти-
руются единство экономического пространства,  свободное
перемещение товаров, услуг и финансовых средств". Отсю-
да вытекает, что гражданское (также предпринимательское
или торговое и т.п.) законодательство находится в веде-
нии Федерации (п.  "о" ст.71 Конституции), а установле-
ние  общих принципов налогообложения и сборов в России,
находящееся в совместном ведении Федерации и ее субъек-
тов (п."и" ч.1 ст.72 Конституции), следует понимать как
задачу федерального законодателя (см.  3.6.).  Примени-
тельно  к  местному самоуправлению недопустимо введение
местных налогов и сборов,  которое могло бы  ограничить
свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средс-
тв в пределах единого экономического пространства  (см.
5.5.1.).                                               
   В контексте  признания  неконституционным  законода-
тельства субъектов РФ, ограничивающего основные права и
свободы граждан,  Конституционный Суд РФ признал гаран-
тированным Конституцией основное  право  свободно  и  в
полном  объеме пользоваться и распоряжаться имуществом,
свободно перемещать товары,  услуги и финансовые средс-
тва  (абз.14  п.3  мотивировочной  части  Постановления
Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.  №9-П -см.
1.3.3.2.). Такое право не сформулировано в тексте Конс-
титуции,  и в данном случае Конституционный Суд признал
его одним из                                           
основных прав  в  соответствии с положением ч.1 ст.  55
Конституции (см. 1.3.1.2.).                            
   Вместе с тем, политическая реальность посттоталитар-
ной  России  препятствует формированию единого экономи-
ческого пространства (см. 1.3.5.).                     
   Во-вторых, ч.1 ст.8 гарантирует свободу  экономичес-
кой  деятельности  и (государственную) поддержку конку-
ренции.  Тем самым как бы провозглашается цель экономи-
ческой политики государства -формирование рыночной эко-
номики.  В ч.1 ст.34 Конституции свобода  экономической
деятельности  раскрывается как право каждого на свобод-
ное использование своих способностей  и  имущества  для
предпринимательской  и иной не запрещенной законом эко-
номической деятельности (см.  2.4.2.5.).  Согласно  ч.2
ст.34, "не допускается экономическая деятельность, нап-
равленная на монополизацию и недобросовестную конкурен-
цию".  Ограничение  монополизма  в экономике и создание
условий,  препятствующих недобросовестной  конкуренции,
обеспечивается антимонопольным законодательством, кото-
рое развивается в России после принятия Закона РСФСР от
22  марта 1991 г.  "О конкуренции и ограничении монопо-
листической деятельности на товарных рынках"32.        
   Однако проблема заключается в том,  что в ч.2  ст.34
имеются  в виду монополизм и недобросовестная конкурен-
ция как явления, возникающие в условиях развитого (бур-
жуазного) гражданского общества, на определенной стадии
развития рыночной экономики,  когда свободный рынок как
механизм саморегулирования гражданского общества исчер-
пывает свои возможности и может перейти в свою противо-
положность, если не будет создан государственно регули-
руемый рынок.  В посттоталитарной России нет ничего по-
добного  и  в  обозримом  будущем не предвидится.  Пока
складываются по существу добуржуазные,  социально-исто-
рически  неразвитые формы экономики,  в которых исходно
ведущую роль играет государство, аппарат исполнительной
власти,  т.е.  в посттоталитарном развитии еще не прои-
зошло обособление сфер гражданского  общества  и  госу-
дарства (см. 1.3.5.). В таких условиях монополизм и не-
добросовестная конкуренция являются неизбежным и  зако-
номерным  результатом государственной экономической по-
литики вообще и деятельности определенных групп, входя-
щих в правящие (в центре и
                             
   32 См.: Комментарии к Конституции Российской Федера-
ции / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  Изд.  2-е.  С.147-149;
Конституция  Российской Федерации:  Научно-практический
Комментарий. С.127-128, 259-260.
                       
   на местах) политические  (точнее,  политико-экономи-
ческие)  элиты и при этом неотделимых от новой российс-
кой финансово-промышленной олигархии.                  
   По той же причине повисает в воздухе провозглашенная
в ч.1 ст. 8 Конституции задача государственной поддерж-
ки конкуренции. Пока в экономике действуют не независи-
мые  хозяйствующие  субъекты,  а субъекты,  за которыми
стоит поддержка или связь с определенными бюрократичес-
кими или мафиозными структурами, никакая добросовестная
конкуренция (особенно в процессе  приватизации)  и  тем
более  государственная поддержка малого бизнеса -основы
рынка - объективно невозможны.  Так что провозглашенная
в ч.1 ст. 8 экономическая свобода в России в достаточно
долгой перспективе будет оставаться фиктивной по причи-
не  разрыва  между  либеральной интенцией Конституции и
долиберальной тенденцией развития реальной экономики.
  
   1.3.5. ПЛЮРАЛИЗМ И РАВНАЯ ЗАЩИТА ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ
 
   Часть 2 ст.8 гласит: "В Российской Федерации призна-
ются и защищаются равным образом частная, государствен-
ная,  муниципальная и иные формы  собственности".  Пос-
кольку земля и другие природные ресурсы составляют объ-
екты собственности особой общественной  важности,  "ис-
пользуются  и охраняются в Российской Федерации как ос-
нова жизни и жизнедеятельности народов,  проживающих на
соответствующей территории" (ч.1 ст.9 Конституции),  то
в ч.2 ст.9 Конституции плюрализм  собственности  специ-
ально  оговаривается применительно к этим особым объек-
там: "Земля и другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности".  Вместе с тем Конституция не  фиксирует
факт частной собственности на природные ресурсы, а лишь
допускает  возможность   частной   собственности   (см.
2.4.2.2.).                                             
   В ч.2 ст.8 и ч.2 ст.9 формы собственности различают-
ся по субъектному составу. Следует пояснить, что с этой
точки  зрения  принципиально  возможны только две формы
собственности - частная и публичная (государственная  и
муниципальная).  Имущество, находящееся в частной собс-
твенности,  принадлежит определенным отдельным лицам  и
их  объединениям;  Имущество,  находящееся  в публичной
собственности,  формально  принадлежит  неопределенному
кругу  лиц  - всем гражданам государства,  составляющим
публично-правовой                                      
союз (государственная собственность), или всем постоян-
ным жителям поселения,  создающим муниципальное образо-
вание (муниципальная собственность). Во всех видах пуб-
личной  собственности  правомочия собственника осущест-
вляют органы государства или местного самоуправления. В
соответствии  с  п."г"  ч.1 ст.72 Конституции государс-
твенная собственность разграничивается на федеральную и
собственность  субъектов Федерации.  Последняя означает
часть имущества,  находящегося в государственной  собс-
твенности,  в отношении которой правомочия собственника
осуществляют органы  государственной  власти  субъектов
РФ.  Никакие другие формы собственности в ряду "частная
- государственная - муниципальная" логически  невозмож-
ны. Например, если большая часть акций акционерного об-
щества (юридического лица) принадлежит  государству,  а
меньшая  - частным лицам,  имущество этого юридического
лица является частной,  но не государственной или "сме-
шанной" собственностью, а акции находятся соответствен-
но в государственной и частной собственности.          
   Принцип плюрализма и равной  защиты  различных  форм
собственности раскрывается в совокупности следующих по-
ложений:                                               
   1) Конституция  гарантирует  частную  собственность,
включая частную собственность на землю и другие природ-
ные ресурсы (государственная и муниципальная  собствен-
ность,  собственность  вообще возможны постольку,  пос-
кольку существует частная, а индивид признается субъек-
том частной собственности); 2) частная собственность на
землю и другие природные ресурсы  гарантируется  в  той
мере, в которой это не вредит "жизни и деятельности на-
родов,  проживающих  на  соответствующей  территории"33
(такое же условие относится
                            
   33 Данное  условно  несет  в себе возможность весьма
широкого его толкования: от установления правовых режи-
мов  использования земель,  находящихся в частной собс-
твенности,  до запрета приватизации природных  ресурсов
на определенной территории, поскольку это будет призна-
но разрушительным для естественной среды обитания насе-
ления;  от  передачи  определенных природных ресурсов в
собственность коренных  малочисленных  народов,  особые
права  которых  гарантированы  в ст.69 Конституции,  до
преимущественного права лиц,  проживающих на  соответс-
твующей территории,  приобретать право собственности па
   используемые ими природные ресурсы и т.д.              
   Поскольку природные ресурсы - это  базовый  источник
экономического существования общества в целом,  то "на-
роды" в смысле ч.1 ст.9 Конституции - это не просто на-
селение  конкретной  территории (иначе использовался бы
термин "население").  Прежде всего подразумеваются  ко-
ренные  малочисленные  народы (в смысле ст.69 Конститу-
ции) или иные национальные или  социально-экономические
меньшинства,  для которых естественная среда обитания -
    это экосистема, в которую они сами                     
     включены настолько, что иное экономическое существо-
вание для них невозможно. Но в ч.1 ст.9 говорится о на-
родах вообще,  а не о коренных малочисленных народах. И
поскольку в преамбуле Конституции говорится,  что Конс-
титуцию  РФ принимает многонациональный народ,  и в ч.1
ст.3 носителем суверенитета объявляется также  многона-
циональный  народ  России,  а не народы,  проживающие в
России (на  соответствующих  территориях),  то  понятие
"народы" в смысле ч.1 ст.9 оказывается юридически неоп-
ределенным и допускает широкое толкование.  34  Принцип
социальной  государственности  означает,  что на основе
государственной собственности не только защищаются нра-
ва и свободы,  но и обеспечиваются экономические приви-
легии части членов общества. Поэтому здесь равная защи-
та частной и государственной собственности оборачивает-
ся неравной защитой экономических  интересов  фактиче-
ских собственников и неимущих (малоимущих).
   к государственной и муниципальной собственности, хо-
тя последняя по определению должна исключать противоре-
чие интересов собственника природных ресурсов  и  наро-
дов,  проживающих на соответствующей территории);  3) с
учетом положений ст.2  Конституции,  частная  собствен-
ность,  наряду с другими правами и свободами человека и
гражданина,  является высшей ценностью,  а  обязанность
государства - признавать,  соблюдать и защищать частную
собственность;                                         
   4) государственная и муниципальная собственность,  в
конечном счете, производны от частной собственности ин-
дивидов и предназначены для более эффективной  реализа-
ции  и  защиты прав человека,  в частности,  для защиты
частной собственности;  поэтому равная защита  частной,
государственной и муниципальной собственности не проти-
воречит тезису о высшей ценности частной собственности.
   Более конкретно положение ч.  2 ст.  8 Конституции о
равной  защите  различных  форм  собственности надлежит
толковать следующим образом. С одной стороны, положения
ст.2  Конституции  нельзя  интерпретировать как обязан-
ность государства отдавать приоритет частной  собствен-
ности  в сравнении с государственной или муниципальной.
Ибо в правовом государств34  государственная  собствен-
ность  обеспечивает  деятельность государства по защите
прав и свобод человека и гражданина (защита прав и сво-
бод  одного  не должна нарушать права и свободы других;
следовательно, защита интересов субъектов частной собс-
твенности  не должна нарушать права других лиц,  защита
которых обеспечивается государственной собственностью).
Отсюда  и  вытекает положение ч.2 ст.8 о равной защите,
что означает формальное равенство частных лиц  и  госу-
дарства как субъекта собственности.                    
   С другой   стороны,   осуществление  государственных
властных полномочий,  ограничивающее  правомочия  собс-
твенности частных лиц                                  
ради соблюдения интересов государственной  собственнос-
ти,  должно  происходить  в  рамках надлежащей правовой
процедуры - на основании закона по решению суда.  В ус-
ловиях  правовой  государственности отношения собствен-
ности между разными субъектами, включая отношения между
частными  лицами  и государством,  - это частноправовые
отношения,  отношения в  сфере  гражданского  общества.
Публичноправовые  отношения  по  поводу  собственности,
т.е.  отношения власти и подчинения,  возможны только в
сфере управления государственной собственностью. Отсюда
вытекает,  что в случае столкновения интересов (спора о
праве)  субъектов частной собственности и государствен-
ных органов,  защищающих интересы государственной собс-
твенности,  это  столкновение  следует  рассматривать в
правовом аспекте как спор формально равных сторон,  ко-
торый  подлежит разрешению в судебном порядке.  Поэтому
ч.З ст.35 Конституции устанавливает, что никто не может
быть  лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Если же считать, что, например, в рамках налоговых пра-
воотношений  (публично-правовых отношений) органы нало-
говой полиции вправе в бесспорном порядке  списывать  с
банковских  счетов налогоплательщиков (юридических лиц)
недоимки по налогам (т.е. могут быть судьей в своем де-
ле,  что в сфере права недопустимо35), то это будет оз-
начать приоритетную защиту государственной собственнос-
ти, что противоречит ч.2 ст.8 (понятно, что частные ли-
ца не могут списывать с государственных банковских сче-
тов долги государства) и ч.З ст. 35 Конституции. Отсюда
возникает проблема надлежащей правовой  защиты  частной
собственности  в  отношениях по поводу защиты интересов
государственной собственности (см. 2.4.2.4.).          
   Разумеется, положение ч.2 ст.8  предполагает  равную
уголовно-правовую защиту всех форм собственности,  иск-
лючает установление дополнительных,  а также повышенных
по  ставкам  налогов  и  сборов  в зависимости от формы
собственности, организационно-правовой формы предприни-
мательской деятельности, а с учетом ч.1 ст. 8 - от мес-
тонахождения налогоплательщика и иных носящих дискрими-
национный характер оснований.                          
   Однако природа  сложившегося в России посттоталитар-
ного общества такова, что равной защиты частной и госу-
дарственной соб-
                                       
   35 "Никто  не  может быть судьей в своем деле" - это
правовая аксиома, с применения которой в решении но де-
лу  врача  Томаса  Бонхэма против Врачебной Палаты (Dr.
Bonham's Case,  Co Rep.  1135 (1610)) началось развитие
судебного контроля за правовым характером законодатель-
          ства.                                                  
                                                       
   ственности в обозримом будущем быть не  может.  Рос-
сийское  посттоталитарное  государство - это изначально
не только организация власти, но и субъект, осуществля-
ющий правомочия верховного собственника,  что соответс-
твует исторически неразвитой (феодальной) политико-эко-
номической и правовой ситуации36.                      
   В индустриальном обществе и соответствующем ему пра-
вовом государстве государственная собственность  произ-
водна  от частной собственности и предназначена для за-
щиты частной собственности и других прав и свобод чело-
века и гражданина.  Напротив, в посттоталитарной России
государственная собственность получилась  в  результате
огосударствления  формально  "общенародного достояния",
так называемой "социалистической собственности",  что и
стало материальной основой публично-политической власти
и конкретно -основой силы политических  элит,  осущест-
вляющих полномочия исполнительной власти в центре и ре-
гионах (субъектах РФ)37. В  
                           
   36 "Причина,  по которой мы в результате  проводимых
реформ   неизбежно  оказываемся  в  докапиталистической
(можно сказать, неофеодальной) ситуации, кроется в при-
роде  складывающихся  у нас общественных и политических
отношений,  в типе собственности и права. Эта типология
предопределена  постсоциалистическим  огосударствлением
собственности,  т.е. созданием такой собственности, ко-
торая еще не свободна от государственной власти,  и та-
кой государственной власти,  которая еще не свободна от
собственности.  В  социально-историческом измерении по-
добная ситуация характерна для феодальной стадии, когда
экономические и политические явления и отношения в силу
их неразвитости еще не отделились друг от  друга  и  не
образовали две различные сферы относительно независимо-
го,  самостоятельного бытия.  Такой  симбиоз  власти  и
собственности,  политики и экономики означает,  что об-
щественно-политическое целое еще не дозрело  до  диффе-
ренциации  на частноправовую и публично-правовую облас-
ти,  на гражданское общество и политическое государство
(Нерсесянц B.C. Указ. соч. С.393).                     
   37 При социализме (жестком тоталитаризме) нет свобо-
ды и,  следовательно,  собственности;  здесь существует
"общенародное   достояние",  часть  которого  тотальная
власть распределяет для личного потребления членов  об-
щества,  сочетая при этом уравниловку и привилегии. Го-
сударственная собственность  существует  там,  тогда  и
постольку,  где,  когда  и поскольку существует частная
собственность.  Разрушение советского тоталитаризма оз-
начало легализацию частной собственности. "Но главное и
определяющее во всем этом процессе состояло в том,  что
именно  в  ходе  так называемого "разгосударствления" и
приватизации  была  изменена  природа  социалистической
собственности  и она впервые на самом деле - в экономи-
ко-правовом смысле - была огосударствлена.  И только  с
помощью приватизации (и, следовательно, признания част-
ной собственности и допущения неопределенного множества
частных собственников) постсоциалистическое государство
как раз создало экономико-правовые условия, необходимые
для самоутверждения в качестве настоящего собственника.
По смыслу этого процесса основная масса объектов  госу-
дарственной собственности остается у государства, а ка-
кая-то часть на тех или иных  условиях...  переходит  к
некоторым  членам  общества..."  (Нерсесянц B.C.  Указ.
        соч. С.391).                                           
                                                       
                                                       
процессе же приватизации соответствующие  государствен-
ные  органы  и должностные лица - от имени государства,
которое одновременно и власть,  и некий "суперсобствен-
ник"  - определяют,  кому,  сколько и на каких условиях
предоставляется собственность,  т.е. предоставляют при-
вилегии. "В таких условиях право-привилегия - это зави-
симость любого собственника от усмотрении  власти-собс-
твенности  и привилегия по отношению ко всем остальным.
Сверхмонопольная государственная собственность по свое-
му  образу  и подобию создает в условиях дефицита собс-
твенности  монопольно  привилегированных  собственников
помельче, которые зависимы от государства, но всесильны
по отношению к  несобственникам"38.  Пока  продолжается
процесс  властного  распределения  и  перераспределения
бывшего "общенародного достояния",  равной защиты госу-
дарственной   и  частной  собственности,  независимости
частных собственников от аппарата исполнительной власти
не может быть по определению. Когда этот процесс завер-
шится, возникнет проблема равной государственной защиты
более  и менее привилегированных частных собственников,
характерная,  например,  для некоторых стран  Латинской
Америки, но невозможная в правовом государстве.        



   1.3.6. ИДЕОЛОГИЧЕСКИЙ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПЛЮРАЛИЗМ 
     
   В Российской   Федерации  признаются  идеологическое
многообразие (ч.1 ст.  13 Конституции), что вытекает из
свободы совести и вероисповедания (см. 2.2.5.), свободы
выражения мнений и убеждений,  свободы информации  (см.
2.3.2.),  и политическое многообразие, многопартийность
(ч.З ст. 13), что вытекает из права на объединение (см.
2.3.3.). Принцип идеологического и политического плюра-
лизма является необходимым условием конкуренции полити-
зированных структур гражданского общества,  что предпо-
лагает формальное равенство идеологий и их  организаци-
онных  форм (демократия -это формальное равенство в по-
литике и идеологии). Именно в этом смысле следует пони-
мать положение ч.  4 ст.  13:  общественные объединения
(включая политические партии, о которых речь идет в ч.З
ст.  13) равны перед законом, но и сам закон должен ис-
ходить из равноправия общественных объединений (и идео-
логий),  независимо от оснований,  перечисленных в ч. 2
ст. 19 Конституции (см. 2.1.2.), 
                      
   38 Нерсесянц В. С. Указ. соч. С.395.                
                                                       
   и не устанавливать привилегии или дискриминацию  об-
щественных объединений.                                
   Требование ч.  2 ст. 13 ("Никакая идеология не может
устанавливаться в качестве государственной  или  обяза-
тельной")  является абсолютным для государственного ре-
гулирования отношений гражданского общества,  но не для
государственной  службы  в конституционном государстве,
провозглашающем права человека  высшей  ценностью.  Ибо
идеология  естественных  и неотчуждаемых прав человека,
требующая признания,  соблюдения и защиты прав человека
государством,  -  это  тоже  идеология.  Следовательно,
признание идеологии прав человека является требованием,
которое должно предъявляться к государственным служащим
в России.  Отсюда вытекает имманентное  конституционное
ограничение  равного  доступа граждан к государственной
службе:  в идеале к государственной  службе  не  должны
иметь  доступ те,  кто отрицает идеологию прав человека
(см. 2.3.2.2.; 2.3.6.).                                
   Вместе с тем,  любая толерантность имеет смысл  лишь
до тех пор,  пока она не сталкивается с силой,  стремя-
щейся уничтожить  носителя  этой  толерантности.  Самая
свободная демократия должна защищать себя" от распрост-
ранения антидемократических идеологий и их  организаци-
онных форм. Демократическое конституционное государство
не должно допускать деятельность политизированных  инс-
титутов гражданского общества, стремящихся изменить ос-
новы конституционного строя неконституционным, следова-
тельно,  насильственным путем. Правовое государство не-
совместимо с распространением в обществе национал-соци-
алистической (фашистской), коммунистической (ленинского
типа,  большевистской)39 или подобной  идеологии,  пос-
кольку это идеология диктатуры,  основанной на социаль-
ной, расовой, национальной или религиозной розни (враж-
де).                                                   
   Поэтому в ч.5 ст.  13 установлены содержательные ог-
раничения свободы объединений, которые следует понимать
как  пределы идеологического и политического плюрализма
(в части,  касающейся идеологического  плюрализма,  эти
ограничения воспроизводятся в ч.  2 ст.29 Конституции -
см.  2.3.2.2.). Одновременно их можно рассматривать как
конкретные содержательные критерии,  позволяющие судить
о злоупотреблении конституционными правами и свободами
 
   39 Использование в названии партии слова  "коммунис-
тическая"  еще не означает,  что эта партия ставит цель
установления диктатуры.  Большинство "коммунистических"
партии в посттоталитарной России открыто не придержива-
     ется большевистской идеологии.                         
                                                       
                                                       
вообще. С этой точки зрения можно дать следующее расши-
рительное толкование ч. 5 ст. 13: запрещается использо-
вание конституционных прав и свобод (особенно права  на
объединение, свободы выражения мнений, свободы собраний
и манифестаций, свободы вероисповедания, свободы инфор-
мации, тайны коммуникаций, неприкосновенности жилища) в
целях насильственного изменения основ  конституционного
строя  и  нарушения  целостности  Российской Федерации,
подрыва безопасности государства,  создания вооруженных
формирований,  разжигания социальной,  расовой,  нацио-
нальной и религиозной розни.  В частности,  запрещается
создание и деятельность общественных объединений,  цели
или действия которых нарушают вышеперечисленные  запре-
ты.  Создание  и деятельность конкретного общественного
объединения должны запрещаться судом,  установившим ан-
тиконституционный характер объединения.                
   Очевидно, что  эти запреты,  перечисленные в Основах
конституционного строя, конкретно сформулированы приме-
нительно  к  целям и действиям общественных объединений
по той причине,  что угроза демократическому  правовому
конституционному  строю в многонациональном государстве
исходит в первую очередь от (1)  организационно  оформ-
ленных  сепаратистских  движений,  использующих в своей
деятельности создание вооруженных формирований и разжи-
гание  национальной и религиозной розни (вражды,  нена-
висти), и (2) организаций (объединений), цель которых -
установление террористической диктатуры национал-социа-
листического типа, насаждающей и поддерживающей идеоло-
гию  расовой,  национальной или религиозной розни,  или
большевистского коммунистического типа ("диктатуры про-
летариата")  с  идеологией социальной ненависти и розни
("классовой борьбы"). Для этих организаций также харак-
терно создание вооруженных формирований. В их программу
входит узурпация государственной власти,  и уже поэтому
они угрожают безопасности государства. И национал-соци-
алистическая, и большевистская идеологии суть идеологии
человеконенавистнические;  для достижения их целей тре-
буется уничтожение части членов общества.  Это  тотали-
тарные идеологии, несовместимые со свободой, отрицающие
права человека.                                        
   Запрет общественных объединений, цели и действия ко-
торых  определены в ч.5 ст.  13,  может быть реализован
при условии соответствующей политической воли,  находя-
щей  поддержку  в  аппарате правоохранительных органов.
Специфика российского посттоталитарного развития состо-
ит в том, что демократические преобразования           
   "сверху" проводятся государственным аппаратом, в це-
лом унаследованным от советского тоталитарного  режима,
а  экономическая политика способствует формированию со-
циальной базы для коммунистической и национал-социалис-
тической идеологии.
                                    
   1.3.7. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
            
   Право на гражданство не относится к числу естествен-
ных прав человека.  Гражданство приобретается и прекра-
щается  в  Российской  Федерации в соответствии с феде-
ральным законом (ч.1 ст.  6 Конституции). Вместе с тем,
гражданство  представляет собой правовую связь человека
с определенным государством, сохранение которой зависит
от воли человека,  но не государства. Поэтому гражданин
РФ не может быть лишен своего гражданства или права из-
менить его (ч.З ст.6).                                 
   Кроме того, в Основах конституционного строя принцип
российского (федерального) гражданства закрепляется га-
рантированием  единого и равного (независимо от основа-
ний приобретения) гражданства (ч.1 ст. 6), всей полноты
прав  и свобод для граждан РФ на территории России (ч.2
ст.6),  возложения на граждан  РФ  равных  обязанностей
(ч.2 ст.6).  Вопросы гражданства, относящиеся к Основам
конституционного  строя,  рассматриваются   ниже   (см.
2.1.3.;2.1.4.).
                                     
                                               
   1.4. ПРИНЦИПЫ КОНСТИТУЦИИ,
   ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОРГАНИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
     
   1.4.1. ДЕМОКРАТИЯ. НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ
             
   В ч.1  ст.1  Россия  провозглашается демократическим
государством,  что является атрибутом современной конс-
титуции,  но  само  по  себе  не порождает демократию в
стране с  авторитарной  традицией.  Отчасти  содержание
конституционного  понятия  демократического государства
раскрывается в ст.3 Конституции:                       
   - во-первых, многонациональный нарос) Российской Фе-
дерации  является единственным источником власти (и но-
сителем суверенитета) в стране (ч.1 ст.3);             
- во-вторых,  народ не только является источником влас-
ти,  но и "осуществляет свою власть непосредственно,  а
также через органы государственной  власти  и  местного
самоуправления" (ч.2 ст.3);                            
   - в-третьих,   высшим   непосредственным  выражением
власти народа являются референдум  и  свободные  выборы
(ч.З ст.3);                                            
   - в-четвертых, захват власти или присвоение властных
полномочий,  т.е.  приобретение власти не от народа  (в
частности, в нарушение Конституции и закона, выражающе-
го волю народа)  преследуется  по  федеральному  закону
(ч.4 ст.3); последнее положение предполагает, что, нес-
мотря на захват власти или присвоение властных полномо-
чий,  продолжает действовать федеральный закон, наказы-
вающий эти деяния40,  т.е.  речь идет о действиях, нап-
равленных на захват власти, присвоении отдельных власт-
ных полномочий; поскольку в ч.4 ст.3 ничего не говорит-
ся о конкретных мерах преследования, то ее наличие рав-
нозначно ее отсутствию.                                
   Объяснение демократии как народовластия, понятие на-
родного суверенитета (см.  1.4.1,2.) искажает смысл го-
сударственной  власти,  создает  впечатление   дуализма
власти  народа  и власти государства (публично-властной
организации народа). Поскольку государство в политичес-
ком смысле - это организация верховной власти, то "осу-
ществление народом  своей  власти  непосредственно"  (в
контексте  ч.2 ст.3 "непосредственно" означает осущест-
вление власти  народа  помимо  органов  государственной
власти)  следует  считать юридической фикцией,  несущей
легитимирующую нагрузку.  То, что называется непосредс-
твенной  демократией  в условиях развитой государствен-
ности,  т.е. референдум и выборы высших государственных
органов (здесь не идет речь о местном самоуправлении) -
это не осуществление верховной власти, участие в форми-
ровании и осуществлении государственной власти.        
   Референдум как  "высшее  непосредственное  выражение
власти народа" организуется государством,  а не народом
непосредственно;                                       
   причем проведение референдума реально зависит от го-
сударственного органа, компетентного назначать референ-
дум, т.е. Президента РФ
                                
   40 Например, Уголовный кодекс РФ предусматривает на-
казание за  действия,  направленные  на  насильственный
захват власти или насильственное удержание власти в на-
рушение Конституции РФ, а равно направленные на насиль-
ственное  изменение  конституционного  строя (ст.278 УК
РФ),  публичные призывы к таким  действиям  (ст.280  УК
РФ),  вооруженный мятеж в целях свержения или насильст-
венного изменения конституционного строя либо нарушения
территориальной целостности РФ (ст.279 УК РФ). 
        
   (см. 4.1.3.),  и  решение  признается принятым путем
референдума (и реализуется) опять  же  государственными
органами,  а не народом непосредственно. "Свободные вы-
боры" -  это  (определяющее)  формирование  организации
верховной власти, но не осуществление верховной власти;
причем демократически избранные органы государства осу-
ществляют  полномочия верховной власти относительно не-
зависимо от воли избирателей; это порождает пассивность
значительной части избирателей,  характерную и для раз-
витых демократических  стран,  и  для  посттоталитарной
России.                                                
   Реально принцип демократии, во-первых, означает тре-
бование формирования  и  осуществления  государственной
власти  в  соответствии  с  волей большинства населения
(народа).  Это требование легитимности, которому самое
демократическое  государство  не  может соответствовать
абсолютно,  так как государственная власть обладает от-
носительной  самостоятельностью (по отношению к народу,
населению,  совокупности граждан),  а воля народа - это
понятие юридически неопределенное.  Более того, в любом
демократически организованном государстве периодическая
смена политических элит,  находящихся у власти,  свиде-
тельствует о том, что правящая элита всегда неадекватно
выражает волю народа.                                  
   Из первого  требования вытекает (во-вторых) требова-
ние формирования государственной власти  с  соблюдением
демократических процедур,  т.е. формирования путем сво-
бодных выборов органов народного  представительства,  а
также  возможность  непосредственного  участия народа в
осуществлении государственной власти - в случае  прове-
дения референдума.  (Непосредственное участие отдельных
граждан  в  осуществлении  государственных  полномочий,
например, в отправлении правосудия, не является опреде-
ляющим демократическую форму  государства).  Требование
формирования  органов народного представительства - это
уже требование, соблюдение которого доступно эмпиричес-
кой проверке. Нарушение требования народного представи-
тельства, вытекающего, в частности, из ст. 94 Конститу-
ции, противоречит принципу демократии, а следовательно,
Основам конституционного строя.                        
   В-третьих, в контексте принципа  демократии  понятие
"народ" означает совокупность граждан государства,  об-
ладающих формально равными возможностями  политического
участия  (демократия - это формальное равенство граждан
в сфере политики).  Отсюда вытекает равноправие граждан
при участии в формировании политической воли, определе-
ние этой воли большинством голосов. (Принятие реше-    
ний большинством голосов должно соблюдаться и в органах
народного представительства, причем достаточно простого
большинства,  а требование квалифицированного большинс-
тва  голосов не означает расширения демократических на-
чал и служит лишь защите интересов меньшинства и допол-
нительно гарантирует надежность некоторых важнейших ре-
шений41).  Следовательно,  принцип  демократии  требует
всеобщего и равного избирательного права. В Конституции
нет универсального требования всеобщего равного и  пря-
мого  избирательного права при тайном голосовании;  оно
сформулировано лишь применительно к выборам  Президента
РФ  (ч.1  ст.81 Конституции).  Однако всеобщее и равное
избирательное право, обязательность тайного голосования
провозглашены в ст. 21 Всеобщей декларации прав челове-
ка и ст.  25 Международного пакта о гражданских и поли-
тических правах, т.е. должны рассматриваться как общеп-
ризнанные  положения  (принципы)  международного  права
(см. 1.3.2.3.)42. В ст.3 Федерального закона "Об основ-
ных гарантиях избирательных прав граждан Российской Фе-
дерации" установлено универсальное требование всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голо-
совании.  Однако ни конституционный принцип демократии,
ни международное право не требуют прямых выборов  орга-
нов  законодательной власти,  в частности,  палат Феде-
рального Собрания (см. 2.3.5.). 
                       
   1.4.1.1. Народное представительство 
                
   В демократическом государстве  легитимность  (рацио-
нально-правового  типа) обеспечивается представительным
характером  высших  органов   государственной   власти.
"Представительный"  не  значит  обладающий прерогативой
нормотворчества. Однако демократия пред-
               
   41 См.:  Государственное право  Германии.  Т.1.  М.,
1994. С,40-43.                                         
   42 Интересно  отметить,  что Европейская конвенция о
защите прав человека и основных свобод 1950  г.  вообще
умалчивает об избирательных правах,  а в ст.3 Протокола
№1 к Конвенции (1952  г.)  содержится  лишь  требование
свободных выборов законодательной власти при тайном го-
лосовании,  но нет требования всеобщего и равного изби-
рательного права.  Известно, что в этой Конвенции сфор-
мулированы лишь наиболее фундаментальные положения  ев-
ропейского права в области прав человека, отклонение от
которых недопустимо.  Это наводит на мысль,  что в 1952
г.  всеобщее  и равное избирательное право не считалось
обязательным по стандартам  европейского  права,  в  то
время  как  тайное  голосование  считалось  таковым как
обеспечивающее свободу волеизъявления на выборах. 
     
   полагает, что основные нормотворческие  (законотвор-
ческие)  полномочия  принадлежат представительным орга-
нам.                                                   
   Представительными являются не только  коллегиальные,
но  и единоличные органы государственной власти и мест-
ного самоуправления.  Однако между ними есть существен-
ное различие.  Единоличный (например,  Президент РФ) по
определению является представителем  большинства,  воз-
можно,  относительного. В коллегиальных же представлены
и меньшинства.  Правда, и в коллегиальных органах, нап-
ример, парламенте, представители большинства, прикрыва-
ясь формальным соблюдением  демократической  процедуры,
могут  реально игнорировать интересы меньшинства,  в то
время как избранный относительным большинством  избира-
телей президент, стремясь к гражданскому согласию, объ-
являя себя выразителем интересов  всего  народа,  может
реально  в  той  или  иной мере представлять и интересы
меньшинств (фактически, это вопрос политической культу-
ры общества).                                          
   Конституция (ст.94)   объявляет   парламент   России
представительным органом; прежде всего, это относится к
Государственной Думе (см.  4.3.1.). По замыслу создате-
лей российской избирательной системы декабря 1993 г., в
целом  сохраненной в Федеральном законе от 21 июня 1995
г.  "О выборах депутатов Государственной Думы Федераль-
ного  Собрания Российской Федерации",  представительный
характер Государственной Думы максимально обеспечивает-
ся смешанной избирательной системой (см. 4.3.5.): поло-
вина депутатов Думы избирается по мажоритарной системе,
что должно способствовать образованию в Думе устойчиво-
го большинства (в ущерб народному  представительству  и
плюрализму), половина - по пропорциональной, что должно
способствовать представительству интересов меньшинств в
законодательном собрании.                              
   Однако установленная для выборов по общефедеральному
избирательному округу 5%-ная оговорка вступила в проти-
воречие  с принципом пропорционального представительст-
ва,  особенно на выборах в Государственную Думу в  1995
г.  Подобная оговорка не приводит к существенному нару-
шению пропорциональности при развитой партийной  струк-
туре политической системы: достигается представительст-
во социальных групп, составляющих подавляющее большинс-
тво населения, и отсекаются от представительства доста-
точно малочисленные группы.  В России же пока нет такой
партийной структуры, и искажение реальных пропорций ин-
тересов социальных групп оказалось существенным. В 1995
г. лишь 4 избирательные объединения                    
преодолели 5%-ный барьер и поделили между собой 225 де-
путатских мандатов, а 39 объединений, набравшие в сумме
почти половину голосов избирателей,  не получили предс-
тавительства в Государственной  Думе,  т.е.  пропорцио-
нальная составляющая избирательной системы не обеспечи-
ла адекватное народное представительство (см. 4.3.5.). 
   Применительно к Государственной Думе,  конституцион-
ное  требование народного представительства можно конк-
ретизировать следующим образом.                        
   Во-первых, законодательство о  выборах  в  Государс-
твенную  Думу  должно  обеспечивать народное представи-
тельство.  Поскольку Дума -это коллегиальный представи-
тельный орган,  то законодательство должно обеспечивать
и разумное (возможно,  ограниченное процентной  оговор-
кой) представительство меньшинств.                     
   Во-вторых, если Закон от 21 июня 1995 г.  устанавли-
вает пропорциональную составляющую избирательной систе-
мы,  то,  несмотря  на  процентную оговорку,  он должен
обеспечивать и более или  менее  адекватное  пропорцио-
нальное  народное  представительство  при распределении
соответствующей половины депутатских мандатов. Это зна-
чит,  что  процентная  оговорка не может препятствовать
пропорциональному представительству хотя бы абсолютного
большинства избирателей.  В противном случае этот Закон
не обеспечивает пропорциональное представительство.    
   Например, гипотетическая ситуация,  при которой  225
депутатских  мандатов  будут  пропорционально распреде-
ляться между избирательными объединениями,  получившими
на  выборах  по  общефедеральному избирательному округу
менее половины голосов  (остальные  голоса  избирателей
поданы за списки кандидатов от объединений,  не преодо-
левших 5шо-ный  барьер),  представляется  недопустимой.
Такое  распределение  мандатов противоречит смыслу про-
порциональной избирательной системы.                   
   Вместе с тем,  в-третьих, Конституция не требует ка-
кого-то  определенного (надлежащего) народного предста-
вительства, и на этом построена позиция Конституционно-
го Суда РФ по рассматриваемому здесь вопросу:  Закон от
21 июня 1995 г.,  допускающий искажения  пропорциональ-
ности народного представительства,  можно признать про-
бельным или не гарантирующим надлежащее  представитель-
ство, но не противоречащим Конституции (см. 4.3.1.).   
   Но вряд ли можно согласиться с мнением,  что,  "даже
если при определении результатов выборов не учитываются
голоса большин-                                        
   ства избирателей,  что происходит в случае, если го-
лоса этого большинства были "распылены"  между  большим
количеством кандидатов и избирательных объединений, это
не означает,  что избранный парламент оказался непредс-
тавительным органом"43.  Конституционный принцип демок-
ратии требует не представительства вообще,  а народного
представительства.  "Понятие  народа  в демократическом
смысле имеет в виду всю совокупность граждан  государс-
тва,  проявляющих гражданскую активность... Любые груп-
пировки граждан остаются лишь частями народа, даже если
они благодаря своей сплоченности и активности становят-
ся влиятельной силой;  и в этом случае они еще не народ
и  даже не его представители"44.  Если пропорциональная
составляющая избирательной системы из-за 5%-ной оговор-
ки  приведет к пропорциональному представительству лишь
меньшей части избирателей,  проявляющих гражданскую ак-
тивность на выборах, то это будет дурное представитель-
ство, лишающее парламент качества легитимности в глазах
большей  части  избирателей.  И  без этого легитимность
представительного органа снижается за  счет  того,  что
выборы в Государственную Думу считаются в одномандатном
округе (мажоритарная составляющая) несостоявшимися лишь
в том случае,  если в них приняло участие менее 25% за-
регистрированных избирателей (ст.61 Закона от  21  июня
1995 г.).
                                              
   1.4.1.2. Пределы народного суверенитета 
в конституционном государстве 
                                   
   "Народный суверенитет" - это такая же легитимирующая
фикция,  как  и "непосредственное осуществление народом
своей власти".  Суверенитет,  в частности, означает ка-
чество верховенства власти; этим качеством обладает го-
сударственная власть,  и там,  где есть государственная
власть,  возможен  только  государственный суверенитет.
Если народ - "носитель  суверенитета",  то  получается,
что  либо государство как организация суверенной власти
и народ суть одно и то же, либо есть два суверенитета -
народный  и государственный (или "два аспекта суверени-
тета",  который,  видимо,  существует сам по себе - как
"эйдос").  Фактически  идея  народного суверенитета ис-
пользуется в политических документах в  целях  создания
эффекта   легитимности,   "народности"  государственной
власти, производности
                                  
   43Комментарии к   Конституции   Российской   Федера-
ции,С.415 (автор раздела А.Е.Постников).               
   44Государственное право Германии. Т.1. С.36.        
                                                       
                                                       
государственного суверенитета  от  народа  как  некоего
сакрального источника власти,  в Новое время  занявшего
место  Бога.  При  этом народ мыслится как коллективное
целое,  что очень удобно для того,  чтобы  преподносить
политически  оформленную  волю  части общества как волю
этого коллективного целого ("всеобщую волю").  Так  что
серьезное  восприятие идеологической конструкции "наро-
да-носителя суверенитета" - это шаг назад даже в  срав-
нении  с  учением марксизма-ленинизма,  не говоря уже о
том,  что эта конструкция по  существу  несовместима  с
современной   теорией  конституционализма,  ограничения
публичной политической власти правами человека.        
   Народный суверенитет - это конструкция из  утопичес-
кого  учения Ж.-Ж.  Руссо,  противопоставлявшего Прави-
тельство как аппарат государственной власти и Государс-
тво как совокупность граждан, решающих (в традициях не-
посредственной демократии швейцарских кантонов) все ос-
новные политические вопросы.  Только в утопии Руссо на-
род существует как "носитель суверенитета": когда дейс-
твует  народное  собрание,  полномочия государственного
аппарата приостанавливаются. Такая конструкция отверга-
ет саму постановку вопроса об ограничении верховной по-
литической власти свободой подвластных,  т.е. о консти-
туционности  власти.  Народный суверенитет предполагает
верховную (народную)  власть,  ничем  не  ограниченную.
Здесь свобода индивида, действующего в отношениях граж-
данского общества,  "снимается" свободой  политического
коллективного целого - народа.                         
   В демократическом  правовом  государстве  народ  как
"источник государственной власти" выступает не только в
качестве коллективного целого, но и в качестве совокуп-
ности граждан, обладающих естественными и неотчуждаемы-
ми правами и свободами (см. 1.3.1.3.). И каждый отдель-
ный гражданин обладает сферой свободы  по  отношению  к
народу как коллективному целому,  к большинству, форми-
рующему политическую волю,  и государству,  выражающему
эту волю.  В этом отношении права человека и гражданина
означают правовую защиту индивида от воли  большинства.
В  частности,  такую  защиту  призван  обеспечивать суд
конституционной юрисдикции  (Конституционный  Суд  РФ).
Правомочие  Конституционного  Суда  признавать  законы,
принятые органами  народного  представительства  (Феде-
ральным Собранием,  законодательными собраниями субъек-
тов Российской Федерации), даже квалифицированным боль-
шинством, недействительными (утратившими силу) оправда-
но в демократическом правовом государстве  именно  тем,
что высшей ценностью в                                 
   этом государстве  являются  отдельный  человек,  его
права и свободы (ст.2 Конституции),  а не воля  народа,
даже  если она выражена в законе,  принятом путем рефе-
рендума.
                                               
   1.4.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
                                                 
   Суверенитет (государственный  суверенитет) - это ус-
тоявшееся понятие, смысл которого не меняется в зависи-
мости  от  толкования Конституции Российской Федерации.
Суверенитет в  политическом  смысле  означает  качество
верховенства публичной политической власти, ее неподчи-
ненность каким-либо другим организациям власти, сущест-
вующим как внутри страны, так и за ее пределами. В юри-
дическом смысле государственный  суверенитет  исключает
неограниченный  характер публичной политической власти,
предполагает хотя бы минимальное ее ограничение  свобо-
дой подвластных. Еще в 1903 г. Н.И.Палиенко писал: "Су-
веренитет - не сама государственная власть, но лишь оп-
ределенное  свойство  ее,  в силу которого она является
высшей и независимой правовой властью..."45. В правовом
государстве суверенитет ограничен естественными и неот-
чуждаемыми правами и свободами человека и гражданина.  
   В федеративном государстве  компетенция  федеральных
органов власти свидетельствует о том,  что в федератив-
ном государстве нет никаких суверенных политических об-
разований,  кроме  самой федерации.  Федеративным госу-
дарством называется одно  (суверенное)  государство,  в
котором децентрализация государственной власти происхо-
дит на основе разграничения компетенции между  органами
власти  всего государства в целом (федеральными органа-
ми) и органами государственной власти, создаваемыми на-
селением отдельных частей территории этого государства.
Федеративное государство состоит из  субъектов  федера-
ции, т.е. частей суверенного государства, не обладающих
качеством суверенитета. В противном случае эти субъекты
составляли  бы  не одно суверенное государство,  а союз
суверенных государств,  из состава которого можно выйти
в одностороннем порядке46.  
                           
   45 Палиенко H.И.  Суверенитет. Историческое развитие
идеи суверенитета и ее  правовое  значение.  Ярославль,
1903. С.439.                                           
   46 Приходится  приводить здесь эти тривиальные поло-
жения о суверенитете в федеративном  государстве,  пос-
кольку   они  оказались  неочевидными  для  российского
пост-тоталитарного политического сознания. В частности,
  существует весьма уязвимая                             
     точка зрения, согласно которой суверенитет в федера-
тивном  государстве  "делится"  между  федерацией  и ее
субъектами.  Так, говорят о "внутреннем публично-власт-
ном государственном суверенитете, осуществляемом в рам-
ках сферы разделения полномочий между Федерацией  и  ее
субъектами".  В частности,  имеется в виду формулировка
ст.73 Конституции,  согласно которой субъекты Федерации
в  рамках  своей  исключительной  компетенции "обладают
всей полнотой государственной власти" (см.: Деев Н.Н. О
евразийстве  российской государственности //Становление
конституционного государства в посттоталитарной России.
Вып.1. М., 1996. С.78-79). Между тем, "внутренний суве-
ренитет" - это понятие,  означающее такую "всю  полноту
государственной власти",  которая исключает действие на
территории государства какой-либо иной конкурирующей  с
ней власти.  И поскольку суверенитет Российской Федера-
ции распространяется на всю ее территорию,  то полномо-
чия  субъектов Федерации не описываются понятием "суве-
ренитет" - несмотря на то,  что федеральная  власть  не
вправе  вмешиваться  в сферу исключительной компетенции
субъектов Федерации. В федеративном государстве делится
не суверенитет,  а властные полномочия, причем так, что
у субъектов федерации полномочий недостаточно для того,
чтобы говорить об их суверенитете.  Если говорить конк-
ретно о Конституции РФ,  то  практически  все  мыслимые
предметы регулирования находятся,  как минимум,  в сов-
местном ведении Федерации и субъектов РФ.  Так что "вся
полнота государственной власти" субъектов РФ - это оче-
редная конституционная фикция.                         
   Также существуют представления о "двух взаимно огра-
ниченных суверенитетах" в федеративном государстве, ко-
торые вообще несовместимы с понятием государства:      
   "...принципиальное значение  приобретает   пересмотр
статуса как федеральной власти, так и субъектов Федера-
ции.  При определении нового статуса как первого, так и
второго  элемента  этой  пары необходимо выйти за рамки
концепции дележа "единого суверенитета" и распределения
полномочий  между уровнями...  Альтернативой может быть
концепция двух взаимно  ограниченных  суверенитетов.  В
рамках этого подхода и субъект Федерации,  и федератив-
ное образование признаются суверенными государствами...
Эти суверенитеты должны быть совместимыми,  т.е. лежать
в разных непересекающихся плоскостях" (Пастухов В.  По-
литический  режим  и конституционный кризис в России //
Конституционное право:  восточноевропейское  обозрение.
1997. №2 (19). С.149-150).
                                                       
В ст.4 Конституции однозначно провозглашается суверени-
тет Российского федеративного государства, из чего сле-
дует, что субъекты Российской Федерации качеством суве-
ренитета не обладают. Государственный суверенитет Феде-
рации  подтверждается провозглашением в Основах консти-
туционного строя единства  экономического  пространства
(см. 1.3.4.) и конституционным разграничением компетен-
ции Российской Федерации и субъектов РФ. Во-первых, все
вопросы, имеющие общегосударственное значение, отнесены
в Конституции к ведению Федерации  (ст.71).  Во-вторых,
практически все остальные более или менее важные вопро-
сы отнесены к совместному ведению Федерации и субъектов
РФ (ст.72). Поэтому на территории России "всей полнотой
государственной власти", которая упоминает-            
   ся в ст.  73 Конституции применительно к полномочиям
субъектов РФ, обладает Российская Федерация (федератив-
ное  государство)  в лице федеральных органов государс-
твенной власти, а субъекты РФ обладают лишь полномочия-
ми  государственной  власти  по  предметам  их ведения,
включая совместное ведение.                            
   В ст. 4 Конституции суверенитет Российской Федерации
утверждается  столь  жестко,  что  возникает формальное
противоречие:  в ч.2 ст.  4 говорится,  что федеральные
законы имеют верховенство на всей территории Российской
Федерации, а в ч.6 ст.76 Конституции -что в случае про-
тиворечия  между федеральным законом и нормативным пра-
вовым актом субъекта РФ, изданным в рамках исключитель-
ной компетенции субъектов РФ,  гарантированной в ст. 73
Конституции, действует нормативный акт субъекта РФ. Од-
нако в ч.б ст.76 говорится о федеральных законах, кото-
рые, в силу ч.1, ч.2 и ч.4 ст.76, не должны приниматься
в Российской Федерации,  т.е.  в ч.б ст.76 не имеются в
виду  федеральные  законы  в  смысле  ч.2   ст.4   (см.
4.4.3.1.).                                             
   Итак, в составе России формально-юридически не может
быть никаких государств, или суверенных государств (что
одно и то же), и никакие субъекты РФ, даже если они на-
зываются республиками и принимают свои конституции,  не
обладают качеством государственного суверенитета,  если
существует государственный суверенитет Российской Феде-
рации. Провозглашение отдельными субъектами РФ (респуб-
ликами) в  одностороннем  порядке  своего  суверенитета
(см.  7.3.)  не  признается федеральной властью России,
следовательно,  не порождает конституционно-правовых  и
международно-правовых  последствий.  Само по себе такое
провозглашение не порождает факт  суверенитета.  Другое
дело,  что  факт  суверенитета существует независимо от
его провозглашения,  и  за  "суверенизацией"  отдельных
республик в составе РФ,  точнее, десуверенизацией феде-
ративного целого (в период 1991-1997 гг.), стоит реаль-
ная центробежная тенденция,  разрушающая российскую го-
сударственность.  Необходимо различать формально-юриди-
ческую  принадлежность  российского суверенитета и факт
"суверенизации" отдельных частей России. Причем послед-
нее - это не "деление суверенитета" и не "сосуществова-
ние суверенитетов", а утрачивание суверенитета Российс-
кой Федерацией47. 
                                     
   47 "Прежде  всего  сама  формирующаяся постсоветская
российская государственность  в  силу  огосударствления
собственности  оказывается - в духе феодализма (отсутс-
твие внутригосударственного суверенитета, общего право-
      порядка и единой законности,                           
     партикуляризм и разнобой в действующем  праве,  тен-
денции  к  сепаратизму и автаркии) - совокупностью мно-
жества фактически достаточно независимых друг от  друга
государственных  образовании,  наглядно демонстрирующих
отсутствие подлинного внутреннего государственного  су-
веренитета. Причем это не обычная, характерная для раз-
витого государства,  децентрализация  единых  государс-
твенных полномочий и функций,  не их частичная передача
от государственного центра местам.  Напротив,  в  нашей
центробежной ситуации места сами претендуют на роль не-
зависимых центров.  С этим и связана тенденция к форми-
рованию  множества самостоятельных центров власти-собс-
твенности, по своей сути запрограммированных и ориенти-
рованных на утверждение, в меру возможности, своего су-
веренитета, на отрицание или хотя бы максимальное огра-
ничение  суверенитета объединяющего их государственного
целого" (Нерсесянц B.C. Указ. соч. С.393).        
                                                       
                                                       
                                                       
1.4.3. ФЕДЕРАЛИЗМ 
   В России никогда не было федеративного государствен-
ного устройства,  нет традиции федерализма  (российский
федерализм  продолжает  формироваться  и после принятия
Конституции, причем достаточно противоречиво). Российс-
кая Империя,  естественно, была унитарным государством,
хотя,  ради эффективности управления, в ней допускались
различные формы автономии. Никакого федерализма не мог-
ло быть и в сверхцентрализованной советской  тоталитар-
ной системе. Другое дело, что постсоциалистической Рос-
сии досталось в  наследство  административно-территори-
альное  устройство  советской  системы.  Это устройство
именовалось "федеративным", поскольку тоталитарные сис-
темы  всегда имитируют государственно-правовой порядок.
И это устройство стало приобретать черты  федеративного
в начале 90-х годов;  точнее, в результате центробежной
тенденции обозначилась  определенная  самостоятельность
регионов по отношению к центру,  доходившая до провозг-
лашения отдельными регионами "суверенитета" и  требова-
ния заключить федеративный договор, которым должно было
бы быть учреждено (ранее не существовавшее?) Российское
государство. В результате Конституция РФ 1993 г. прини-
малась  в   территориально-политическом   пространстве,
структурированном  сталинской  политикой административ-
но-территориального и национального размежевания и  ми-
нимально готовом к восприятию федеративного устройства.
   Сложность установления в 1993 г.  федеративного уст-
ройства на этом пространстве была связана, в частности,
с  тем,  что оно состояло из административно-территори-
альных единиц,  имевших формально разный статус  в  со-
ветской    иерархической   территориальной   структуре.
Во-первых, это автономные республики (республики в сос-
таве РФ), во-вторых - автономные области (4 из 5 бывших
автономных                                             
   областей приобрели статус республик в  составе  РФ),
в-третьих  -края,  в состав большинства которых входили
автономные области и  округа,  в-четвертых  -  области,
в-пятых - автономные округа, входившие в состав краев и
областей.  Национально-региональные политические  элиты
претендовали  на  привилегии для республик в составе РФ
вплоть до требования федерализации России по националь-
ному принципу (русская нация создает один субъект феде-
рации,  как и любая другая нация, политически самоопре-
деляющаяся в рамках российского федеративного государс-
тва).                                                  
   На первый взгляд,  "победный" характер48 Конституции
1993 г.  позволил ее создателям в определенной мере ни-
велировать различия в статусе субъектов Федерации, про-
возгласив их равноправными:  "Российская Федерация сос-
тоит из республик, краев, областей, городов федерально-
го значения,  автономной области,  автономных округов -
равноправных субъектов Российской Федерации" (ч.1  ст.5
Конституции).  Однако  Конституция  была  "победной" не
настолько, чтобы последовательно проводить принцип рав-
ноправия субъектов Федерации и не дать республикам хотя
бы символических привилегий,  таких как республиканские
государственные языки (ч.2 ст.68 Конституции) и исполь-
зование республиками в их политической атрибутике  слов
"государство"  и "конституция":  "Республика (государс-
тво) имеет свою конституцию  и  законодательство"  (ч.2
ст.5 Конституции). В противоположность привилегиям рес-
публик,  автономные округа,  кроме Чукотского (вышел из
состава  Магаданской  области  в 1992 г.),  оказались в
составе краев и областей (см. 3.2.1.), хотя в Конститу-
ции  не  сказано,  что  определенные субъекты РФ должны
входить в состав других (см. 3.2.3.), и каждый автоном-
ный округ вправе выйти из состава области (края). Таким
образом, конституционное федеративное устройство струк-
турно  отчасти  воспроизводит  советское административ-
но-территориальное деление России,  создает основу  для
асимметричной Федерации.                               
   Одновременно воспроизводится  и  сталинское  деление
народов (этносов) на "большие" и "малые" хотя бы в том,
что одни создают республики, другие - автономные округа
в составе краев и областей,  третьим вообще отказано от
какого бы то ни было полити-
                           
   48 Имеется  в  виду "победа" Президента РФ в полити-
ческом противостоянии осенью 1993 г.  и, как результат,
возможность  принятия президентского варианта Конститу-
ции без политических компромиссов (см.:  Варламова Н.В.
Российская  Конституция:  опыт трехмерной интерпретации
// Становление конституционного государства в посттота-
      литарной России. С.36).                                
                                                       
                                                       
ческого самоопределения в рамках РФ.  Помимо этого, на-
ционально-территориальный принцип построения  Федерации
не  согласуется с конституционным требованием равнопра-
вия народов,  на котором должна основываться Российская
Федерация (ч.З ст. 5). Фактически это равноправие выли-
вается в то,  что  русский  этнос  формирует  множество
субъектов  Федерации по территориальному принципу,  не-
нецкий и бурятский - каждый по три,  а остальные этносы
-  по  одному  субъекту  Федерации (ч.1 ст.65 Конститу-
ции)49.  К такому национально-территориальному построе-
нию следует относиться как к исторической данности,  но
при этом говорить о равноправии народов при  построении
Федерации неуместно.                                   
   С точки зрения реального,  а не декларативного, рав-
ноправия субъектов РФ неважно, как называются отдельные
виды  субъектов  Федерации (автономии или государства),
их основные законы (конституции или уставы) и главы ис-
полнительной власти (президенты или губернаторы, мэры).
Также можно объяснить,  что употребление в  тексте  ч.2
ст.5  слова  "государство"  в качестве синонима к слову
"республика" не означает, что республики в составе РФ -
это "государства в собственном смысле",  или суверенные
государства;  ибо в ст.4 Конституции однозначно закреп-
лен суверенитет Российской Федерации, а из ч.З ст.5 вы-
текает,  что республики (государства)  составляют  лишь
части  российского государственного целого ("Федератив-
ное устройство Российской Федерации основано на ее  го-
сударственной  целостности,  единстве системы государс-
твенной власти...").  Специфический смысл понятия "рав-
ноправие" субъектов РФ вытекает из положений ч.4 ст.5 и
ч.З ст.  11 Конституции, которые одновременно предопре-
деляют асимметричность Федерации.                      
   Конституционное равноправие  субъектов  РФ  - это их
формальное равенство в  сфере  разграничения  предметов
ведения  и  полномочий  между  органами государственной
власти РФ и органами государственной  власти  субъектов
РФ, равенство возможностей, но не реально приобретенных
полномочий.  Часть 4 ст.5 устанавливает, что во взаимо-
отношениях с федеральными органами государственной 
    
   49 В Конституции не говорится,  что края,  области и
города федерального значения -это субъекты РФ,  создан-
ные именно русским этносом, а не "российским многонаци-
ональным народом" (понятие из  преамбулы  Конституции).
Но  отрицание  русской этнической основы этих субъектов
РФ и в то же время признание национальной природы  рес-
публик,  автономных  округов и Еврейской автономной об-
ласти (хотя в большинстве  этих  субъектов  РФ  русские
составляют большинство населения) означало бы отрицание
существования русской нации,  ее "растворение" в  "рос-
сийском многонациональном народе". 
                    
   власти все субъекты РФ между собой равноправны.  От-
сюда вытекает,  что каждый субъект РФ  вправе  обладать
той же компетенцией,  осуществлять те же полномочия (по
тем же предметам ведения),  что и любой другой  субъект
РФ.  Но отсюда не вытекает, что все субъекты РФ реально
обладают одинаковой компетенцией. Ч.З ст. 11 устанавли-
вает,  что разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и орга-
нами  государственной власти субъектов РФ осуществляет-
ся:  1) Конституцией,  определяющей одинаковые для всех
субъектов  РФ рамки их ведения (ст.71 и ст.72 Конститу-
ции содержат перечни вопросов,  которые находятся соот-
ветственно в ведении Федерации и совместном ведении Фе-
дерации и ее субъектов); 2) Федеративным договором, ко-
торый,  однако, не может изменить конституционное разг-
раничение предметов ведения (см.  7.3.); 3) иными дого-
ворами  о разграничении предметов ведения и полномочий.
Последнее означает, что формально равные в отношениях с
федеральным  центром субъекты РФ могут реально приобре-
тать разные полномочия при  соблюдении  одинаковых  для
всех конституционных рамок компетенции; федеральные ор-
ганы государственной власти вправе, но не обязаны, зак-
лючать с органами власти разных субъектов РФ одинаковые
договоры о разграничении предметов ведения  и  полномо-
чий.                                                   
   Возможность заключения   договоров  о  разграничении
предметов ведения и полномочий в соответствии со ст. 11
Конституции  создает  дополнительную асимметрию Федера-
ции. Заключенные договоры вплоть до конца 1995 г. носи-
ли  политический,  конъюнктурный характер,  служа подт-
верждением "особых прав" республик в составе России  по
сравнению с другими субъектами (с которыми подобные до-
говоры вплоть до конца 1995 г.  не  заключались).  Пос-
редством таких договоров республики фактически расшири-
ли круг своих полномочий по сравнению с другими субъек-
тами  Федерации,  чем изначально была подорвана возмож-
ность фактически равной компетенции всех субъектов РФ. 
   То обстоятельство,  что в ч.З ст.  5 и  ч.З  ст.  11
Конституции говорится именно об органах государственной
власти, а не о Российской Федерации и ее субъектах, по-
казывает,  что речь идет не о суверенных субъектах меж-
дународного права,  а о государственных  органах,  осу-
ществляющих  конституционную компетенцию Федерации и ее
субъектов и полномочных заключать договоры о  разграни-
чении этой компетенции, не противоречащие конституцион-
ному разграничению компетенции.  Следовательно, догово-
рами здесь можно регули-                               
ровать лишь то,  что не урегулировано Конституцией (см.
3.5.1.; 7.3.).                           
   Асимметричность Федерации имеет и  политическую  по-
доплеку. Специфика российского "федерализма" обусловле-
на начавшимся еще  при  горбачевском  режиме  процессом
огосударствления собственности (бывшего формально обще-
народного достояния)  при  одновременной  приватизации,
участие в которой стало привилегией некоторых связанных
с властью социальных групп (см.  1.3.5.).  Смысл  этого
процесса  заключается в соединении публичной политичес-
кой власти и  собственности  (чем  больше  власти,  тем
больше  ареал и состав ее собственности)50.  Отсюда,  с
одной  стороны,  стремление  региональных  политических
элит  к максимальному обособлению от центральной власти
(центробежная тенденция,  разрушающая целостность госу-
дарства и в принципе противоречащая федерализму),  тре-
бования некоторых субъектов Российской Федерации  приз-
нать  их  суверенитет (см.  1.4.2.).  С другой стороны,
этой тенденции  противостоит  унитаристское  стремление
центральной власти, которое и позволяет сохранить госу-
дарственную целостность.  В частности, оно выражается в
характере финансовой системы, которую никак нельзя наз-
вать федеративной.                                     
   Между тем, специфический характер финансовой системы
в  федеративном государстве - это коренной вопрос феде-
рализма.  От его решения зависит, станут ли реальностью
суверенитет  федерации и независимость ее субъектов при
осуществлении их полномочий.  "Это своего рода  "клятва
на верность" федеративному государственному строю, пос-
кольку именно в этой связи решается, насколько сильны в
действительности государства-члены федерации по отноше-
нию к федеративному государству в целом"51.  Федератив-
ная  финансовая система строится на сочетании принципов
автономности и солидарности  субъектов  федерации.  Это
означает,  что субъекты федерации самостоятельно форми-
руют свои бюджеты,  а затем посредством участия в феде-
ральных  органах  власти решают вопросы оказания помощи
нуждающимся регионам за счет  федерального  бюджета.  В
России же центральная власть, помимо субсидий, при фор-
мировании федерального бюджета произвольно предоставля-
ет регионам финансовые привилегии, "оставляет" им боль-
шую или меньшую часть средств  федеральных  налогов,  в
зависимости от того, каковы ее
                         
   50 См.: Нерсесянц В.С. Указ. соч. С.394.             
   51 Государственное право Германии.  Т.2.  М.,  1994.
С.80.  
                                                
   интересы в соответствующем регионе. Поэтому, с одной
стороны,  "бедные" регионы находятся в существенной за-
висимости от центра,  с другой - "богатые" требуют  для
себя расширения сферы исключительных полномочий.  Таким
образом, государственное устройство России - это не фе-
дерация,  а  некое  состояние  динамического равновесия
между угрозой развала страны и компенсирующей  ее  уни-
таристской тенденцией.  В перспективе (если,  конечно,
прежде не победит одна из конкурирующих тенденций)  фе-
деративное государственное устройство сложится не рань-
ше, чем сформируется гражданское общество, ограничиваю-
щее публично-властное вмешательство в вопросы собствен-
ности и отделенное от сферы государства,  где  решаются
вопросы публичной политической власти. И только в такой
ситуации возможна федерация.                           



   1.4.4. РЕСПУБЛИКА. РОССИЙСКАЯ ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ФОРМА 
   В ч.1 ст.1 Российское государство характеризуется, в
частности,  как демократическое государство с республи-
канской формой правления.  Конституционный принцип рес-
публики  означает,  что с принятием Конституции 1993 г.
Российское государство следует рассматривать как  новую
конституционную организацию государственной власти, уч-
режденную российским многонациональным  народом.  Конк-
ретно органы государственной власти учреждаются Консти-
туцией и законами,  определяющими компетенцию и порядок
замещения государственных должностей.  Отсюда вытекает,
во-первых,  требование формальной  конституционности  и
законности  в деятельности всех государственных органов
и должностных лиц государства,  т.е. подчинение их тре-
бованию: "Все, что прямо не разрешено Конституцией (за-
коном),  запрещено".  Если компетенция государственного
органа  установлена  Конституцией (без отсылки в тексте
Конституции к закону),  то законодатель не вправе изме-
нять конституционную компетенцию. Во-вторых, демократи-
ческая республика предполагает  выборность  (демократи-
ческую   легитимацию)  высших  органов  государственной
власти. В России представительные государственные орга-
ны  легитимированы непосредственно демократической про-
цедурой их формирования,  федеральные  органы  исполни-
тельной  власти,  формируемые  Президентом РФ - ответс-
твенностью перед Президентом  РФ  как  представительным
органом,  суды - назначением судей Президентом РФ, выс-
шие федеральные суды - назначением судей Советом  Феде-
рации, верхней палатой парламента, прокуратура РФ -    
ответственностью Генерального  прокурора  перед Советом
Федерации и Президентом РФ,  компетентным вносить в Со-
вет  Федерации предложение об освобождении от должности
Генерального  прокурора   РФ   (см.   4.2.1.;   4.2.3.;
4.5.7.1.; 4.5.8.; 4.5.9.; 4.5.11.).                    
   Сам по себе принцип республики (демократической рес-
публики) не определяет  конституционные  формы  ответс-
твенности  органов исполнительной власти.  Известны три
варианта этих форм:  в президентской республике  органы
исполнительной  власти несут ответственность перед пре-
зидентом,  избираемым народом;  в парламентарной -перед
парламентом; в смешанной ("полупрезидентской") - прави-
тельство несет ответственность перед парламентом,  но в
определенных политических ситуациях - и перед президен-
том,  избираемым народом. Основы конституционного строя
РФ,  в частности, ч.1 ст. 11 Конституции, не определяют
конкретную форму Российской республики.                
   Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в
Российской  Федерации осуществляется на основе разделе-
ния на (1) законодательную,  (2) исполнительную  и  (3)
судебную.  Согласно ч.1 ст. 11 государственную власть в
Российской Федерации осуществляют (1) Президент РФ, (2)
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная
Дума),  (3) Правительство РФ, (4) суды Российской Феде-
рации. Сопоставление текстов ст. 10 и ч.1 ст. 11 приво-
дит к выводу,  что Основы конституционного строя учреж-
дают конституционно-правовую фигуру Президента РФ,  ко-
торая не может быть упразднена путем принятия  поправок
к  Конституции  (см.  6.1.),  но не определяют характер
полномочий Президента РФ.  Более того, поскольку реаль-
ными  властными  полномочиями  президента  страны могут
быть только полномочия исполнительной власти,  а в  ч.1
ст.11  в одном ряду с Президентом РФ названо Правитель-
ство РФ, которое может быть только органом исполнитель-
ной власти,  то предпочтительны следующие варианты тол-
кования конституционно-правового статуса Президента РФ,
допустимого   с  точки  зрения  Основ  конституционного
строя:  либо Президент РФ - это номинальный глава госу-
дарства  (парламентарная  республика),  либо полномочия
исполнительной власти разделены между Президентом РФ  и
Правительством РФ таким образом, что в определенных по-
литической ситуации Правительство несет ответственность
только перед парламентом, точнее, нижней палатой парла-
мента,  т.е. Государственной Думой (смешанная республи-
ка).  Следовательно, путем поправок к главе 4 Конститу-
ции ("Президент Российской Федерации") Президент РФ мо-
жет  быть  даже  лишен реальных властных полномочий,  а
всенародный порядок                                    
   его избрания может быть заменен на избрание  верхней
палатой парламента,  Советом Федерации,  что характерно
для парламентарных республик.                          
   Вместе с тем нельзя считать явным противоречием  Ос-
новам  конституционного  строя  такой статус Президента
РФ,  который  соответствует  президентской  республике:
Президент  РФ  - глава исполнительной власти,  а Прави-
тельство РФ, названное в ч.1 ст. 11 в одном ряду с Пре-
зидентом - несамостоятельно в политическом отношении, и
направления его  деятельности  фактически  определяются
Президентом.                                           
   Явным противоречием статье 10 Конституции,  устанав-
ливающей разделение властей на законодательную,  испол-
нительную  и судебную,  является существующее положение
Президента РФ, несбалансированное соотношение законода-
тельной и исполнительной властей, закрепленное в главах
4, 5 и 6 Конституции.
                                  
   1.4.5. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ
                           
   Соотношение компетенции  федеральных  органов  госу-
дарственной власти,  установленное в главах 4, 5, 6 и 7
Конституции,  не должно противоречить принципу разделе-
ния  властей,  закрепленному в Основах конституционного
строя (ст. 10). Фактически разделение властей -это вто-
рой  по  важности  принцип  Конституции (после принципа
приоритета прав человека),  поскольку именно надлежащее
разделение  и  соотношение  властей создает институцио-
нальные гарантии прав человека, составляет один из ком-
понентов правовой государственности.  Хотя все принципы
Конституции в той или иной мере  взаимосвязаны,  именно
надлежащее  соотношение  ветвей  государственной власти
(наряду с приоритетом прав человека) определяет  реаль-
ность и демократии, и республики, и федерализма и т.д. 
   Что касается  положения  судебной  власти  в системе
разделения властей,  закрепленной в Конституции,  то ее
соотношение с законодательной и исполнительной властями
следует считать в общем и целом сбалансированным.  Фак-
тическая же возможность исполнительной власти ограничи-
вать институциональную независимость суда ire  вытекает
из  конституционной  системы разделения властей и обус-
ловлена неразвитостью гражданского общества и фактичес-
ким  господствующим положением бюрократических властных
структур (см.  4.5.3.;  4.5.4.). Следует лишь отметить,
что разделению властей не соответствует законодательная
инициатива высших федеральных                          
судов (см.  4.4.1.1.). Согласно ч.1 ст. 104 Конституции
право  законодательной инициативы принадлежит,  в част-
ности,  Конституционному суду РФ,  Верховному Суду РФ и
Высшему  Арбитражному  Суду  РФ по вопросам их ведения.
Однако разделение властей предполагает, что задача суда
- применять закон,  а не определять содержание законов,
которые затем суд будет  применять.  В  частности,  суд
конституционной  юрисдикции  как  "негативный законода-
тель" вправе определять,  какие законы действуют, а ка-
кие - нет,  но он не должен участвовать в законодатель-
ном процессе в роли "позитивного"  инициатора  законот-
ворчества.                                             
   Основное противоречие  принципу  разделения  властей
заключается в несбалансированном соотношении  законода-
тельной и исполнительной ветвей власти, установленном в
главах 4, 5 и 6 Конституции. Ибо, во-первых, Президенту
РФ фактически даны законодательные полномочия.  Во-вто-
рых,  установлен такой механизм  "взаимных"  сдержек  и
противовесов  в  отношениях  законодательной и исполни-
тельной властей,  который работает в пользу  последней.
Конституция  установила такое соотношение законодатель-
ной и исполнительной властей,  которое нельзя  признать
надлежащими институциональными гарантиями свободы,  бе-
зопасности и собственности, гарантиями от монополизации
власти и авторитаризма.                                
   Прежде всего следует подчеркнуть,  что конституцион-
но-правовая фигура Президента РФ - это институт  испол-
нительной  власти.  Государственная власть в Российской
Федерации осуществляется на основе такого ее разделения
на законодательную и исполнительную ветви, что исполни-
тельную власть осуществляют Президент РФ и Правительст-
во РФ (см. 4.1.1.).                                    
   Пониманию этого  факта препятствуют другие конститу-
ционные полномочия Президента РФ,  выводящие его власть
за  границы  исполнительной  власти.  Однако в условиях
разделения властей  в  правовом  государстве  президент
страны  должен находиться в определенном правовом поле,
за пределами которого  разделение  властей  нарушается.
Поэтому  президент как конституционно-правовая фигура -
это либо номинальный глава государства,  т.е. должност-
ное лицо,  остающееся за рамками разделения властей, но
практически не обладающее реальными властными  полномо-
чиями,  либо  должностное лицо государства,  обладающее
реальными полномочиями исполнительной  власти.  Поэтому
говорить,  что президент, по своим конституционным пол-
номочиям,  не является институтом и главой исполнитель-
ной  власти,  и  в  то же время - что он не номинальный
глава                                                  
   государства, означает утверждать, что в действитель-
ности это не президент,  а диктатор,  тиран, "руководи-
тель государства",  "вождь", "туркменбаши" или иная по-
литическая фигура, существующая при режиме политической
несвободы, в отсутствие разделения властей.            
   В парламентарной республике президент  -  это  номи-
нальный  глава государства.  Он вправе досрочно распус-
кать парламент (нижнюю палату) в случае конфликта между
парламентом  и  правительством,  т.е.  конфликта внутри
партийной власти.  При этом он не  выступает  судьей  в
своем  деле;  как номинальный глава государства,  он не
участвует в осуществлении власти и выведен  из  системы
разделения реальной власти. Фактически он лишь фиксиру-
ет тот или иной вариант разрешения конфликта институтов
реальной власти.                                       
   В республике  со  смешанной  формой правления власть
разделена на законодательную и исполнительную,  имеющую
бицефальный характер. Здесь президент - глава ("одна из
голов") исполнительной власти.  И если в смешанной рес-
публике президент, как во Франции, обладает еще и зако-
нодательными ("регламентарными") полномочиями,  то  не-
корректно  утверждать,  что  "...данный институт нельзя
однозначно отнести только к одной из ветвей  власти"52.
Действительно:  "Было  бы неверно считать,  что он осу-
ществляет лишь исполнительную  власть"53.  Но  в  таком
случае  следует  признать,  что  во  Франции разделение
властей нарушено:  исполнительная власть издает не под-
законные регламентарные акты (см. 4.1.4.1.).           
   То же самое относится и к Президенту РФ.  Перечисляя
конституционные полномочия Президента как  главы  госу-
дарства,  полномочия, описывающие его роль в формирова-
нии  и  деятельности  правительственно-административных
органов,  и,  особенно, полномочия в отношениях с Госу-
дарственной Думой и нормотворческие полномочия, не сле-
дует забывать,  что исходно Президент является институ-
том исполнительной власти.  Если же считать, что прези-
дентские полномочия не должны непременно укладываться в
понятие исполнительной  власти,  что  возможна  особая,
президентская власть,  то остается признать, что в Рос-
сии установлено нечто вроде единоличного президентского
правления, что Президент как реальный глава государства
является верховным правителем с конституционными полно-
мочиями,  что, обеспечивая согласованное функционирова-
ние и взаимодействие органов государственной власти (ч.
2 ст. 80 Кон-
                                          
   52 Энтин Л.М.  Разделение  властей:  опыт современных
государств. М., 1995. С.114.                           
     53 Там же.                                          
                                                       
                                                       
ституции), Президент осуществляет верховную власть.  Но
в таком случае придется признать уже не просто то,  что
разделение властей нарушено,  а то, что конституционный
механизм организации и функционирования власти в России
вообще имеет мало общего с разделением властей54.      
   Между тем,  ч.3 ст.80 Конституции устанавливает, что
Президент  определяет  основные  направления  внешней и
внутренней политики государства в соответствии с  Конс-
титуцией и федеральными законами. Так что и Конституция
признает президентскую власть подзаконной, исполнитель-
ной. В то же время Конституция наделяет Президента пол-
номочиями  в  области   законодательной   власти   (см.
4.3.3.),  которые в сочетании с ответственностью Прави-
тельства РФ перед Президентом и полномочием  Президента
распускать Государственную Думу (см.  4.2.1.) грубо на-
рушают баланс законодательной и  исполнительной  ветвей
власти.                                                
   Полномочия Президента   в   области  законодательной
власти включают в себя: 1) право законодательной иници-
ативы (см. 4.4.1.1.), что само по себе не нарушает раз-
деление властей;  2) право издавать неподзаконные указы
(см.  4.4.3.5.); 3) право отлагательного вето в отноше-
нии законов, принятых Федеральным Собранием - номиналь-
ным законодателем (4.4.3.5.). В совокупности эти полно-
мочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию
Федерального Собрания и Президента. В частности, Прези-
дент может внести законопроект,  а в случае  отклонения
законопроекта - издать по этому вопросу указ; Президент
может отклонить федеральный закон, принятый Федеральным
Собранием, и издать по этому вопросу указ. 
            
   54 Именно  такой  вывод напрашивается из рассуждении
Л.М.Энтина. Например:                                  
   "...совершенно ясно,  что если учредительная власть,
если  народ,  принимая  Конституцию,  возлагает  миссию
обеспечения согласованного функционирования  и  взаимо-
действия  органон государственной власти на Президента,
то ассоциировать его только с одной из ее  ветвей  было
бы неверно. Получилось бы, что одна ветвь власти, види-
мо, исполнительная, координирует деятельность двух дру-
гих" (Энтин Л.М.  Указ. соч. С.168). Однако такой вывод
автор отвергает, а из дальнейших рассуждении Л.М.Энтина
явствует, что он преследует совсем иную цель -доказать,
что в РФ разделение властей на законодательную и испол-
нительную вполне приемлемое,  и не относящийся к испол-
нительной власти Президент в случае конфликта законода-
тельной  и  исполнительной властей выступает в качестве
независимого арбитра и, распуская Государственную Думу,
он выносит ее спор с Правительством на суд народа,  из-
бирателя (см.:  там же. С.170), что это Верховный Совет
в 1993 г. не захотел вынести свой спор с Президентом на
суд народа,  захотел быть судьей в своем деле, за что и
был разогнан (quod licet Jovi, поп licet bovi), a в ре-
зультате  произошли  трагические  октябрьские   события
     (см.: там же. С. 168).                                 
                                                       
   Как известно,  исполнительная власть должна действо-
вать на основании и во исполнение закона.  Такое требо-
вание  соблюдено в отношении Правительства РФ,  которое
издает постановления и распоряжения на основании  и  во
исполнение Конституции, федеральных законов и норматив-
ных указов Президента (ч.1 ст.115  Конституции).  Указы
же  Президента всего лишь не должны противоречить Конс-
титуции и федеральным законам (ч.З ст.90  Конституции).
Это означает, что нормативные указы Президента, не про-
тиворечащие Конституции, имеют силу закона, до тех пор,
пока  иное не установлено вступившим в силу федеральным
законом,  а последний вступит в силу,  поскольку Прези-
дент не применит право отлагательного вето или вето бу-
дет преодолено (см. 4.4.3.6.).                         
   Согласно Постановлению Конституционного Суда  РФ  от
30  апреля 1996 г.  (см.  4.4.3.1.) неподзаконные указы
Президента действуют до вступления в силу соответствую-
щего федерального закона,  т.е. неподзаконные указы ут-
рачивают силу независимо от того, в какой мере они про-
тиворечат  (не  противоречат)  вступившему в силу феде-
ральному закону. До этого Постановления, в котором дано
ограничительное толкование ч.З ст. 90, вполне можно бы-
ло предположить следующую коллизию:  после принятия за-
кона указ Президента продолжает действовать,  поскольку
он не отменен Президентом; если окажется, что указ пол-
ностью  или частично противоречит вновь принятому зако-
ну,  то Правительство все равно  будет  действовать  по
указу до тех пор,  пока иное не будет предписано Прези-
дентом. В такой ситуации, для признания указа полностью
или частично недействительным, было бы необходимо реше-
ние Конституционного Суда - по каждому конкретному ука-
зу.                                                    
   Далее, следует подчеркнуть, что Правительство РФ не-
сет   ответственность   перед   Президентом   РФ   (см.
4.1.4.)55.  В  этом  контексте  не  выдерживают критики
конституционные полномочия Президента распускать  Госу-
дарственную  Думу  в случаях,  предусмотренных статьями
111 и 117 Конституции.  Правительство РФ по Конституции
является  неответственным  в  отношениях с парламентом,
функционирует вне парламентского контроля, и предостав-
ление Государственной Думе права выражать Правительству
недоверие или отказывать в  доверии  (ст.  117)  служит
лишь инструментом политического давления на Думу, прев-
ращает ее в политический орган, "ответственный" 
       
   55 К сожалению,  в научной литературе это  положение
оспаривается (например, см.:                           
   Энтин Л.М. Указ. соч. С.173-174). Рассуждения о пар-
ламентской ответственности Правительства РФ не заслужи-
     вают серьезных комментариев.                           
                                                       
                                                       
перед исполнительной властью.  Если независимый от пар-
ламента Президент определяет внешнюю и внутреннюю поли-
тику страны и одновременно наделен правом распускать по
итогам своего политического курса нижнюю палату  парла-
мента, то это называется политическим нонсенсом56.     
   В соответствии со ст.83 и ст. 111 Конституции Прави-
тельство РФ формируется и отправляется в отставку  Пре-
зидентом. Председатель Правительства РФ может быть наз-
начен с согласия  Государственной  Думы  (ч.1  ст.  111
Конституции);  но согласие Думы не является необходимым
условием назначения Председателя Правительства, так как
после трехкратного отклонения представленных кандидатур
Президент назначает Председателя Правительства уже  без
согласия Думы,  которая распускается.  Фактически после
двукратного отклонения кандидатуры Председателя  Прави-
тельства Президент ставит перед Думой ультиматум:  либо
думская легитимация будущего Правительства, и тогда Ду-
ма  не  будет  распущена,  либо назначение Председателя
Правительства без согласия Думы и роспуск Думы (ч.4 ст.
111).  Таким образом, несмотря на то, что Правительство
не будет нести ответственность перед  Думой,  последнюю
Конституция  заставляет  принять  на себя часть ответс-
твенности за будущую деятельность Правительства.  Такое
положение  не действует лишь в течение шести месяцев до
окончания срока полномочий Президента,  при военном или
чрезвычайном положении и с момента выдвижения Думой об-
винения против Президента (ст.  109 Конституции). Акту-
альным является главным образом первый случай.  Но если
в таком случае Дума трижды отклонит кандидатуру Предсе-
дателя Правительства,  то Президент может просто назна-
чить Председателя Правительства,  не распуская при этом
Думу (см. 4.2.1.4.).                                   
   Для решения Президента об отставке Правительства по-
зиция Думы по этому вопросу не имеет значения; он может
отправить в отставку Правительство,  приемлемое для Ду-
мы, и сохранить Правительство, которому Дума отказала в
доверии  (ч.4 ст.117) или повторно в течение трех меся-
цев выразила недоверие (ч.З ст. 117).                  
   Теперь представим себе; такую ситуацию, когда Прези-
дент  распустил  Государственную  Думу на основании ч.4
ст. Ill Конституции. Может создаться впечатление, что в
этой  ситуации Президент как бы вынес свой спор с Думой
по поводу подконтрольного ему Прави- 
                  
   56 См.: Веденеев Ю.А. Политическая реформа и избира-
тельный процесс в России// Реформа избирательной систе-
   мы в Италии и России. М., 1995. С.91.                  
                                                       
   тельства на суд народа, а в таком случае его не сле-
дует рассматривать как судью в своем деле.  Однако даже
если народ изберет новую Думу приблизительно в  том  же
составе,  то это вовсе не значит,  что "тем самым исход
выборов предрешает судьбу  Правительства,  назначенного
Президентом"57.  Вновь  избранная Дума в течение одного
года после ее избрания не может быть распущена по осно-
ваниям ст.  117,  но может быть распущена по основаниям
ст.  111. Предположим, что вновь избранная Дума в тече-
ние трех месяцев дважды выразит недоверие Правительству
(ч.З ст.  117),  и тогда Президент будет вынужден  фор-
мально  принять  решение об отставке Правительства.  Но
после этого Президент не обязан формировать новое  Пра-
вительство,  и  после процедуры,  предусмотренной в ст.
111,  он может формально восстановить  Правительство  в
прежнем составе (см.  4.2.1.4.). Теоретически Президент
может обходиться без поддержки Государственной  Думы  в
течение всего срока,  на который он избран. Таким обра-
зом, полномочия Президента распускать Думу в случае его
конфликта с Думой по поводу Правительства и,  особенно,
при назначении Председателя  Правительства,  во-первых,
противоправны по существу, ибо они позволяют Президенту
быть судьей в своем деле.  Во-вторых, они абсурдны, ибо
вынуждают  нижнюю  палату парламента формально брать на
себя ответственность за деятельность Правительства, ко-
торое, в свою очередь, ответственно только перед Прези-
дентом.                                                
   Если к этому еще добавить чрезмерную сложность  пре-
дусмотренной  в ст.  93 Конституции процедуры отрешения
Президента от должности (см.  4.2.2.), то конституцион-
ное  соотношение исполнительной и законодательной влас-
тей в Российской Федерации можно  определить  следующим
образом: грубейшее нарушение разделения властей в поль-
зу власти исполнительной. 
                             
   1.4.6. СВЕТСКИЙ ХАРАКТЕР ГОСУДАРСТВА 
   В ч.1 ст.  14 Конституции Российская Федерация опре-
деляется  как  светское государство,  в котором никакая
религия не может устанавливаться в  качестве  государс-
твенной или обязательной. Светским государством являет-
ся такое, в котором, с одной стороны, религия и религи-
озные  объединения  формально  не  оказывают влияния на
формирование и  осуществление  государственной  власти.
Светский ха- 
                                          
   57 Энтин Л.М. Указ. соч. С. 170.                     
                                                       
                                                       
рактер государства обеспечивается, как правило, отделе-
нием церкви (религиозных  объединений)  от  государства
(ч.2 ст. 14 Конституции), формальным равенством религи-
озных объединений и светским характером государственно-
го образования (отделением школы от церкви).           
   С другой стороны, светское государство, ограниченное
свободой совести и вероисповедания  (ст.28  Конституции
РФ),  не  вмешивается  в сферу духовной жизни индивида.
Для светского государства вопросы конкретного вероиспо-
ведания,  выбора и распространения конкретных религиоз-
ных убеждений,  создания религиозных объединений  и  их
деятельности  -  это  сфера  духовной свободы и частной
жизни индивида,  в которую  не  вправе  вмешиваться  ни
частные лица, ни государство. Все эти вопросы не подле-
жат государственному регулированию - в той мере,  в ко-
торой религиозная деятельность индивидов и их объедине-
ний остается в рамках частной жизни  и  не  затрагивает
права и свободы других лиц. В частности, светское госу-
дарство  рассматривает  религиозное  или  атеистическое
воспитание  детей как вопросы частной (семейной) жизни,
неприкосновенность которой гарантируется в ч.1  ст.  23
Конституции, и как неотъемлемое право родителей, гаран-
тированное в ч.2 ст.38 Конституции. Естественно, непри-
косновенность  частной жизни семьи и право родителей на
воспитание детей гарантируются в той  мере,  в  которой
при этом не нарушаются права детей,  в которой воспита-
ние не вредит их физическому и духовному здоровью.     
   В той мере, в которой вероисповедание (индивидуально
и совместно с другими) выходит за пределы духовной сво-
боды и частной жизни и затрагивает права и свободы дру-
гих  лиц,  светское государство регулирует деятельность
индивидов и их объединений - но не как религиозную дея-
тельность,  а  как свободу выражения убеждений и мнений
(ст.29 Конституции), свободу объединений (ст.30 Консти-
туции) и свободу собраний и манифестаций (ст.31 Консти-
туции).  Для светского государства  безразлично,  имеет
или  нет  деятельность в рамках осуществления названных
свобод религиозное или иное духовное содержание.  Госу-
дарственная  защита  свободы  вероисповедания от вмеша-
тельства  частных  лиц,  например,  защита  религиозных
меньшинств (см.  2.2.5.1.) - это защита свободы,  но не
защита определенных конфессий.                         
   Таким образом,  светское государство - это такое го-
сударство,  которое  вообще  безразлично по отношению к
религии,  если последняя остается в сфере духовной сво-
боды и частной жизни,  и безразлично к религиозному со-
держанию индивидуальной или коллективной дея-          
   тельности, затрагивающей права и свободы других лиц.
В частности, противоправная деятельность в светском го-
сударстве запрещена независимо от наличия  или  отсутс-
твия религиозной подоплеки этой деятельности. Аналогич-
но должны запрещаться любые  общественные  объединения,
цели  и деятельность которых противоправны - независимо
от того, имеют они или нет религиозный характер.       
   Согласно ч.2 ст.  14 Конституции религиозные объеди-
нения равны перед законом. С учетом приоритета прав че-
ловека (а права человека означают,  в частности, всеоб-
щее  формальное равенство,  т.е.  равенство индивидов в
свободе) равенство религиозных объединений перед  зако-
ном следует понимать как их равноправие,  равенство пе-
ред правовым законом.  Закон о религиозных объединениях
не  должен  устанавливать  привилегии одних объединений
перед другими.  Более того,  закон должен  регулировать
создание и деятельность религиозных объединений наравне
с другими общественными  объединениями  неполитического
характера. Светское государство не делает различий меж-
ду религиозными и нерелигиозными общественными  объеди-
нениями.                                               
   Уяснение светского характера Российского государства
с трудом дается иерархам преобладающих в России церквей
и  российским  законодателям,  что отразилось в истории
принятия Федерального закона "О свободе совести и о ре-
лигиозных объединениях" (см. 2.2.5.2.).
   1.4.7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
                       
   Особую трудность  для  посттоталитарного российского
политического сознания  составляет  понимание  местного
самоуправления, которое гарантируется Конституцией (ст.
12) на уровне Основ конституционного  строя.  Трудность
эта связана с тем,  что феномен местного самоуправления
представляет собой  институцию  развитого  гражданского
общества, и в России местное самоуправление (если тако-
вое вообще существует в России),  во-первых,  не  может
быть  выше уровня еще не сформировавшегося гражданского
общества, а, во-вторых, в условиях недостаточной разде-
ленности собственности и власти,  гражданского общества
и государства (см.  1.3.4.; 1.3.5.), смысл местного са-
моуправления  извращается,  и  оно подменяется местными
органами государственной власти. Гарантируя местное са-
моуправления,  Конституция предвосхищает будущее разви-
тие гражданского общества и гарантирует  то,  чего  еще
нет.                                                   
Основные проблемы  местного  самоуправления  сводятся к
следующим вопросам:  имеет ли  местное  самоуправление,
гарантированное Конституцией, государственную или него-
сударственную,  общественную природу и как оно  соотно-
сится  с осуществлением государственной власти на мест-
ном уровне?                                            
   В российской доктрине выражены противоположные пози-
ции по поводу природы местного самоуправления как конс-
титуционно-правового института,  предусмотренного в ст.
12  Конституции.  Первая  объясняет  его как институцию
гражданского общества (форму самоорганизации  граждан),
которую  государство наделяет полномочиями принятия об-
щеобязательных решений по вопросам местного значения  и
тем самым превращает в корпорацию публичного права.  Во
многом здесь можно согласиться с толкованием ст.  12  и
объяснением  конституционного  статуса местного самоуп-
равления,  предложенными  М.А.Красновым58.   Во-первых,
ст.12  гласит,  что местное самоуправление в Российской
Федерации признается и гарантируется.  Уже  это  свиде-
тельствует о том,  что по интенции Конституции институт
местного самоуправления не учреждается государством,  а
предполагается как возникающий и существующий как форма
самоорганизации граждан для совместного решения  вопро-
сов местного значения.  Во-вторых, местное самоуправле-
ние гарантируется как реализация прав граждан на  мест-
ное самоуправление,  и поэтому согласно ст.  12 местное
самоуправление в пределах  своих  полномочий  самостоя-
тельно,  а  органы  местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.                
   Противоположная позиция отчетливо выражена в  Особом
мнении  судьи  Конституционного  Суда РФ Н.В.Витрука по
так называемому "удмуртскому делу" (см.  5.4.2.). Смысл
ее заключается в том, что местное самоуправление учреж-
дается государством как  публично-властный  институт  и
государством  же  организуется - в виде системы органов
местного самоуправления,  находящейся в единстве с сис-
темой органов государственной власти59. Сразу же следу-
ет подчерк-  
                                          
   58 См.:  Конституция  Российской  Федерации:   Науч-
но-практический комментарий.  С. 140-145 (автор раздела
- М.А.Краснов).                                        
   59 "...Государственная власть и местное самоуправле-
ние находятся в единстве,  их противопоставление непра-
вомерно... Нормы конституционного права в форме Консти-
туции и законов Российской Федерации,  Конституций (Ус-
тавов) и законов субъектов  Российской  Федерации  осу-
ществляют  в ряду других функцию учреждения государства
в целом,...  системы органов государственной  власти  и
местного  самоуправления  и т.д....  Полномочия органов
государственной власти и органов местного  самоуправле-
ния в рамках административно-территориальных единиц и
 муниципальных образований проистекают не от воли на-
селения указанных территориальных образований, а от во-
ли  народа,  выраженной  и закрепленной в Конституции и
законе. Отсюда следует, что граждане отдельных террито-
риальных образований не могут ликвидировать местное са-
моуправление на этих  территориях...  Конституция  Рос-
сийской  Федерации не закрепляет право граждан на мест-
ное самоуправление в главе 2 "Права и свободы  человека
и гражданина". Конституция... весьма осторожно формули-
рует право населения в сфере местного самоуправления  в
статьях,  непосредственно  посвященных местному самоуп-
равлению (часть 2 статьи 130,  статья 131). В них гово-
рится о праве на осуществление местного самоуправления.
Это подтверждает, что источником создания и реорганиза-
ции  местного самоуправления является Конституция и за-
кон,  а не соглашение и воля населения,  которое  имеет
право лишь участвовать в осуществлении местного самоуп-
равления" (Судебная защита прав местного самоуправления
в Российской Федерации. Сборник решений федеральных су-
дов / Сост.: Л.В.Гильченко, А. Н. Дементьев, Л.Е.Лапте-
ва. М., 1997. С.47-48).
  
   нуть нелепость такой точки зрения.  В принципе можно
было бы допустить,  что в Конституции  термин  "местное
самоуправление" просто используется (ненадлежащим обра-
зом) для названия специфических местных  органов  госу-
дарственной  власти.  Однако  это не так:  в ч.1 ст.130
Конституции недвусмысленно говорится, что местное само-
управление обеспечивает самостоятельное решение населе-
нием вопросов местного значения (см.  5.2.4.),  а в ч.2
ст.130  -  что  местное  самоуправление  осуществляется
гражданами (1) путем референдума,  выборов, других форм
прямого волеизъявления, (2) через выборные и другие ор-
ганы местного самоуправления (см. 5.3.). Таким образом,
Конституция  предполагает,  что  местное самоуправление
как самоорганизация граждан не нуждается в его  органи-
зации  государством  и требует лишь государственных га-
рантий обязательного характера его решений.            
   Для уяснения природы местного самоуправления в  пра-
вовом государстве следует исходить из того, что понятие
status activus (см.  1.3.1.1.) включает  в  себя  право
гражданина совместно с другими -самостоятельно и своими
средствами - решать вопросы их социальной жизни,  кото-
рые  не  решаются  и не должны решаться государственной
властью (вопросы местного значения).  Status  positivus
позволяет  требовать государственного обеспечения и за-
щиты этого права -признания и гарантирования  государс-
твом местного самоуправления. Следовательно, существует
естественное и неотчуждаемое право граждан на  формиро-
вание и осуществление местного самоуправления, которое,
хотя и не сформулировано в главе 2 Конституции,  тем не
менее  вытекает из ст.  12 и ст.  130 Конституции.  Это
коллективное право; но любое коллективное право возмож-
но постольку, поскольку                                
прежде всего  субъектом  этого  права  является индивид
(применительно к праву на местное самоуправление -  от-
дельный гражданин).  Следовательно,  коллективное право
граждан на местное самоуправление производно от индиви-
дуального  права  гражданина  на самостоятельное - сов-
местно с другими гражданами - решение вопросов местного
значения, в частности, на участие в формировании и осу-
ществлении местного самоуправления; последнее конкрети-
зируется в конституционных избирательных правах граждан
и праве петиций (ч.2 ст.32;  ст.33 Конституции). С уче-
том ч.1 ст.55 Конституции,  гарантирующей, помимо пере-
численных в Конституции,  другие общепризнанные права и
свободы человека и гражданина60 можно говорить об инди-
видуальном праве на местное самоуправление.            
   Если в определенном поселении нет  местного  самоуп-
равления,  то  этого еще не достаточно для того,  чтобы
утверждать о  нарушении  прав  местного  самоуправления
(правда  население  не  может каким бы то ни было боль-
шинством голосов упразднить местное самоуправление; для
осуществления местного самоуправления теоретически дос-
таточно желания двух жителей поселения). Но если созда-
нию  местного самоуправления препятствует государствен-
ная власть или местное самоуправление ограничивается ее
решениями, то можно говорить не только о нарушении кол-
лективного права граждан, но и о нарушении индивидуаль-
ных  конституционных  прав граждан на участие в местном
самоуправлении. Эти права обеспечиваются судебной защи-
той вплоть до конституционного судопроизводства. Если к
гражданину (гражданам) применяется закон,  ограничиваю-
щий местное самоуправление,  то может быть подана инди-
видуальная или коллективная конституционная жалоба (см.
4.5.7.6.).                                             
   Первично намерение  граждан осуществлять местное са-
моуправление, а государственное признание и регулирова-
ние, законодательное определение пределов и меры обяза-
тельности решений местного самоуправления,  делегирова-
ние органам местного самоуправления властных полномочий
и т.д.  - вторично. В противном случае получатся учреж-
даемые государством "корпорации публичного права, обла-
дающие властными полномочиями по отношению к гражданам,
уч- 
                                                   
   60 Так,  в преамбуле Европейской хартии местного са-
моуправления,  принятой Советом Европы 15 октября  1985
г.,  говорится  о праве граждан на участие в управлении
общественными делами,  которое "наиболее непосредствен-
ным образом... может быть реализовано именно на местном
уровне" (Цит.  по:  Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муници-
пальное право и практика его реализации в городском са-
моуправлении. Ростов-на-Дону, 1996. С.195).
            
   реждениям, предприятиям и организациям"61,  которые,
однако,  не  входят  в  систему органов государственной
власти;  эти "корпорации публичного  права"  наделяются
государством  полномочиями по решению вопросов местного
значения, а также "отдельными государственными полномо-
чиями" (т.е.  полномочиями, выходящими за пределы реше-
ния вопросов местного значения),  и имуществом (за счет
бывшей формально общенародной собственности), необходи-
мым для осуществления этих полномочий. Получаются мест-
ные органы государственной власти, которые почему-то не
входят в систему органов государственной власти (?!).  
   Утверждать, что  ст.  12  Конституции  провозглашает
лишь  организационную  обособленность  органов местного
самоуправления и органов государственной власти ("Орга-
ны  местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти"), что речь идет лишь о разделе-
нии  властей "по вертикали",  но этим ни в коей мере не
предопределяется природа местного самоуправления, объем
и соотношение его предметов ведения и полномочий с пол-
номочиями органов государственной власти,  равно как  и
сам  характер,  природа  прав местного самоуправления -
утверждать это - означает допускать  две  конкурирующие
системы  публичной  политической  власти.  Причем через
каждую из них реализуется "власть народа". Только непо-
нятно, почему решения одной системы обязательны сами по
себе, а другой - лишь потому, что они предусмотрены ре-
шениями  и подкреплены принудительной силой первой сис-
темы;  почему первая регулирует отношения собственности
независимо от форм собственности, а вторая - лишь отно-
шения муниципальной собственности; и т.д.              
   Таким образом,  Конституция имеет в виду негосударс-
твенную институцию местного самоуправления, которую го-
сударство признает, гарантирует, позволяет ей выступать
в качестве корпорации публичного права, существующей за
счет местных налогов (ч.1 ст.  132 Конституции), и даже
может  наделять ее отдельными государственными полномо-
чиями (ч.2 ст.  132 Конституции). Однако прежде местное
самоуправление  должно возникнуть как форма самооргани-
зации граждан,  а не как учреждаемая  "сверху"  система
органов местной власти, изначально наделяемых государс-
твенными полномочиями (см. 5.8.). 
                     
   61 Комментарий к Конституции  Российской  Федерации.
С.50.
                                                  
                                                       
ГЛАВА 2
   ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
   2.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ГРАЖДАНСТВО
   2.1.1. НЕПОСРЕДСТВЕННОЕ ДЕЙСТВИЕ ПРАВ И СВОБОД 
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 
   Статья 18  Конституции  устанавливает,  что  права и
свободы человека и гражданина являются  непосредственно
действующими и определяют смысл,  содержание и примене-
ние законов,  деятельность законодательной  и  исполни-
тельной власти, местного самоуправления и обеспечивают-
ся правосудием.  Данная статья является  важной  частью
общего  механизма защиты прав и свобод человека и граж-
данина вместе с положениями ст. 15 - о высшей юридичес-
кой  силе  Конституции и ее прямом действии и ст.46 - о
праве каждого на судебную защиту.                      
   Подобное положение появилось в Российском  конститу-
ционном  праве впервые,  так как традиционно непосредс-
твенному применению подлежали только  законы  и  другие
нормативные акты,  в то время как положения Конституции
носили фиктивный или декларативный характер.  Положения
Конституции  не рассматривались судами в качестве осно-
ваний для рассмотрения дел в судах,  отсутствовал меха-
низм  проверки  законодательных  актов  на соответствие
Конституции. Таким образом, отсутствовали механизмы для
признания  норм Конституции непосредственно действующи-
ми.                                                    
   Важно отметить, что в соответствии со ст. 18 права и
свободы признаются непосредственно действующими вне за-
висимости от того,  разработаны ли  детальные  правовые
механизмы для их вопло-щения. Примером этого может слу-
жить положение ч.3 ст.59 Конституции,  на основании ко-
торой  подаются  в  суды  исковые заявления о признании
права на альтернативную службу в отсутствие  регулирую-
щего ее закона1.                                       
   В то  же время верно и то,  что более детальное зак-
репление отдельных положений Конституции с помощью  за-
конов и подзаконных актов не умаляет значения положений
Конституции.  Важно,  чтобы законы и подзаконные  акты,
конкретизирующие  конституционные положения,  не сужали
сферы действия этих прав,  не устанавливали препятствий
для их осуществления,  как это,  например,  произошло с
некоторыми нормативными актами,  относящимися к свободе
передвижения и выбора места жительства.                
   Пленум Верховного  Суда РФ в Постановлении от 31 ок-
тября 1995 г. ь8 "О некоторых вопросах применения суда-
ми  Конституции  Российской Федерации при осуществлении
правосудия" указал ряд случаев,  когда судам необходимо
применять непосредственно Конституцию. К ним относятся,
в частности,  случаи,  когда закрепленные в Конституции
положения  не требуют дальнейшей регламентации и не со-
держат ссылки на принятие федерального закона в 
       
   1См.: Конституция против священного долга  //Неделя.
1996.  №35.  Судья Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов
подчеркивает, что Конституционный Суд неоднократно ссы-
лался на принцип непосредственного действия прав и сво-
бод человека и гражданина,  настойчиво обращая судебные
органы  и других правоприменителей к необычному для них
ранее стандарту.  "Так, в постановлении от 23 июля 1995
года  по делу о проверке конституционности статьи 60 ЖК
РСФСР Конституционный Суд  отмечал,  что  правопримени-
тельные  органы  при  решении вопросов вселения в жилое
помещение, вопреки непосредственному действию конститу-
ционных норм, руководствуются отмененными актами о про-
писке.  В постановлении от 11 марта 1996 года Конститу-
ционный  Суд  с той же точки зрения оценил как не соот-
ветствующее Конституции формальное ограничительное  ис-
толкование местными органами Закона о льготах и компен-
сациях пострадавшим от радиации.  В... постановлении от
13 июня 1996 года,  имея в виду пробельность в урегули-
ровании института содержания под стражей, Конституцион-
ный  Суд  прямо указал на возможность непосредственного
применения статьи 46 Конституции о  праве  на  судебное
обжалование любых нарушений прав и свобод.  Наконец,  в
определении от 22 мая 1996 года  в  связи  с  проблемой
привлечения  к  уголовной ответственности за отказ слу-
жить в армии в условиях отсутствия федерального  закона
об альтернативной гражданской службе,  Суд записал сле-
дующее: "буквально закрепленное в названной конституци-
онной  норме  и  не  нуждающееся  в конкретизации право
граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоре-
чит несение военной службы, на замену ее альтернативной
гражданской службой,  как и все другие права и  свободы
человека и гражданина является непосредственно действу-
ющим и должно обеспечиваться независимо от того, принят
или не принят соответствующий федеральный закон" (Коно-
нов А.Л.  Зашита прав и свобод человека и гражданина //
Конституционный  Суд Российской Федерации:  Постановле-
    ния. Определения. М., 1997. С.188).                    
                                                       
качестве условия  ее  применения;  когда суд приходит к
выводу,  что федеральный закон, действовавший до приня-
тия Конституции,  противоречит ей; когда суд приходит к
убеждению, что федеральный закон, принятый после вступ-
ления  в силу Конституции,  противоречит ее положениям;
когда суд посчитает нормативный акт субъекта РФ, приня-
тый им по вопросам совместного ведения,  противоречащим
Конституции,  при отсутствии федерального регулирования
в данной области.                                      
   Данная статья предусматривает непосредственное дейс-
твие прав и свобод человека и гражданина,  не  уточняя,
что речь идет только о правах и свободах,  закрепленных
в Конституции.  Таким образом,  можно сделать  вывод  о
том,  что  не  только права и свободы,  перечисленные в
Конституции, но и закрепленные, например, в международ-
ных договорах РФ или относящиеся к нормам обычного меж-
дународного права,  также могут применяться  непосредс-
твенно.                                                
   Упомянутое Постановление  Пленума Верховного Суда №8
уточняет,  что судам следует исходить из того,  что об-
щепризнанные  принципы  и  нормы  международного права,
закрепленные в  международных  пактах,  конвенциях  или
иных документах,  могут применяться непосредственно,  в
соответствии с ч.4 ст.  15 Конституции, которая предус-
матривает,  что  международные договоры России являются
составной частью ее правовой системы.                  



2.1.2. РАВНОПРАВИЕ 
   Равноправие, или правовое равенство,  означает  фор-
мальное равенство или формально равную свободу,  членов
общества. В общем и целом принцип равноправия раскрыва-
ется в ст. 19 Конституции.                             
   Принцип правового равенства,  имманентный верховенс-
тву прав и свобод человека и гражданина как высшей цен-
ности   конституционного  строя  Российской  Федерации,
прослеживается в содержании многих статей  Конституции;
терминологически  это  выражено в формулировках "равные
обязанности" (ч.2 ст.6),  "равны  перед  законом"  (ч.4
ст.13),  (ч.2 ст.14), "равный доступ" (ч.4 ст.32), "на-
равне" (ч.3 ст.62). Равноправие - это не только предос-
тавление  равных прав и свобод,  но и равенство обязан-
ностей.  Из содержания ч.2 ст.6  Конституции  вытекает,
что все граждане РФ несут равные обязанности. Аналогич-
ный смысл имеет ч.З  ст.62  применительно  к  равенству
обязанностей,  которые  в  Российской  Федерации  несут
иностранные граждане и лица без гражданства.  Речь идет
прежде                                                 
   всего об  обязанности соблюдать Конституцию и законы
(ч.2 ст.  15 Конституции).  Все  остальные  обязанности
производны от нее.  Нарушение этой обязанности конкрет-
ным физическим лицом может повлечь за собой ограничение
его  прав  и  свобод по приговору суда в соответствии с
федеральным законом,  что не является лишением прав или
нарушением  равноправия и вытекает из положений части 3
ст.  17 (осуществление прав и свобод не должно нарушать
права и свободы других лиц) и части 3 ст.55 Конституции
(права и свободы могут быть ограничены федеральным  за-
коном в той мере,  в которой это необходимо в целях за-
щиты прав других лиц).                                 
   Принцип равноправия включает в  себя,  в  частности,
следующие аспекты и вопросы:                           
   - правовой статус человека и правовой статус гражда-
нина с точки зрения равноправия;                       
   - равенство конституционных прав и свобод  индивидов
независимо  от их фактических различий,  особенно поло-
вых;                                                   
   - равенство перед законом и судом;                  
   - равноправие в социальном государстве.             
   1. Как и в любом  государстве,  граждане  Российской
Федерации,  с  одной стороны,  и иностранные граждане и
лица без гражданства,  с другой, неравноправны. Гражда-
нин РФ - это физическое лицо,  обладающее всеми правами
и свободами человека, гарантированными в Российской Фе-
дерации,  т.е.  правами каждого человека и правами, га-
рантированными только гражданам РФ.  Иностранцы и апат-
риды  в  России  обладают правами и свободами,  которые
должны быть гарантированы каждому человеку; в остальном
действует правило части 3 ст. 62: иностранцы и апатриды
пользуются правами наравне с гражданами РФ,  кроме слу-
чаев, установленных федеральным законом или международ-
ным договором РФ.  Это правило дополняет  различие  тех
прав и свобод,  которые в самой главе 2 Конституции га-
рантируются каждому, и тех, которые гарантируются граж-
данам  РФ.  Только гражданам РФ Конституция гарантирует
прежде всего политические права и свободы и право иметь
в частной собственности землю (см. 2.1.4.1.).          
   Таким образом, формулировка ч.2 ст. 19: "Государство
гарантирует равенство прав и свобод человека и  гражда-
нина  независимо  от..." означает,  что,  независимо от
фактических различий,  во-первых,  граждане  Российской
Федерации обладают равными правами и свободами,  гаран-
тированными Конституцией для граждан РФ,  и, во-вторых,
граждане Российской Федерации, иностранные гражда-     
не и  лица  без  гражданства обладают равными правами и
свободами, гарантированными каждому человеку в Российс-
кой Федерации.                                         
   2. Часть 2 ст.  19 гласит:  "Государство гарантирует
равенство прав и свобод человека и гражданина независи-
мо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения,  места житель-
ства,  отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям,  а также других  обстоятель-
ств.  Запрещаются  любые формы ограничения прав граждан
по признакам социальной,  расовой, национальной, языко-
вой или религиозной принадлежности". Очевидно, что вто-
рое предложение нуждается в расширительном  толковании.
А  именно:  запрещаются  и  любые формы ограничения (по
этим признакам) прав, гарантированных иностранным граж-
данам и лицам без гражданства;                         
   запрещаются любые формы ограничения прав и свобод по
всем признакам, перечисленным в первом предложении ч. 2
ст.  19 (например,  по признакам пола). Конституционный
Суд РФ в ряде случаев усматривает прямую  дискриминацию
тех или иных категорий физических лиц,  существенно до-
полняя не закрытый в ч.  2 ст. 19 перечень недопустимых
ограничений;  например,  еще до принятия Конституции РФ
1993 г.  недопустимой была  признана  дискриминация  по
возрасту  (Постановление  Конституционного Суда РФ от 4
февраля 1992 г.  по делу о  проверке  конституционности
правопримени-тельной практики расторжения трудового до-
говора по основанию, предусмотренному пунктом 11 статьи
33 КЗоТ РСФСР)2.                                       
   Принципу равенства противоречит дискриминация по лю-
бому признаку,  фактически отличающему одних людей (или
граждан)  от  других.  Конституция  запрещает ущемление
прав и свобод человека и гражданина при приеме на рабо-
ту  (службу)  или учебу в государственные организации и
учреждения,  осуществлении избирательных, жилищных, зе-
мельных, иных прав и свобод.                           
   Наиболее сильной мерой государственного гарантирова-
ния от дискриминации является уголовно-правовой  запрет
посягательства на равноправие (ст.  136 У К РФ),  уста-
навливающей  ответственность  за  преступное  нарушение
принципа равенства,  при котором был причинен вред пра-
вам и законным интересам граждан.                      
   Часть 3 ст. 19 гласит: "Мужчина и женщина имеют рав-
ные  права и свободы и равные возможности для их реали-
зации".
                                                
   2 Так же см.: Кононов А.Л. Указ, соч. С.192-193.    
                                                       
   Хотя фактор пола упоминается в числе  обстоятельств,
которые  не  должны  умалять права и свободы человека и
гражданина, вопрос о равноправии полов выделен в данной
статье  не  случайно.  Необходимость  такого  выделения
обусловлена требованиями ратифицированной еще Советским
Союзом  Конвенции ООН "О ликвидации всех форм дискрими-
нации в отношении женщин" 18 декабря 1979 г.      
   Согласно ст.1 этой Конвенции понятие  "дискриминация
в отношении женщин" означает любое различие, исключение
или ограничение по признаку пола, которое направлено на
ослабление или сводит на нет признание, пользование или
осуществление женщинами независимо от их семейного  по-
ложения,  на  основе равноправия мужчин и женщин,  прав
человека и основных свобод в политической,  экономичес-
кой, социальной, культурной, гражданской или любой дру-
гой области.                                           
   Российское государство через  законодательство,  уп-
равленческую  деятельность и суд пытается предотвратить
возможные случаи дискриминации по признакам пола.  Так,
например,  ст.  145  УК РФ говорит об уголовной ответс-
твенности за необоснованный отказ в  приеме  на  работу
или  необоснованное  увольнение  беременной женщины или
женщины, имеющей детей до 3 лет.                       
   Однако равноправие мужчины и женщины в  действитель-
ности  не  означает  равные  возможности для реализации
мужчинами и женщинами их равных прав и  свобод.  Напри-
мер, частные лица вправе ставить мужчин и женщин в фор-
мально неравные условия при приеме на  работу  (частные
лица не обязаны гарантировать равноправие);  они вправе
нанимать только мужчин (или только женщин), вправе объ-
являть  о  конкурсном  приеме  на работу только мужчин,
несмотря на то,  что предполагаемую работу могут выпол-
нять и женщины. А традиции российского общества таковы,
что реально предпочтение отдается мужчинам. Это предпо-
лагает, что уровень безработицы среди женщин может быть
выше,  чем среди мужчин.  Следовательно,  женщины будут
соглашаться на менее выгодные условия труда, чем мужчи-
ны,  и т.д.  Другое дело, что государственные предприя-
тия,  организации и учреждения не вправе ставить женщин
в формально неравные условия с мужчинами (если специфи-
ка  работы  или службы не требует ее выполнения преиму-
щественно мужчинами), ибо в своей сфере государство га-
рантирует равноправие.  Но и здесь формальное равенство
не означает, что                                       
мужчины и женщины фактически будут приобретать одинако-
вые субъективные права и обязанности.                  
   Такого же рода соображения относятся ко всем вариан-
там фактических различий между индивидами: равноправие,
равенство конституционных прав и свобод фактически раз-
личных индивидов, носителей определенных групповых раз-
личий  означает  для  них фактически разные возможности
реализации их равных прав  и  свобод.  Равноправие  как
формальное  равенство предполагает неравенство в факти-
чески приобретаемых субъективных правах.  Например, при
конкурсном  приеме на работу (службу) или учебу в госу-
дарственные организации и учреждения установление  рав-
ных квот по признакам половой принадлежности (50%  мест
для женщин) будет нарушением равноправия.  Установление
любых квот ради тех,  кто в условиях равноправия оказы-
вается в фактически невыгодном положении,  означает не-
равноправие ("позитивная дискриминация").              
   Иначе говоря,  равноправие  означает запрет привиле-
гий,  а уравнивание в фактически приобретаемых  субъек-
тивных правах возможно лишь через предоставление приви-
легий.                                                 
   3. Равенство всех перед законом,  гарантированное  в
ч.1 ст. 19, -это необходимое, но не достаточное условие
равноправия.  Если закон устанавливает  привилегии  или
произвольно  ограничивает  права определенной категории
лиц, то равенство всех перед таким законом означает не-
равноправие. В Постановлении Конституционного Суда от 3
мая 1995 г. по делу о проверке конституционности статей
2201  и 2202 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР ус-
тановлено: "Равенство перед законом и судом не исключа-
ет  фактических различий и необходимости их учета зако-
нодателем. Однако это не должно приводить к ограничению
прав и свобод,  в отношении которых, согласно Конститу-
ции Российской Федерации,  такое ограничение недопусти-
мо" (абз.2 п.6 мотивировочной части Постановления)3.
   
   3 "Положения статьи 19 Конституции о юридическом ра-
венстве всех перед законом и судом,  -  отмечает  судья
Конституционного  Суда РФ А.Л.Кононов,  - также один из
самых распространенных аргументов в решениях Суда,  ка-
сающихся  прав  человека.  Этот фундаментальный принцип
права... неисчерпаем в разнообразии его конкретных про-
явлении...  Приведем лишь несколько примеров, где Конс-
титуционный Суд усмотрел нарушение принципа равенства: 
   - установление пресекательных сроков  обжалования  в
порядке  судебного  надзора решений о восстановлении на
работе (постановление от 22 июня 1992 года);
 - ограничение времени  оплаты  вынужденного  прогула
при  незаконном  увольнении (постановление от 27 января
1993 года);
 - выселение граждан из самоуправно запятых жилых по-
мещений государственного и муниципального (в отличие от
частного) жилого фонда в административном порядке (пос-
тановление от 5 февраля 1993 года);                    
   - изменение требований к порядку подсчета голосов на
этапе выборов в Государственный Совет Чувашской Респуб-
лики, что привело к неравенству при осуществлении изби-
рательных  прав  в разных избирательных округах (поста-
новление от  10 июля 1995 года);          
   - лишение льгот переселенцев, пострадавших от радиа-
ции  в  районе реки Теча,  если переселение произведено
лишь в пределах населенного пункта (постановление от   
   11 марта 1996 года),  и др." (Кононов  А.  Л.  Указ.
соч. С.192).
           
                                              
   Как и в странах,  развитых в государственно-правовом
отношении, в России допускается неравенство перед зако-
ном.  В ряде случаев оно является необходимым  с  точки
зрения защиты других конституционно-правовых ценностей.
Это относится к порядку привлечения к  юридической  от-
ветственности судей, депутатов представительных органов
власти,  некоторых других категорий должностных лиц го-
сударства.  Это  неравенство  перед законом (иммунитет)
представляет собой привилегию,  обеспечивающую правовую
безопасность и независимость этих должностных лиц.     
   Равенство всех  перед беспристрастным судом означает
равноправие,  формальное равенство участников  спора  о
праве.  Перед лицом суда все формально равны независимо
от имущественного и должностного  положения  и  т.д.  В
частности,  этим  объясняется  допустимость ограничения
прав только на основании судебного решения.            
   Принцип равенства перед законом и судом относится не
только  к  гражданам  РФ,  но и иностранцам,  лицам без
гражданства. Так, ст. 11 УК РФ говорит о том, что любое
лицо,  совершившее  преступление  на территории России,
подлежит уголовной ответственности по данному Кодексу. 
   4. В социальном государстве принцип равноправия  на-
рушается предоставлением законных льгот и привилегий по
признакам принадлежности к той или иной категории,  со-
циальной  группе  и  т.п.  Например,  положение части 3
ст.40 Конституции: "Малоимущим, иным указанным в законе
гражданам,  нуждающимся  в жилище,  оно предоставляется
бесплатно или за доступную плату..." означает  формаль-
ное  неравенство  граждан,  применение к лицам с разным
имущественным положением разного  масштаба.  Не  каждый
гражданин,  а  только тот,  кто является "малоимущим" в
смысле соответствующего закона или принадлежит  к  иной
законодательно  определенной категории граждан,  вправе
рассчитывать на то,  что если  он  нуждается  в  жилище
(опять же критерий нуждаемости устанавли-              
вается законодателем),  оно  будет предоставлено ему на
условиях, названных в данной статье Конституции и конк-
ретизированных в законе.                               
   Такого рода  неравноправие  Конституционный  Суд  РФ
посчитал принципом равенства (в смысле ч.1  ст.  19)  в
социальном  государстве  (ст.7 Конституции),  который в
отношении обязанности платить законно установленные на-
логи и сборы предполагает,  что равенство должно дости-
гаться посредством некоего справедливого  перераспреде-
ления доходов и дифференциации налогов и сборов.  И это
несмотря на то,  что ч.  2 ст.  19 говорит о  равенстве
прав  и  свобод  независимо от имущественного положения
(см. 1.3.3.). 
                                         
   2.1.3. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
   Статья 6 Конституции,  определяющая основы взаимоот-
ношений государства и гражданина,  находится в главе 1,
закрепляющей Основы  конституционного  строя.  Институт
гражданства можно назвать неотъемлемой и основополагаю-
щей  частью  определения  правового  статуса  личности.
Именно  гражданством  определяется  объем прав и свобод
индивида, его взаимоотношения с государством.          
   Право на гражданство практически  не  упоминается  в
международном праве о правах человека, так как традици-
онно принято считать, что эта область принадлежит к су-
веренитету государств. Всеобщая декларация прав челове-
ка в ст.  15 устанавливает,  что "каждый человек  имеет
право на гражданство".  Международные договоры о правах
человека таких норм не содержат,  так что вряд ли можно
всерьез  говорить  о  международно  признанном праве на
гражданство. Например, Международный пакт о гражданских
и политических правах 1966 г. в ст.24, в связи с права-
ми ребенка,  говорит:  "каждый ребенок имеет  право  на
приобретение гражданства".  Такие же нормы содержатся и
в Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамб-
леей ООН в 1959 г., и в Конвенции о правах ребенка 1989
г.                                                     
   Термин "гражданство" в России применяется с 1917 г.,
когда декретом ВЦИК от 23 (10) ноября 1917 г. "Об унич-
тожении сословий и гражданских чинов" было  установлено
"одно  общее  для всего населения России наименование -
гражданин Российской Республики". До этого в России ис-
пользовался термин "подданство".                       
   Часть 1 ст.6 Конституции определяет,  во-первых, фе-
деральный характер гражданства России.  Это значит, что
правовой режим граж-                                   
   данина РФ,  независимо от того, в каком именно субъ-
екте федерации он проживает,  в вопросах взаимосвязи  с
государством  определяется именно федеральным законода-
тельством. Вопросы гражданства относятся к исключитель-
ной компетенции Российской Федерации (п.  "в" ст.  71).
Несмотря на то,  что конституции республик в составе РФ
предусматривают собственное гражданство,  граждане этих
республик прежде всего являются гражданами России в це-
лом.                                                   
   Закон РФ  "О гражданстве Российской Федерации" от 28
ноября 1991 г. с последующими изменениями и дополнения-
ми предусматривает, что граждане России, постоянно про-
живающие на территории республики в составе РФ, являют-
ся  одновременно  гражданами  этой  республики  (ст.2).
Прекращение гражданства Российской Федерации влечет  за
собой прекращение гражданства республики (ст.22)4.     
   Такие положения  федерального законодательства озна-
чают, что не только вопросы российского гражданства ре-
гулируются на федеральном уровне, но и основы гражданс-
тва республик. Однако большинство республиканских конс-
титуций  предусматривают  регулирование вопросов своего
гражданства республиканскими законами,  даже без ссылок
на федеральное законодательство. Например, ст.5 Консти-
туции Республики Северной Осетии - Алании гласит:      
   "I. Республика Северная Осетия - Алания  имеет  свое
гражданство.                                           
   2. Гражданство  Республики  Северная Осетия - Алания
приобретается и прекращается в соответствии  с  законом
Республики,  является  равным  независимо  от оснований
приобретения.                                          
   3. Гражданин Республики Северная Осетия - Аланпя яв-
ляется одновременно гражданином Российской Федерации"5.
   Поскольку п."в"  ст.71 Конституции РФ относит к иск-
лючительной компетенции Федерации "гражданство  в  Рос-
сийской Федерации", а не просто российское гражданство,
любые установления субъектов РФ,  противоречащие  феде-
ральному  законодательству,  должны быть признаны анти-
конституционными в соответствии с принципом 
           
   4 Советское законодательство о  гражданстве  предус-
матривало  аналогичные положения о союзном гражданстве.
Так,  Конституция СССР в ст.33 предусматривала: "В СССР
установлено единое союзное гражданство.  Каждый гражда-
нин союзной республики является гражданином СССР. Осно-
вания  приобретения и утраты советского гражданства оп-
ределяются Законом о гражданстве СССР". Аналогичным об-
разом,  ст.1 Закона "О гражданстве СССР" 1978 г.  также
предусматривала, что "в СССР установлено единое союзное
гражданство.  Каждый гражданин союзной республики явля-
      ется гражданином СССР".                                
                                                      
                                                       
единого и равного гражданства РФ,  закрепленным в ст. 6
Конституции. 
                                          
   2.1.3.1. Порядок  приобретения  и  прекращения 
гражданства Российской Федерации
                           
   В соответствии с Конституцией (ч.1 ст.6), приобрете-
ние  и прекращение гражданства определяется федеральным
законом. Основным документом, регулирующим вопросы при-
обретения и прекращения российского гражданства,  явля-
ется Закон "О гражданстве Российской Федерации". Вопро-
сы  гражданства  регулируются  также указами Президента
РФ, которому, в соответствии с п."а" ст.89 Конституции,
принадлежат  полномочия по решению вопросов гражданства
РФ.  В определенных случаях,  предусмотренных законода-
тельством,  вопросы  гражданства могут регулироваться и
международными договорами РФ,  как, например, в случаях
двойного гражданства.                                  
   Основания приобретения   и  прекращения  российского
гражданства регулируются Законом  "О  гражданстве  Рос-
сийской Федерации".  Интересно, что Закон был принят во
время,  когда формально Россия  еще  входила  в  состав
СССР,  хотя  и вступил в силу уже после его распада,  в
феврале 1992 г. В это время было необходимо определить,
кто из граждан СССР будет являться гражданином Российс-
кой Федерации.  Статья 33 Конституции СССР 1977 г. пре-
дусматривала  единое  союзное гражданство,  хотя каждый
гражданин был одновременно гражданином той союзной рес-
публики, где он проживал (был прописан).               
   Закон о гражданстве Российской Федерации" в преам-
буле определяет,  что "гражданство есть устойчивая пра-
вовая связь человека с государством, выражающаяся в со-
вокупности их взаимных прав, обязанностей и ответствен-
ности,  основанная на признании и уважении достоинства,
основных прав и свобод человека".                      
   Закон предусматривает следующие возможности приобре-
тения и прекращения гражданства Российской Федерации5. 
   1. Приобретение в результате признания.  В соответс-
твии со ст. 13 Закона, российское гражданство признает-
ся за всеми гражда- 
                                   
   5 28  января 1996 г.  ИТАР-ТАСС опубликовал информа-
цию,  согласно которой,  по сведениям Госкомстата РФ, с
1992  г.  - с момента вступления в силу Закона "О граж-
данстве Российской Федерации" -  1,5  миллиона  человек
получили  гражданство Российской Федерации;  из них 900
000 получили гражданство за пределами Российской  феде-
рации,  включая 100 000 - за пределами бывшего СССР. За
тот же период, 40 000 человек вышли из гражданства Рос-
       сийской Федерации.                                     
                                                       
   нами бывшего СССР, которые на день вступления Закона
в силу постоянно проживали на территории РФ и которые в
течение  одного года с этого дня не заявили о своем не-
желании состоять в гражданстве РФ.  Помимо этого, граж-
данами России признаются граждане бывшего СССР, которые
утратили гражданство бывшего СССР, если они родились 30
декабря 1922 г. (день образования Союза ССР) и позднее,
если они родились на территории РФ по состоянию на дату
их  рождения  или если хотя бы один из их родителей был
на тот момент гражданином РФ.                          
   В 1993 г.  было принято Постановление Верховного Со-
вета РСФСР,  которое распространяло действие ст.  13 на
тех граждан бывшего СССР,  которые постоянно  проживали
на территории РСФСР,  но временно выехали за ее пределы
до 6 февраля 1992 г.  в связи с трудовыми и  служебными
отношениями,  обучением,  лечением и по частным делам и
возвратились в Россию после вступления Закона  в  силу.
То  же  положение было распространено и на военнослужа-
щих.                                                   
   Порядок приобретения гражданства России путем  приз-
нания  не  требует никаких действий человека,  оно осу-
ществляется автоматически.                             
   2. Приобретение по рождению.  Российская  Федерация,
как и большинство государств Европы, признает так назы-
ваемое "право крови" - jus sanguinis. Поэтому гражданс-
кая принадлежность ребенка определяется,  в большинстве
случаев,  не рождением ребенка на территории России,  а
гражданством  его родителей.  Если оба родителя ребенка
состоят в гражданстве РФ или если один из родителей яв-
ляется  гражданином  РФ,  а  второй  является лицом без
гражданства, то ребенок будет гражданином РФ, независи-
мо от места рождения.  Если один из родителей состоит в
гражданстве РФ,  а второй - в гражданстве другого госу-
дарства, то гражданство ребенка определяется письменным
соглашением родителей; при отсутствии такого соглашения
ребенок приобретает гражданство РФ,  если он родился на
территории России либо если бы иначе он стал  бы  лицом
без гражданства. Ребенок, чьи родители неизвестны, счи-
тается гражданином РФ,  если он находится на территории
РФ. Если ребенок родился на территории РФ у иностранных
родителей,  чье государство не предоставляет ему своего
гражданства, или                                       
если его родители - лица без гражданства, ребенок также
становится гражданином РФ6.                            
   3. Приобретение в порядке  регистрации.  Регистрацию
можно  назвать  наиболее  упрощенным видом приобретения
российского гражданства,  рассчитанным на лиц,  имеющих
прочные  родственные или иные связи с Россией.  В таком
порядке, в соответствии со ст. 18, приобретают российс-
кое гражданство лица, у которых супруг либо родственник
по прямой восходящей линии является гражданином РФ; ли-
ца,  у которых на момент рождения хотя бы один из роди-
телей был гражданином РФ,  но  которые  приобрели  иное
гражданство по рождению, в течение пяти лет по достиже-
нии 18-летнего возраста; дети бывших граждан РФ, родив-
шиеся  после прекращения у родителей гражданства РФ,  в
течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.    
   Помимо вышеуказанных категорий,  приобрести российс-
кое гражданство путем регистрации могут граждане бывше-
го СССР,  которые не приобрели нового гражданства, при-
бывшие на территорию 
                                  
   6 Интересно отметить, что нормы о приобретении граж-
данства РФ по рождению в целом  следуют  традициям  со-
ветского законодательства в данном вопросе. В 30-е годы
нормы о гражданстве СССР основывались исключительно  на
"праве крови":                                         
   ребенок, родившийся  от  граждан  СССР,  признавался
гражданином СССР. Закон о гражданстве СССР от 19 авгус-
та 1938 г. не закреплял прямо этого принципа, но он вы-
водился из ст.6 Закона,  которая говорила, что при при-
обретении или утрате родителями гражданства СССР, граж-
данство несовершеннолетних детей следует  за  гражданс-
твом  родителей.  Подразумевалось,  что  дети советских
граждан приобретали гражданство Союза ССР по  рождению.
Трудности  возникали при определении гражданства детей,
только один из родителей которых состоял в  гражданстве
СССР,  так  как  Закон не предусматривал этой ситуации.
Этот вопрос был впервые решен в Основах законодательст-
ва  Союза  ССР о браке и семье 1968 г.,  а впоследствии
детализирован в  Законе  о  гражданстве  СССР  1978  г.
Статья  12  этого Закона гласила:  "При различном граж-
данстве родителей,  из которых один к моменту  рождения
ребенка  состоял  в гражданстве СССР,  ребенок является
гражданином СССР:                                      
   1) если он родился на территории СССР;              
   2) если он родился вне пределов  СССР,  но  родители
или  один из них в это время имели постоянное место жи-
тельства на территории СССР.                           
   При различном гражданстве родителей, из которых один
к  моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР,
если в это время оба родителя  имели  постоянное  место
жительства вне пределов СССР, гражданство ребенка опре-
деляется по соглашению родителей.                      
   Ребенок, один из родителей которого к моменту рожде-
ния ребенка состоял в гражданстве СССР, а другой являл-
ся лицом без гражданства либо был неизвестен,  является
гражданином СССР, независимо от места рождения". 
      
                                                       
   России после вступления Закона о гражданстве в силу,
если они до 31 декабря 2000 г.  заявят о своем  желании
приобрести гражданство РФ.                             
   Постановлением Конституционного  Суда  РФ  от 16 мая
1996 г. №12-П этот пункт Закона (п."г" ст.18) был приз-
нан  не  соответствующим Конституции РФ в части,  расп-
ространяющей правило о приобретении гражданства на  оп-
ределенную  категорию  лиц,  которые могли бы считаться
гражданами по рождению.  Поводом  к  рассмотрению  дела
Конституционным Судом послужила жалоба С.,  который ут-
верждал,  что применение данной нормы в отношении граж-
дан  бывшего  СССР,  проживавших  на  территориях госу-
дарств,  входивших в состав бывшего СССР,  а также при-
бывших  на территорию России для постоянного проживания
после 6 февраля 1992 г.,  не  соответствует  положениям
ч.3  ст.6 Конституции (запрещение лишения гражданства),
ч.2 ст.17 (неотчуждаемость основных прав  и  свобод)  и
ч.2  ст.55  (запрет на издание законов,  отменяющих или
умаляющих права и свободы человека).                   
   С. родился на территории РСФСР в 1950 г., где и про-
живал до 1979 г.  В 1979 г. заявитель выехал в Литву, а
в 1992 г. вернулся на постоянное место жительства в РФ.
Заявителю  было отказано в признании его гражданином РФ
на основании ст.  13 Закона о гражданстве, поскольку на
момент вступления Закона в силу он проживал за предела-
ми РФ. Органы внутренних дел по месту жительства заяви-
теля указали,  что он должен получить гражданство в по-
рядке,  предусмотренном п."г" ст.18 Закона о  гражданс-
тве,  т.е.  обратиться с заявлением о приобретении рос-
сийского гражданства.  Районный суд города Москвы отка-
зал заявителю в удовлетворении исковых требований. Мос-
ковский городской суд и Верховный Суд РФ оставили  кас-
сационные жалобы С. без удовлетворения. Причиной отказа
во всех инстанциях служило требование ч.1 ст. 13 Закона
о гражданстве о проживании на территории России на день
вступления Закона в силу.                              
   Суд установил, что в деле С. оспариваемая норма была
применена  не  целиком,  а только в части,  "касающейся
приобретения российского гражданства лицами, которые:  
   - родились на территории,  входившей  на  момент  их
рождения в состав территории Российской Федерации,     
   - являлись гражданами бывшего СССР,                 
   - не  изъявляли  свободно  своего желания прекратить
принадлежность к гражданству Российской Федерации,     
- выехали ранее на  постоянное  жительство  за  пределы
Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР,      
   - не являются гражданами других государств,  входив-
ших в состав бывшего СССР,                             
   - и впоследствии вернулись на постоянное  жительство
в пределы Российской Федерации" (абз.1 п.2 мотивировоч-
ной части Постановления Конституционного Суда РФ от  16
мая 1996 г.).                                          
   Далее Суд  установил:  "При  рассмотрении  вопроса о
гражданстве С. суды и другие правоприменительные органы
руководствовались  положениями части первой статьи 13 и
пунктом "г" статьи 18 Закона "О гражданстве  Российской
Федерации",  придавая  этим  нормам смысл,  исключающий
признание его гражданином Российской Федерации по  рож-
дению...  То есть факт отсутствия С. на территории Рос-
сийской Федерации в связи с проживанием на день  вступ-
ления в силу Закона Российской Федерации "О гражданстве
Российской Федерации" в одной из республик бывшего СССР
рассматривался правоприменительной практикой, исходя из
буквального смысла пункта "г"  статьи  18  Закона,  как
свидетельствующий об утрате им российского гражданства"
(абз.1 п.3 мотивировочной части Постановления).        
   Между тем,  отметил Конституционный Суд, ч. 2 ст. 13
Закона устанавливает,  что лица,  родившиеся 30 декабря
1922 г.  и позднее на территории РФ и утратившие  граж-
данство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданс-
тве РФ по рождению.  Следовательно, такие лица состояли
в  гражданстве РФ по рождению "и в силу статьи 6 (часть
3) Конституции не  могут  считаться  лишившимися  этого
гражданства, если только не утратили его по собственно-
му свободному волеизъявлению" (абз.3 п.3 мотивировочной
части Постановления) .                                 
   Суд признал,  что п."г" ст.  18 Закона о гражданстве
противоречит части 3 ст.6, частям 1 и 2 ст. 19, части 1
ст.21 и части 2 ст.55 Конституции РФ в части, распрост-
раняющей правило о приобретении гражданства  путем  ре-
гистрации на вышеуказанную категорию граждан, "посколь-
ку неопределенность содержания данной нормы и ее  пони-
мание в правоприменительной практике не исключают расп-
ространения процедуры  приобретения  российского  граж-
данства в порядке регистрации на лиц,  состоявших [...]
в гражданстве Российской Федерации  по  рождению"  (п.1
резолютивной части Постановления).                     
   Также в  порядке  регистрации российское гражданство
приобретают лица без гражданства,  на  день  вступления
Закона  в силу постоянно проживающие на территории Рос-
сии или других республик,  входивших в  состав  бывшего
СССР, если в течение одного года после вступления Зако-
на в силу они заявят о своем желании  приобрести  граж-
данство  РФ;  а также иностранные граждане или лица без
гражданства, если они сами или хотя бы один из их родс-
твенников  по  прямой  восходящей линии состояли в рос-
сийском гражданстве (подданстве) по  рождению,  если  в
течение одного года после вступления Закона в силу зая-
вят о своем желании принять российское гражданство.    
   В марте 1996 г. в Москве была заключена Конвенция об
упрощенном  порядке приобретения гражданства гражданами
государств-участников  Содружества  независимых   госу-
дарств.  Конвенция предусматривает определенные катего-
рии граждан7,  к которым будет  применяться  упрощенный
(регистрационный)   порядок  приобретения  гражданства.
Введение в жизнь положений Конвенции способствовало  бы
облегчению ситуации многих граждан бывшего СССР,  кото-
рые хотели бы оформить или  уже  находятся  в  процессе
оформления российского гражданства.  К сожалению,  Кон-
венция была подписана  только  Россией,  Казахстаном  и
Таджикистаном и пока не ратифицирована ни одной из сто-
рон.                                                   
   4. Прием в гражданство. В соответствии со ст. 19 За-
кона о гражданстве,  любое дееспособное лицо в возрасте
от 18 лет может ходатайствовать о приеме в  гражданство
РФ, независимо от происхождения, социального положения,
расовой и национальной принадлежности,  пола, образова-
ния,  языка,  отношения к религии,  политических и иных
убеждений. Прием в гражданство по ходатайствам осущест-
вляется указами Президента,  на основании п."а" ст.  89
Кон-
                                                   
   7 Согласно ст.1 Конвенции, таковыми считаются следую-
щие категории граждан: если заявитель в прошлом состоял
в гражданстве одной из Договаривающихся Сторон и однов-
ременно в гражданстве СССР,  проживал на их территориях
на 21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступле-
ния в силу настоящей Конвенции; при наличии у заявителя
близкого родственника - супруга  (супруги),  одного  из
родителей (усыновителей),  ребенка (в том числе усынов-
ленного),  сестры,  брата, деда или бабушки, внучки или
внука, постоянно проживающих на территории Договариваю-
щейся Стороны приобретаемого гражданства и  являющегося
ее  гражданином.  Регистрационный  порядок должен расп-
ространяться на граждан каждой из Договаривающихся сто-
рон, постоянно проживающих на территории любой из Дого-
варивающихся Сторон,  независимо от срока проживания на
территории   Договаривающейся   Стороны  приобретаемого
        гражданства.                                           
                                                       
                                                       
ституции, по представлению Комиссии по гражданству  при
Президенте.  Так,  в 1995-1996 гг. 5 932 человека8 были
приняты в гражданство РФ указами Президента. Такие ука-
зы содержат только следующую информацию:  фамилию, имя,
отчество заявителя,  год и страну рождения,  регион ны-
нешнего проживания в РФ, имена и годы рождения несовер-
шеннолетних детей, следующих в гражданстве за родителя-
ми9.                                                   
   Обычным условием  приема  в  гражданство иностранных
граждан и лиц без гражданства на основании ст. 19 явля-
ется  постоянное  проживание на территории РФ в течение
пяти лет в общей сложности или трех лет непрерывно  пе-
ред  обращением с ходатайством10.  Для лиц,  признанных
беженцами на территории России, требуемый срок сокраща-
ется вдвое.                                            
   Закон о гражданстве предусматривает также ряд обсто-
ятельств, облегчающих прием в гражданство РФ, вплоть до
полного снятия требования о сроках, например, состояние
в гражданстве бывшего СССР в прошлом  или  состояние  в
прошлом  лица или хотя бы одного из его родственников в
гражданстве РФ.                                        
   Закон оговаривает и круг лиц, чьи ходатайства о при-
еме  в российское гражданство отклоняются:  выступающие
за насильственное изменение конституционного строя  РФ,
состоящие в партиях и других организациях, деятельность
которых несовместима с конституционными принципами  РФ,
осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за
действия, преследуемые по российским законам.          
   В соответствии с Положением о  порядке  рассмотрения
вопросов гражданства РФ, утвержденном Указом Президента
№2299,  обязательным условием для  подачи  заявления  о
приеме в гражданство  
                                 
   8 По подсчетам автора.                              
   9 См.,  к  примеру,  Указ  Президента  РФ о приеме в
гражданство Российской Федерации от 24 сентября 1995 г.
ь968. Аналогичным образом оформляются и указы Президен-
та о выходе из гражданства  РФ  и  о  восстановлении  в
гражданстве РФ.                                        
   10 Интересно отметить,  что требование о необходимом
сроке проживания перед приемом в гражданство не предус-
матривалось  советским законодательством о гражданстве.
Более того,  в некоторых работах советских авторов тре-
бование такого "ценза оседлости" относилось к "буржуаз-
ной теории" и противопоставлялось  "советскому  закону,
который  носит  интернационалистский  и демократический
характер,  исключает дискриминацию любого  вида  и  для
приема  в гражданство не ставит предварительных условий
и ограничений".  Конечно, подобная теория могла возник-
нуть только в условиях крайне закрытого общества, в ко-
тором любой иммиграционный приток изначально подвергал-
ся жесткому контролю и исключал возможность сколько-ни-
будь значительной иммиграции.  (См.: Боярс Ю.Р. Вопросы
гражданства в международном праве. М., 1986. С.14-15)
  
                                                       
   для граждан бывшего СССР,  имеющих статус беженца, а
также для лиц,  прибывших на территорию РФ  в  связи  с
трудовыми соглашениями, учебой, другими целями, являет-
ся наличие регистрации по месту жительства на  террито-
рии Российской Федерации.  Такого ограничения не содер-
жится в Законе "О  гражданстве  Российской  Федерации".
Его применение на практике ущемляет права многих бывших
граждан Союза ССР при  приобретении  российского  граж-
данства,  а зачастую и ставит их в правовой тупик:  они
не могут подать документы на гражданство  до  получения
регистрации по месту жительства и не могут получить та-
кой регистрации до оформления гражданства.  Представля-
ется,  что подобная норма должна быть отменена как про-
тиворечащая Закону "О гражданстве Российской Федерации"
и требованию ч.3 ст.55 Конституции РФ о том,  что права
и свободы могут быть ограничены только федеральным  за-
коном.                                                 
   5. Восстановление   в   гражданстве.  Восстановление
гражданства РФ,  в зависимости от оснований, может осу-
ществляться как в регистрационном порядке,  так и путем
признания, или указом Президента после подачи ходатайс-
тва. Регистрационный порядок распространяется на лиц, у
которых российское гражданство прекратилось в  связи  с
усыновлением,  установлением опеки и попечительства или
в связи с изменением гражданства родителей,  и  в  этих
случаях  лицо  может  им воспользоваться в течение пяти
лет со дня достижения 18-летнего возраста.             
   Восстановленными в российском гражданстве признаются
бывшие граждане РСФСР, которые утратили или были лишены
гражданства без их свободного волеизъявления. Для того,
чтобы считаться восстановленными в гражданстве,  им,  в
соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопро-
сов  гражданства  Российской  Федерации,  утвержденному
Указом Президента РФ от 27 декабря 1993 г. ь2299, необ-
ходимо  подать  заявления  в российские консульские или
дипломатические учреждения в стране, где они проживают,
или в органы внутренних дел по месту жительства.       
   Лица, которые не подпадают под две вышеуказанные ка-
тегории,  подают ходатайства о приеме в гражданство  на
имя Президента.                                        
   6. Выбор гражданства при изменении границы РФ (опта-
ция).  Гражданство РФ может быть также изменено при из-
менении государственной границы России и вследствие из-
менения государственной принадлежности территории.  По-
рядок и сроки оптации будут определяться международными
договорами РФ.                                         
7. Прекращение гражданства Российской Федерации.  Прек-
ращение  гражданства РФ возможно в результате выхода из
гражданства путем подачи заявления или ходатайства; пу-
тем  выбора  гражданства  (оптации) при изменении госу-
дарственной принадлежности территории.  Также возможным
путем  прекращения гражданства РФ является отмена реше-
ния о приеме в гражданство. Подобная норма появляется в
российском  законодательстве впервые и распространяется
на лиц,  которые приобрели гражданство РФ на  основании
представления  заведомо ложных сведений и фальшивых до-
кументов, что устанавливается в судебном порядке. Инте-
ресно, что отмена решения о приеме в гражданство не бу-
дет распространяться на супруга и  детей  такого  лица,
если  они  докажут  свою  непричастность к приобретению
гражданства РФ путем подлога. Отмена решения о приеме в
гражданство невозможна после прошествия пяти лет со дня
приема.                                                
   Утрата гражданства РФ невозможна без свободного  во-
леизъявления  гражданина.  Это  закреплено в ч.3 ст.  6
Конституции впервые в  российском  законодательстве.  В
СССР  лишение  гражданства предусматривалось в качестве
индивидуальной меры, назначаемой либо по приговору суда
в  установленных  законом  случаях  (ст.7 Закона СССР о
гражданстве 1938 г.),  либо в  силу  Указов  Президиума
Верховного  Совета.  Статья  18  Закона  "О гражданстве
СССР" 1978 г.  предусматривала лишение гражданства СССР
в исключительных случаях, по решению Президиума Верхов-
ного Совета СССР,  "если лицо совершило действия, поро-
чащие  высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб
престижу или государственной безопасности". Такие нормы
позволяли  лишать гражданства диссидентов,  сопровождая
обычно лишение гражданства высылкой за границу или  от-
казом в разрешении вернуться, когда лицо уже находилось
за границей11.
                                         
   11 Подобные нормы, содержавшиеся, кстати, и в законо-
дательстве о гражданстве других стран социалистического
лагеря,  вступали в конфликт с п.2 ст. 15 Всеобщей дек-
ларации  прав  человека  1948 г.,  который гласит,  что
"никто не может быть произвольно лишен своего гражданс-
тва".  В то же время,  Конвенция о сокращении без-граж-
данства 1961 г., участницей которой Россия не является,
предусматривала  в  ст.8 возможность лишения лица граж-
данства, даже если в этом случае лицо становилось апат-
ридом,  если лицо "вело себя образом, серьезно ущемляю-
щим жизненные интересы государства" - т.е. принципиаль-
но международное право не исключает возможности лишения
лица гражданства в интересах государства. 
             
                                                       
   2.1.3.2. Недопустимость высылки граждан РФ,
   защита и покровительство за пределами РФ 
   Недопустимость высылки граждан РФ за пределы  России
закреплена в ч.1 ст.61 Конституции. Необходимость такой
нормы продиктована достаточно распространенной  в  годы
существования СССР практикой высылки граждан, состоящих
в открытой оппозиции советской  власти  за  границу,  с
последующим лишением их советского гражданства.  Подоб-
ные решения,  как и решения о лишении гражданства, при-
нимались  в индивидуальном порядке и не были предусмот-
рены законодательством - т.е. советское законодательст-
во  не предусматривало возможности высылать своих граж-
дан за границу в виде "дополнительного наказания"12.   
   Та же ч.1 ст.  61 Конституции запрещает выдачу граж-
дан  РФ  другому  государству.  В то же время,  Закон о
гражданстве в ч.З ст.1  гласит:  "Гражданин  Российской
Федерации не может быть выдан другому государству иначе
как на основании  закона  или  международного  договора
Российской Федерации". Такая норма объясняется тем, что
Закон вступил в силу до принятия Конституции в 1993  г.
и впоследствии не был изменен.  В таком случае,  приме-
няться будет конституционная норма,  запрещающая выдачу
граждан РФ,  так как она имеет преимущественную силу не
только над российскими законами, но и над международны-
ми договорами.                                         
   В то  же  время,  международные  договоры РФ следуют
правилу,  установленному в Конституции.  Так,  основной
документ,  регулирующий отношения в области осуществле-
ния правосудия между Россией и странами СНГ,  - Конвен-
ция  о  правовой  помощи и правовых отношениях по граж-
данским, семейным и уголовным делам (Минская Конвенция)
1993 г. в ст.57 (отказ в выдаче) говорит:              
   "Выдача не производится,  если... лицо, выдача кото-
рого требуется, 
                                       
   12 Вот, например, как описывает свою высылку из СССР
один из известных диссидентов Владимир Буковский:      
   - Так, сейчас мы посадим вас в самолет. Вместе с ва-
ми будут лететь ваша мать, сестра и племянник.         
   ...- Мы пересекли советскую границу, и я должен объ-
явить  вам  официально,  что  вы выдворены с территории
СССР.                                                  
   - У вас есть какой-нибудь указ, постановление?      
   - Нет,  ничего нет... Мы дадим вам советский паспорт
сроком на пять лет. Гражданства вы не лишаетесь.       
   Странное решение,  наперекор всем советским законам.
(Буковский В. "И возвращается ветер..." Письма русского
     путешественника. М., 1990. С.321).                     
                                                       
                                                       
является гражданином   запрашиваемой   Договаривающейся
Стороны..." Аналогичные нормы содержатся и в двусторон-
них  договорах  о  правовой  помощи,  заключенных РФ со
странами СНГ и Балтии.  В таких случаях уголовное прес-
ледование будет осуществляться страной гражданства пра-
вонарушителя.                                          
   Стоит отметить,  что и Закон  "О  гражданстве  СССР"
1978 г. в ст.7 провозглашал, что "гражданин СССР не мо-
жет быть выдан иностранному государству".              
   Статья 13 Уголовного кодекса РФ,  который вступил  в
силу  с 1 января 1997 г.,  также закрепляет это положе-
ние:                                                   
   "I. Граждане Российской Федерации, совершившие прес-
тупление  на  территории  иностранного государства,  не
подлежат выдаче этому государству".                    
   Российская Федерация также гарантирует своим гражда-
нам защиту и покровительство за ее пределами.  Закон "О
гражданстве Российской Федерации" в ст.  5 предусматри-
вает,  что  "граждане Российской Федерации за пределами
Российской Федерации пользуются защитой и  покровитель-
ством Российской Федерации. Государственные органы Рос-
сийской Федерации,  дипломатические представительства и
консульские  учреждения Российской Федерации,  их долж-
ностные лица обязаны содействовать тому,  чтобы гражда-
нам  Российской Федерации была обеспечена возможность в
полном объеме пользоваться всеми правами, установленны-
ми законодательством государства их пребывания,  между-
народными договорами Российской Федерации,  международ-
ными  обычаями,  защищать их права и охраняемые законом
интересы,  а при необходимости принимать меры для восс-
тановления  нарушенных  прав граждан Российской Федера-
ции".                                                  
   На практике такие положения означают,  что  консуль-
ские  и  дипломатические учреждения должны всячески со-
действовать гражданам РФ,  в  особенности,  когда  речь
идет об оказании правовой помощи.  Например,  они могут
ставить вопрос о соразмерности  ответственности  совер-
шенному преступлению, если аналогичные преступления или
наказания не предусмотрены  российским  законодательст-
вом.  Если гражданин РФ содержится в месте лишения сво-
боды,  представители консульства  могут,  с  разрешения
властей, навещать гражданина, помогать в обмене коррес-
понденцией и т.д.                                      
   Однако обязанность осуществлять защиту и  представи-
тельство российских граждан за рубежом не ограничивает-
ся только консульскими и дипломатическими  учреждениями
- это обязанность всех                                 
   государственных органов.  Например,  Государственная
Дума РФ в 1995 г. приняла Заявление в связи с нарушени-
ем  основных прав и свобод граждан Российской Федерации
и российских соотечественников в Республике  Казахстан,
в котором говорится, что Государственная Дума "ожидает,
что власти Республики Казахстан  прекратят  гонения  на
граждан Российской Федерации и российских соотечествен-
ников,  незамедлительно освободят гражданина Российской
Федерации С.,  примут меры по расследованию обстоятель-
ств и причин злодейского убийства нашего  соотечествен-
ника  И.,  наказанию  виновных в этом тяжком преступле-
нии".                                                  
   В 1994 г.  были приняты "Основные направления  госу-
дарственной  политики  Российской Федерации в отношении
соотечественников,  проживающих  за  рубежом",  которые
предусматривают широкий круг мероприятий,  направленных
на поддержку соотечественников за  рубежом.  По  своему
правовому  положению выходцы из России могут быть отне-
сены к трем  различным  категориям:  "граждане  России,
граждане  государств  проживания (меньшинства),  и лица
без гражданства (апатриды) -  граждане,  имеющие  и  не
имеющие  вид на жительство в стране фактического прожи-
вания".  Такое определение объясняется той особой ролью
государства-правопреемника СССР,  которую взяла на себя
Россия, что и обуславливает необходимость использования
более широких категорий,  чем "гражданство" при опреде-
лении лиц,  подпадающих под защиту и покровительство со
стороны Российской Федерации.  Положение предусматрива-
ет,  среди прочего,  "в случае необходимости добиваться
включения вопросов,  связанных с обеспечением прав соо-
течественников,  в повестку дня  Генеральной  Ассамблеи
ООН,  Комиссии ООН по правам человека,  Подкомиссии ООН
по предупреждению дискриминации  и  защите  меньшинств,
Исполкома  программы  Верховного комиссара ООН по делам
беженцев,  а также направления миссий ООН по установле-
нию  фактов  в те государства,  где нарушаются эти пра-
ва...  Провести переговоры  о  заключении  двусторонних
соглашений  между Правительством Российской Федерации и
правительствами государств ближнего зарубежья о  трудо-
вой деятельности и социальной защите граждан,  работаю-
щих за пределами своих государств".                    
   Еще одним примером в обеспечении максимальной защиты
граждан Российской Федерации за пределами РФ можно наз-
вать целую серию документов, подписанных между Российс-
кой Федерацией и Республикой Казахстан по вопросам уре-
гулирования правового                                  
статуса граждан одной стороны, постоянно проживающих на
территории другой.                                     



   2.1.3.3. Двойное гражданство
   Впервые в  истории  российского  законодательства  о
гражданстве Конституция и Закон о  гражданстве  предус-
матривают  возможность  наличия у гражданина Российской
Федерации двойного гражданства.  Статья 62  Конституции
закрепляет  возможность для гражданина РФ иметь двойное
гражданство в соответствии с  федеральным  законом  или
международным договором РФ. Смысл закрепления этой нор-
мы в Конституции состоит в  признании  Россией  другого
гражданства своих граждан и возможности для иностранных
граждан принимать гражданство  РФ,  не  отказываясь  от
своего предыдущего гражданства.                        
   Советское законодательство традиционно рассматривало
случаи двойного гражданства скорее как  аномалию  и  не
признавало  за гражданами СССР гражданства других госу-
дарств. Характерно название главы о двойном гражданстве
в  одном  из  советских исследований о гражданстве 80-х
гг.: "Двойное гражданство и правовые способы его устра-
нения".  Закон "О гражданстве СССР" 1978 г. в ст.8 гла-
сил:  "За лицом, состоящим в гражданстве СССР, не приз-
нается  принадлежность к гражданству иностранного госу-
дарства".                                              
   Однако в последнее время среди российских правоведов
и политиков закрепилось мнение о том, что двойное граж-
данство не только не противоречит  интересам  государс-
тва, но и, наоборот, служит им, так как повышает лояль-
ность некоренного населения по отношению к стране  пос-
тоянного проживания и тем самым стабилизирует обстанов-
ку. По мнению Комиссии по вопросам гражданства при Пре-
зиденте РФ,  двойное гражданство могло бы послужить га-
рантией для тех миллионов русскоязычных граждан,  кото-
рые  проживают  в  настоящее время за ее пределами,  на
территориях государств СНГ и Балтии. "Двойное гражданс-
тво является одним из средств правовой защиты интересов
граждан,  проживающих на территории этих  государств...
[Оно]  будет  способствовать  улучшению экономических и
культурных связей между государствами"13.              
   По данным опросов соотечественников,  проживающих за
границами  России,  можно  сказать,  что  идея двойного
гражданства нахо-                                      
                                                       
   13 Доклад Комиссии по вопросам гражданства, при Пре-
зиденте РФ на Семинаре по проблемам гражданства в госу-
  дарствах СНГ. Москва, 12 сентября 1995 г.              
                                                       
   дит достаточно широкую поддержку в их среде:  в 1993
г. представители русского населения Ташкента на вопрос,
какое гражданство они бы предпочли, ответили: двойное -
74%, только России - 10%, только Узбекистана - 5%14. На
Украине в 1993 г.  за  возможность  получения  двойного
гражданства  выступали  70,6%  русских и 48,3%  украин-
цев15.                                                 
   Интересно отметить,  что действующий Закон  о  граж-
данстве изначально так говорил о возможности приобрете-
ния иностранным гражданином гражданства РФ:  "...допус-
кается  при условии его [гражданина] отказа от прежнего
гражданства,  если иное не предусмотрено  международным
договором". Впоследствии эта формулировка была исключе-
на, и сегодня приобретение российского гражданства воз-
можно без отказа от предыдущего гражданства и в отсутс-
твие соответствующих международных договоров.          
   Норма, введенная в редакции Закона от  17  мая  1993
г.,  предусматривает  и  возможность  признания второго
гражданства для граждан России на основании международ-
ных договоров РФ. Конституция говорит о возможности ре-
гулирования вопросов  двойного  гражданства  не  только
международными  договорами,  но  и федеральным законом.
Но, поскольку на сегодня нет федерального закона, регу-
лирующего этот вопрос, ниже речь пойдет о соответствую-
щих договорах РФ.                                      
   На сегодняшний день действуют только два договора РФ
о  двойном гражданстве - с Туркменистаном и с Таджикис-
таном. Они во многом похожи и содержат положения, каса-
ющиеся гражданства детей,  усыновленных, прав и обязан-
ностей граждан,  имеющих двойное гражданство.  Основное
положение в обоих Договорах содержится в ст.1:  "Каждая
из сторон признает за своими гражданами право приобрес-
ти,  не  утрачивая  ее гражданства,  гражданство другой
Стороны". Стоит отметить, что изначально внутреннее за-
конодательство  Таджикистана не предусматривало возмож-
ности приобретения двойного гражданства.               
   Ведутся активные переговоры с другими странами,  ра-
нее входившими в состав бывшего СССР,  о заключении до-
говоров о двойном гражданстве. Тем не менее, страны СНГ
и Балтии не очень                                      
                                                       
   14 Русские в новом зарубежье:  Средняя Азия. Этносо-
циологический очерк. М., 1993. С.87-89.            
        15Мошес А.  Российско-украинские отно-
шения в период до 2000 года // Россия и ее соседи.  На-
учные доклады Московского центра Карнеги.  Выпуск  пер-
       вый. М., 1995. С.50                                    
                                                       
                                                       
охотно идут  на заключение таких соглашений,  опасаясь,
что присутствие большого количества граждан  России  на
их  территории может привести к созданию так называемой
"пятой колонны" - людей, лояльно настроенных по отноше-
нию  к стране своего другого гражданства.  Многие госу-
дарства СНГ и Балтии записали в своем  законодательстве
нормы о непризнании двойного гражданства16.            
   Часть 2  ст.62  Конституции РФ предусматривает,  что
наличие у гражданина  России  гражданства  иностранного
государства  не влечет за собой изменения его правового
статуса,  не затрагивает объема прав и свобод, присущих
гражданам РФ,  и не освобождает от обязанностей.  Такая
норма обеспечивает соблюдение принципа равенства  граж-
дан  РФ,  независимо от наличия у них другого гражданс-
тва.                                                   
   Согласно общему правилу,  лица,  имеющие гражданство
нескольких государств,  пользуются правами и свободами,
и несут обязанности на территории страны,  где они про-
живают. Например, в Договоре об урегулировании двойного
гражданства между Россией и Туркменистаном, в ст.5, го-
ворится:                                               
   "Лицо, состоящее в гражданстве обоих сторон,  в пол-
ном объеме пользуется правами и свободами,  а также не-
сет  обязанности гражданина той Стороны,  на территории
которой оно постоянно проживает.                       
   Социальное обеспечение лиц,  состоящих в гражданстве
обеих  Сторон,  производится в соответствии с законода-
тельством Стороны,  на территории которой они постоянно
проживают,  если иное не предусмотрено соответствующими
соглашениями между Сторонами.                          
   Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят
обязательную военную службу в той Стороне,  на террито-
рии которой они постоянно проживают на момент  призыва.
Лица,  состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие
обязательную военную службу в одной из них,  освобожда-
ются от призыва на военную службу в другой Стороне". 
  
   16 Так,  например,  Закон  Украины "О гражданстве" в
ст. 10 гласит: "За лицом, яв-ляющимся гражданином Укра-
ины,  не признается принадлежность к гражданству иност-
ранного государства".  Статья 9 Закона Латвийской  Рес-
публики  "О  гражданстве" определяет:  "1.  Недопустимо
двойное гражданство у лица, которое принимается в граж-
данство Латвии. 2. Если гражданин Латвии согласно зако-
нам иностранного государства признается также граждани-
ном (подданным) соответствующего иностранного государс-
тва,  то в правовых отношениях с Латвийской Республикой
он  признается  только гражданином Латвийской Республи-
          ки".                                                   
     
                                                  
   2.1.4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И  ЛИЦ
БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   2.1.4.1. Иностранные граждане на территории РФ  
    
   Часть 3  ст.  62  Конституции  предусматривает,  что
иностранные граждане и лица без гражданства  пользуются
в  Российской Федерации правами и несут обязанности на-
равне с гражданами РФ, если иное не предусмотрено феде-
ральным законом или международным договором РФ.        
   При этом  следует  отметить,  что большинство статей
Конституции, в которых закреплены гражданские права, не
проводят  различий  между  гражданами РФ и иностранными
гражданами и говорят о том, что они гарантированы "каж-
дому".  Такой подход соответствует концепции верховенс-
тва прав человека над гражданством,  закрепленной, нап-
ример, в Международном пакте о гражданских и политичес-
ких правах 1996г.  Все статьи Пакта, кроме ст. 12 (сво-
бода передвижения),  ст.13 (высылка),  ст.25 (участие в
осуществлении государственного  управления,  выборы)  и
ст.27 (защита прав меньшинств),  относятся к любому ли-
цу,  находящемуся на  территории  государства-участника
Пакта.                                                 
   В Конституции  ряд статей также предусматривает раз-
личия в осуществлении некоторых прав и  обязанностей  в
соответствии  с  принадлежностью лица к гражданству РФ.
Так, ст. 31 говорит о том, что "граждане Российской Фе-
дерации имеют право собираться мирно,  без оружия, про-
водить собрания,  митинги и демонстрации, шествия и пи-
кетирование".  Статья  32  устанавливает  права граждан
Российской Федерации участвовать  в  управлении  делами
государства, принимать участие в выборах, равный доступ
к государственной службе и  к  отправлению  правосудия.
Статья 33 предусматривает право граждан РФ обращаться с
петициями или лично в государственные органы или органы
местного  самоуправления.  Статья  36  говорит  о праве
"граждан и их объединений" иметь в частной собственнос-
ти землю, но не распространяет это право на неграж-дан.
Статья 59 называет защиту Отечества "долгом  и  обязан-
ностью  гражданина Российской Федерации" и предусматри-
вает несение гражданином воинской службы в соответствии
с  федеральным законом.  Статья 60,  которая определяет
способность осуществлять в полном объеме права и свобо-
ды,  также  имеет  своими субъектами только граждан РФ.
Статья 61 содержит запрет на высылку и вы-             
дачу граждан РФ и гарантирует им защиту и  покровитель-
ство за пределами России.                              
   На основании  действующих в настоящее время в РФ За-
кона СССР "О правовом положении иностранных  граждан  в
СССР" 1981 г. и Правил пребывания иностранных граждан в
СССР 1991 г.,  иностранными гражданами в России призна-
ются лица,  не являющиеся гражданами РФ и имеющие дока-
зательства своей принадлежности  к  иностранному  госу-
дарству.  Лицами  без  гражданства признаются лица,  не
имеющие гражданства РФ и не имеющие доказательств своей
принадлежности  к  гражданству другого государства.  Ни
Конституция, ни другие законодательные акты не проводят
различия  между  правовым  положением иностранцев и лиц
без гражданства.  К сожалению, многие нормы, закреплен-
ные в вышеупомянутых Законе и Положении,  устарели и не
отвечают реалиям нынешнего, более открытого общества. В
настоящее  время в Государственной Думе рассматривается
проект федерального закона "О правовом положении иност-
ранных  граждан  в  Российской Федерации",  который был
принят в первом чтении 4 декабря 1996 г.               
   Режим, устанавливаемый в ч.3 ст.  62 Конституции для
иностранных  граждан,  является "национальным режимом",
т.е.  одинаковым с гражданами РФ, за исключением случа-
ев,  предусмотренных  федеральным законодательством или
международным договором РФ.                            
   Например, Закон "О праве граждан Российской  Федера-
ции  на свободу передвижения,  выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации" в ст.1  ус-
танавливает: "Лица, не являющиеся гражданами Российской
Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют
право на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации в  соответс-
твии  с  Конституцией и законами Российской Федерации п
международными договорами Российской Федерации".       
   Для некоторых категорий иностранных граждан,  посто-
янно  проживающих  на территории РФ,  предусматривается
расширенный,  по сравнению с другими, объем прав и сво-
бод. Так, например, Договор между Российской Федерацией
и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан  РФ,
постоянно  проживающих на территории РК,  и граждан РК,
постоянно проживающих па территории  РФ17,  подписанный
20 января 1995 г., предусматривает, что "граждане одной
Стороны, постоянно проживающие на территории другой    
                                                       
   17 Договор пока не ратифицирован.                   
                                                       
   Стороны, пользуются такими же правами и свободами  и
несут такие же обязанности, что и граждане Стороны про-
живания за изъятиями,  установленными настоящим Догово-
ром". При этом Договором устанавливаются следующие изъ-
ятия:  право избирать и быть избранным на высшие  госу-
дарственные должности и в представительные органы влас-
ти Стороны проживания; участвовать во всенародном голо-
совании  (общегосударственном референдуме),  проводимом
Стороной проживания;  занимать должности на  дипломати-
ческой службе, в органах безопасности и в органах внут-
ренних дел Стороны  проживания;  занимать  должности  в
центральных  органах  исполнительной власти,  должность
судьи,  прокурора в Стороне проживания;  занимать долж-
ность глав областных,  районных,  городских,  сельских,
поселковых администраций и их заместителей.
            
   2.1.4.2. Право на убежище и принцип невысылки 
      
   Статья 63 Конституции содержит  положения,  согласно
которым  Россия предоставляет убежище иностранным граж-
данам и лицам без гражданства,  и запрет  высылки  лиц,
которым  на  родине  угрожает  опасность  подвергнуться
преследованию за  политические  убеждения.  Эта  статья
также  содержит  ссылку на общепризнанные международные
нормы, в соответствии с которыми осуществляется предос-
тавление убежища18.                                    
   Основным международным документом, определяющим пра-
вовой режим беженцев,  является Конвенция ООН о статусе
беженцев 1951 г.  и Протокол к ней 1967 г., ратифициро-
ванные Россией в                                       
   1992 г.  Основными нормативными актами в РФ, регули-
рующими вопросы предоставления убежища,  являются Закон
"О беженцах"                                           
   1993 г.,  Указ Президента РФ "Об утверждении Положе-
ния  о порядке предоставления Российской Федерацией по-
литического убе-                                       
                                                       
   18 Для России практика предоставления убежища гражда-
нам иностранных государств не нова. Конституция СССР, в
ст.38,  гласила:  "СССР  предоставляет  право   убежища
иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящих-
ся и дела мира, за участие в революционном и националь-
но-освободительном  движении,  за прогрессивную общест-
венно-политическую,  научную или иную  творческую  дея-
тельность".  Аналогичным образом возможность предостав-
ления убежища была закреплена и в ст.6 Закона  СССР  "О
правовом положении иностранных граждан в СССР", которая
уточняла, что "вопрос о предоставлении убежища решается
Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Вер-
ховного Совета союзной республики".  В 70-80-е годы эта
возможность была использована для предоставления убежи-
ща нескольким категориям иностранных граждан,  в основ-
ном членам коммунистических и социалистических движений
    Ирана, Чили и ряда других стран.                       
                                                       
                                                       
жища". Интересно,  что, в то время как во всем мире под
термином  "предоставление  убежища"  понимается  именно
процедура, предусмотренная Конвенцией ООН о статусе бе-
женцев 1951 г.,  в России действуют две автономные сис-
темы:  предоставление убежища Президентом на  основании
ст.  63  и ст.  89 Конституции и предоставление статуса
беженца на основании Закона о беженцах и в соответствии
с положениями Конвенции.  Эта ситуация отражена и в за-
конодательстве,  которое различает две  эти  категории.
Так,  в  соответствии  со ст.  19 Закона о гражданстве,
срок проживания на территории РФ для приема в гражданс-
тво  РФ  сокращается  для  лиц,  признанных  беженцами,
вдвое; а для лиц, получивших убежище в РФ, - может быть
сокращен или снят вовсе.  Следует отметить,  что до сих
пор Президент РФ не воспользовался своим правом предос-
тавления  убежища и работает только процедура,  предус-
мотренная Законом "О беженцах".                        
   Конвенция 1951 г.  определяет беженца как лицо, "ко-
торое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой
преследований по признаку расы,  вероисповедания, граж-
данства, принадлежности к определенной социальной груп-
пе или политических убеждений находится вне страны сво-
ей  гражданской  принадлежности и не может пользоваться
защитой этой страны или не  желает  пользоваться  такой
защитой вследствие таких опасений; или, не имея опреде-
ленного гражданства и находясь вне страны своего  преж-
него обычного местожительства в результате подобных со-
бытий,  не может или не желает вернуться в нее  вследс-
твие таких опасений".                                  
   Определение беженца  в  законе  РФ  было приведено в
точное соответствие с определением Конвенции при внесе-
нии  изменений  и дополнений в 1997 г.19 Помимо статуса
беженца, Закон также преду - 
                          
   19 До принятия изменении 1997 г.  основным расхожде-
нием Закона "О беженцах" с Конвенцией 1951 г.  являлось
фактическое сужение понятия беженец за счет  исключения
из определения категории "беженцев на месте", т.е. лиц,
которые оказались беженцами из-за событий, произошедших
после их отъезда из своей страны.  Однако Конституция в
ч.4 ст.  15 предусматривает, что международные договоры
РФ  являются  составной  частью ее правовой системы,  а
также приоритет международных договоров над  националь-
ным законодательством в случае их противоречия.  Статья
18 Закона о беженцах также указывает,  что "если между-
народным  договором  Российской  Федерации  установлены
иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным
законом,  то применяются правила международного догово-
ра". На основании этого можно утверждать, что, посколь-
ку  определение  беженца  в Законе фактически исключает
определенную категорию  лиц,  считающихся  беженцами  в
смысле договора РФ - Конвенции 1951 г.,  применение оп-
ределения, данного в Законе, будет противоречить между-
     народным обязательствам России.                        
                                                       
   сматривает предоставление статуса "временного убежи-
ща" лицам, которых по соображениям гуманитарного харак-
тера невозможно выслать на родину,  где, например, идет
гражданская война или имеют  место  массовые  нарушения
прав человека.                                         
   В ст.  14 Закона предусмотрено, что лица, получившие
статус беженца,  должны распределяться между субъектами
Российской Федерации в соответствии с квотами, устанав-
ливаемыми Правительством.  Такое положение противоречит
положениям ст. 2 7 Конституции, которая предусматривает
право каждого, кто законно находится на территории Рос-
сийской Федерации, выбирать себе место жительства.     
   Одно из дел,  решенных Верховным Судом РФ,  касалось
порядка определения статуса беженца на территории  Рос-
сии.  В соответствии с Законом о беженцах К., гражданин
Грузии,  проживавший в Абхазии,  обратился с жалобой на
отказ миграционной службы Краснодарского края предоста-
вить ему статус беженца. Районный суд и президиум Крас-
нодарского краевого суда оставили жалобу без удовлетво-
рения. Судебная коллегия по гражданским делам Верховно-
го Суда РФ 7 августа 1995 г. судебные постановления от-
менила.  Поводом для отмены послужили два обстоятельст-
ва,  на основании которых судебные постановления остав-
ляли в силе решение миграционной службы.               
   Во-первых, указал Верховный Суд,  "как видно из  де-
ла...,  К. Отказано в удовлетворении просьбы по тем мо-
тивам,  что прописка и прием беженцев в  крае  возможны
только к близким родственникам,  а поскольку у него та-
ких не имеется,  он не может быть прописан  и  получить
правовой статус беженца...  В Законе Российской Федера-
ции "О беженцах" не предусмотрено, что условием призна-
ния  лица беженцем является наличие близких родственни-
ков по месту его предполагаемого жительства.  В  Законе
также не указано,  что права заявителя на признание его
беженцем связаны с особенностями  прописки  в  той  или
иной местности".                                       
   Во-вторых, миграционная служба Краснодарского края и
впоследствии судебные инстанции утверждали,  что К.  не
может  быть предоставлен статус беженца,  так как он не
смог предоставить  доказательств  вынужденности  своего
выезда из республики.  Суд указал, что, "как следует из
содержания Закона,  гражданин обязан лишь сообщить све-
дения, необходимые для признания его беженцем. В Законе
нет указаний о том,  что гражданин обязан  представлять
доказательства,  в данном случае,  что причина выезда с
посто-                                                 
янного места жительства - совершение в  отношении  него
насилия  или  преследования в иных формах либо реальная
опасность подвергнуться насилию или иному преследованию
по признаку национальной принадлежности".              
   Часть 2 ст. 63 Конституции содержит принцип невысыл-
ки иностранных граждан и лиц без гражданства, преследу-
емых за политические убеждения. В то же время, в между-
народном праве принцип невысылки  трактуется  несколько
шире и состоит в категорическом запрещении насильствен-
ной высылки беженца в страну,  где ему  угрожает  опас-
ность  подвергнуться  преследованиям по признакам расы,
вероисповедания, принадлежности к определенной социаль-
ной или политической группе.  Этот принцип является ос-
новой международной защиты беженцев и содержится, преж-
де  всего,  в  ст.33 (2) Конвенции 1951 г.  Практически
принцип невысылки состоит в ограничении высылки  и  де-
портации беженцев в страну,  где им угрожает опасность,
и в допуске на свою территорию,  хотя бы и на временной
основе.                                                
   Практика толкования различных международных докумен-
тов,  защищающих права человека,  расширила  применение
принципа  невысылки.  Конвенция  против  пыток и других
жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое дос-
тоинство видов обращения и наказания 1984 г. в ст.3 го-
ворит:  "Ни одно Государство-участник не  должно  высы-
лать,  возвращать (re fouler) или.  выдавать какое-либо
лицо другому государству, если существуют серьезные ос-
нования полагать, что ему может угрожать там применение
пыток".                                                
   Статья 7 Международного пакта о гражданских и  поли-
тических правах 1966 г.  запрещает применение пыток или
других форм жестоких, бесчеловечных или унижающих чело-
веческое достоинство обращения или наказаний.  Она была
интерпретирована Комитетом ООН по правам человека и как
запрет для государств высылать лиц в страны, где им мо-
жет угрожать подобная практика.                        
   Европейская конвенция о правах человека 1950 г., ос-
новной документ Совета Европы, в ст.3 запрещает пытки и
другие формы жестоких,  бесчеловечных или унижающих че-
ловеческое  достоинство  обращения  или наказаний.  Она
также использовалась Судом по правам человека в  Страс-
бурге как инструмент запрета высылки лиц в страны,  где
им угрожает подобная практика.  В таких случаях, поста-
новил Суд,  страна,  высылающая лицо в страну,  где ему
угрожает применение пыток,  сама является нарушительни-
цей запрета на их применение.                          
   Европейский суд по правам человека в Страсбурге при-
нял несколько решений,  интерпретирующих ст.3 Европейс-
кой  конвенции как запрет на высылку лиц в страны,  где
им может угрожать  опасность  подвергнуться  пытке  или
бесчеловечному  или унижающему человеческое достоинство
обращению или наказанию20.                             
   В Законе "О беженцах"  норма,  запрещающая  высылку,
содержится в ст.  10,  которая гласит: "Лицо, ходатайс-
твующее о признании беженцем  или  признанное  беженцем
либо утратившее статус беженца или лишенное статуса бе-
женца, не может быть возвращено против его воли на тер-
риторию  государства  своей  гражданской принадлежности
(своего прежнего обычного местожительства) при сохране-
нии в данном государстве обстоятельств, предусмотренных
подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 настоящего  Федерального
закона".                                               
   Важно отметить,  что  положения о невысылке начинают
действовать с того момента, как у лица появляются впол-
не обоснованные опасения преследования на родине,  а не
с того момента, как он официально признается беженцем в
Российской Федерации. 
                                 
   2.2. ЛИЧНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ 
   Перечень прав  и  свобод  в  Конституции открывается
личными правами (право на жизнь,  достоинство личности,
свобода  и  неприкосновенность личности,  тайна частной
жизни и коммуникаций,  неприкосновенность жилища, право
на культурную самоидентификацию, свобода передвижения и
поселения, свобода совести и вероис- 
                  
   20 Одним из самых известных дел в этой области можно
назвать  дело  Соеринг против Соединенного Королевства,
решенное в 1989 г. В этом деле некто Соеринг, гражданин
ФРГ,  должен был быть выдан в США, где в отношении него
было возбуждено уголовное дело, и были убедительные ос-
нования  полагать,  что  он будет приговорен к смертной
казни.  В то же время,  по сведениям  Суда,  приведение
смертной казни в исполнение в штате Вирджиния, где дол-
жен был состояться суд, связано с длительным - до вось-
ми лет - ожиданием в тюрьме для "смертников" с повышен-
ным режимом строгости,  что Суд посчитал приравненным к
бесчеловечному обращению. Таким образом, Суд решил, что
для страны-участницы Конвенции -Соединенного  Королевс-
тва - будет нарушением ст.3 вернуть лицо, если "сущест-
вуют существенные основания полагать,  что  лицо,  если
будет  выдано,  имеет  реальную опасность подвергнуться
бесчеловечному или унижающему человеческое  достоинство
обращению  или наказанию в стране,  которая запрашивает
его выдачу" (А 161 [1989]). 
   Суд пришел к аналогичному выводу и в деле Круз Вараз
против Швеции, где речь шла не о выдаче, а о депортации
       (А 201 [1991]).                                        
                                                       
                                                       
поведания). Личные права и свободы являются неотчуждае-
мыми,  естественными правами человека, не зависящими от
наличия или отсутствия гражданства.  Данная группа прав
гарантирует  автономию  и  защиту личности от произвола
государства, его органов, а также других членов общест-
ва.
                                                    
   2.2.1. ПРАВО НА ЖИЗНЬ  
   2.2.1.1. Право на жизнь и смертная казнь 
           
   Первым основным неотчуждаемым правом каждого челове-
ка провозглашается право на жизнь.  В ст. 6 Международ-
ного  пакта  о  гражданских и политических правах (1966
г.) сказано:  "Право на жизнь есть  неотъемлемое  право
каждого человека". Далее ст. 6 Пакта поясняет, что ник-
то не может быть произвольно лишен жизни,  но  смертная
казнь  допускается как наказание "за самые тяжкие прес-
тупления" .                                            
   В соответствии с этими  стандартами  1966  года  ч.1
ст.20  Конституции  Российской  Федерации констатирует,
что каждый имеет право на  жизнь  (согласно  ч.2  ст.17
Конституции,  "основные  права и свободы человека неот-
чуждаемы и принадлежат каждому от рождения", и право на
жизнь,  которое не может не относиться к числу основных
прав и свобод человека,  является естественным и  неот-
чуждаемым).  А  далее  ч.2 ст.20 Конституции объясняет,
что, тем не менее, допустима смертная казнь.           
   И ст. 6 Международного пакта о гражданских и полити-
ческих  правах,  и ст.20 Конституции РФ стремятся найти
компромисс между суждениями,  логически несовместимыми:
либо  признается естественное и неотчуждаемое (и неотъ-
емлемое) право  на  жизнь,  либо  допускается  смертная
казнь, пусть даже за самые тяжкие преступления, и право
на жизнь оказывается "отъемлемым".  Даже если  считать,
что смертная казнь - это лишение жизни,  но не права на
жизнь, которое неотъемлемо, то придется признать смерт-
ную казнь неправомерным актом лишения жизни.           
   Признание, соблюдение и защита государством права на
жизнь означают, во-первых, признание жизни человека на-
ивысшей  ценностью,  ибо  все остальные права и свободы
производны от права на жизнь и самого факта жизни. Пра-
во на жизнь является необходимым условием других прав и
свобод. Оно не может быть ограничено законом соразмерно
каким бы то ни было конституционно значи-              
   мым целям,  и в этом смысле оно является абсолютным:
любое гипотетическое "ограничение" права на жизнь  тож-
дественно лишению права на жизнь. Таким образом, если в
отношении всех остальных прав и свобод действуют  поло-
жение ч.2 ст.55 Конституции, запрещающее отменять права
и свободы человека и гражданина,  и положение  ч.3  ст.
55, позволяющее их ограничивать федеральным законом со-
размерно конституционно значимым целям,  то в отношении
права на жизнь действует обратное:  ограничить право на
жизнь невозможно,  но можно предусмотреть случаи, в ко-
торых человек может быть правомерно лишен жизни. Право-
мерное лишение человека жизни означает, что человек ли-
шается  жизни,  независимо  от  его воли,  в ситуациях,
смысл которых раскрывается ниже.                       
   Эвтаназия (лишение человека жизни по его  просьбе  с
целью избавить от предсмертных страданий21) не является
правомерным лишением жизни.  Права человека гарантируют
индивиду  обладание определенными фундаментальными бла-
гами,  но он вправе отказаться от пользования какими-то
из этих благ,  не утрачивая при этом права на пользова-
ние этими благами.  Например, человек может добровольно
согласиться на ограничение его свободы другим лицом,  и
со стороны этого лица такое ограничение будет правомер-
ным  до  тех пор,  пока человек не потребует прекратить
ограничение его свободы. Уникальность же права на жизнь
состоит в том, что прекращение жизни (отказ человека от
блага жизни) необратимо, и человек, умерщвляемый по его
просьбе другим лицом,  уже не может вернуться к облада-
нию благом жизни и заявить о своем желании жить. Поэто-
му в момент совершения акта эвтаназии,  т.е.  в момент,
когда лишение жизни уже необратимо, никто не может быть
уверен  в том,  что человек действительно желал уйти из
жизни.                                                 
   Во-вторых, признание,  соблюдение и защита государс-
твом права на жизнь означают,  что,  безусловно, право-
мерное лишение жизни возможно лишь постольку, поскольку
человек  своими  действиями ставит себя в положение,  в
котором его право на жизнь утрачивает  абсолютный,  не-
отъемлемый  характер;  а  такое положение возможно лишь
тогда,  когда человек умышленно и без  смягчающих  вину
обстоятельств  посягает  на жизнь других людей.  Единс-
твенной конституционно  значимой  целью,  ради  которой
можно полностью правомерно лишить человека жизни, явля-
ется защита права на жизнь 
                            
   21 См.:  Конституция  Российской  Федерации:   Науч-
но-практический  комментарий / Под ред.  Б.Н.Топорнина.
        М., 1997. С.182.                                       
                                                       
                                                       
других людей.  Тот, кто умышленно и без смягчающих обс-
тоятельств  угрожает  жизни других,  тот не признает их
право на жизнь,  и тем самым он своими действиями выво-
дит себя из правовой ситуации,  в которой гарантировано
и его право на жизнь.  Если же человек совершает  неза-
конное насилие, которое, возможно, не сопряжено с угро-
зой для жизни других,  или же он не способен осознавать
опасность  своих  действий,  то лишение его жизни будет
условно правомерным (если другими способами пресечь на-
силие  невозможно) или превышением пределов необходимой
обороны.                                               
   В-третьих, из сказанного выше вытекает,  что человек
в конкретной ситуации может быть столь опасен, что пра-
ва других  людей  будут  "перевешивать"  его  право  на
жизнь; но не может лишиться права на жизнь вообще. Сле-
довательно, в нормальных условиях (например, не во вре-
мя войны) подсудимый, сколь бы тяжкой ни была его вина,
не может быть правомерно наказан лишением жизни (смерт-
ной казнью), поскольку в ситуации определения наказания
он предстает как субъект,  уже не  столь  опасный,  что
права  других  людей  "перевешивают" его естественное и
неотчуждаемое право на жизнь.  Иначе говоря, в нормаль-
ных условиях смертная казнь,  даже за умышленное убийс-
тво без смягчающих вину обстоятельств, является отрица-
нием  неотчуждаемого и неотъемлемого характера права на
жизнь (люди не отчуждали и  не  должны  отчуждать  свою
жизнь  в пользу государственной власти,  и последняя не
вправе наказывать, отнимая жизнь)22.                   
   Примерно такая же логика прослеживается  в  развитии
европейского права в области прав человека,  многие по-
ложения которого,  относящиеся к праву на  жизнь,  либо
уже  входят,  либо должны войти в правовую систему Рос-
сийской Федерации.  Вначале Европейская конвенция о за-
щите  прав  человека  и основных свобод (Рим,  4 ноября
1950 г.) установила,  что никто не может быть намеренно
лишен  жизни иначе как во исполнение смертного пригово-
ра, вынесенного судом за совершение преступления, в от-
ношении которого за-                                   
                                                       
   22 Отсюда же следует,  что государственная власть не
вправе требовать от военнослужащих, работников милиции,
сотрудников  органов  безопасности  и  секретных  служб
жертвовать своей жизнью.  За исключением граждан, несу-
щих  военную службу по призыву (их жизнь в мирное время
вообще не должна подвергаться риску,  превышающему  ес-
тественный риск,  связанный с нахождением в вооруженных
силах),  указанные категории  государственных  служащих
добровольно  выбрали  свои  опасные профессии,  заранее
предполагая и соглашаясь идти на определенный риск  для
своего  здоровья  и жизни.  Но государство (вышестоящие
должностные лица) обязано ценить  их  жизнь  и  сводить
   профессиональный риск до минимума.                     
                                                       
   коном предусмотрено такое наказание (ст. 2). Консти-
туция Российской Федерации,  в соответствии со стандар-
тами  Международного пакта о гражданских и политических
правах и российской Декларации прав и свобод человека и
гражданина (1991 г.), идет намного дальше этого положе-
ния Конвенции в редакции 1950 г.  Часть 2 ст.20 Консти-
туции  РФ  гласит:  "Смертная казнь впредь до ее отмены
может устанавливаться федеральным  законом  в  качестве
исключительной  меры наказания за особо тяжкие преступ-
ления против жизни при предоставлении обвиняемому права
на рассмотрение его дела судом с участием присяжных за-
седателей". 
                                           
   2.2.1.2. Гарантии права на жизнь
                    
   Кроме того,  ст.2 Конвенции определила,  что лишение
жизни  не  рассматривается  как совершенное в нарушение
данной статьи, если оно является результатом применения
силы, не более чем абсолютно необходимой:              
   - для защиты любого лица от незаконного насилия;    
   - для  осуществления законного ареста или предотвра-
щения побега лица, задержанного на законных основаниях;
   - в случае действий,  предусмотренных  законом,  для
подавления бунта или мятежа.                           
   Эти три категории случаев столь подробно конкретизи-
руются в российском законодательстве в контексте описа-
ния  случаев  законного  применения правоохранительными
органами оружия и специальных средств,  что может  воз-
никнуть впечатление слишком широкого толкования условий
правомерного лишения жизни. Однако стремление законода-
теля предусмотреть любой случай,  в котором лишение че-
ловека жизни будет признано правомерным, должно служить
созданию надежных гарантий права на жизнь.  Федеральные
законы: "Об обороне", предусматривающий применение ору-
жия для поражения противника, "О внутренних войсках Ми-
нистерства внутренних дел Российской Федерации", "О ми-
лиции"  и другие - устанавливают исчерпывающий перечень
случаев, когда работники этих органов могут действовать
с угрозой для жизни людей23.                           
                                                       
   23 Так, ст.28 Закона о внутренних войсках устанавли-
вает,  например,  следующие обстоятельства, при которых
лишение жизни может быть признано правомерным:         
   1) защита граждан от нападения, угрожающего их жизни
и здоровью;  2) отражение нападения на военнослужащих и
сотрудников  органов  внутренних войск,  угрожающего их
жизни и здоровью,  а также пресечения попытки завладеть
         их оружием                                             
      и военной техникой; 3) освобождение заложников, зах-
ваченных охраняемых объектов,  специальных грузов, соо-
ружений на коммуникациях и военной техники;            
   4) задержание лиц, застигнутых при совершении тяжко-
го  или  особо тяжкого преступления против жизни и здо-
ровья граждан либо собственности,  пытающихся скрыться,
а также оказывающих вооруженное сопротивление;  5) пре-
сечение побега из-под стражи лиц, задержанных по подоз-
рению в совершении преступления, лиц, в отношении кото-
рых мерой пресечения  избрано  заключение  под  стражу,
осужденных к лишению свободы,  а также пресечения попы-
ток насильственного освобождения лип,  указанных в нас-
тоящем пункте;  6) подавления сопротивления вооруженных
лиц, отказывающихся выполнить законные требования воен-
нослужащих  внутренних войск о прекращении противоправ-
ных действии и сдаче имеющихся у этих лиц оружия, боеп-
рипасов,  взрывчатых веществ, специальных средств и во-
енной техники и другие случаи (подробнее см.: Конститу-
ция Российской Федерации: Научно-практический коммента-
рии. С.183-184). Запрещено применять оружие в отношении
женщин,  лиц с явными признаками инвалидности, несовер-
шеннолетних,  когда их возраст очевиден,  кроме случаев
совершения  ими  вооруженного либо группового нападения
(ст.24 Закона РФ "Об оружии" от 13 ноября 1996 г.).
                                                       
Примером осуществления  указанных  в законах полномочий
так называемых силовых  структур  и  правоохранительных
органов,  показывающим, сколь эффективна в России зако-
нодательная защита права на жизнь, является война в Че-
ченской  Республике  в 1993-1996 годах,  в ходе которой
погибли десятки тысяч мирных граждан Российской Федера-
ции.  В  целях  урегулирования вооруженного конфликта в
Чеченской Республике в конце 1994 г. был издан ряд нор-
мативных актов,  в том числе и Постановление Правитель-
ства РФ от 9 декабря 1994 г.  "Об обеспечении государс-
твенной безопасности и территориальной целостности Рос-
сийской Федерации,  законности,  прав и свобод граждан,
разоружения незаконных вооруженных формирований на тер-
ритории Чеченской Республики и прилегающих к ней регио-
нов Северного Кавказа". Оценивая конституционность это-
го акта в своем Постановлении от 31 июля 1995 г., Конс-
титуционный  Суд РФ установил,  что большинство из пре-
дусмотренных в нем конкретных мер,  в том числе связан-
ных  с  ограничением конституционных прав и свобод,  не
выходит за пределы тех ограничений, которые в соответс-
твии с действующими законами возможны и допустимы.     
   Конечно, не  Конституционный  Суд  несет ответствен-
ность за массовое государственное убийство в Чечне  не-
виновного  гражданского населения (ради обеспечения го-
сударственной безопасности и территориальной целостнос-
ти Российской Федерации,  разоружения незаконных воору-
женных формирований на территории Чеченской            
   Республики), но очевидно,  что уничтожение гражданс-
кого  населения  при  "восстановлении" конституционного
порядка несовместимо с правом на жизнь. Например, судья
Конституционного  Суда Российской Федерации А.Л.Кононов
полагает,  что в деле о проверке конституционности нор-
мативных актов, касавшихся вооруженного конфликта в Че-
ченской Республике, "...Конституционный Суд не был дос-
таточно  последовательным  в  ценностных  предпочтениях
прав человека..."24.                                   
   В этой связи  следует  подчеркнуть,  что  признание,
соблюдение и защита государством права на жизнь являют-
ся не результатом записи в конституции или  присоедине-
ния к международной конвенции, а определенным показате-
лем цивилизованности общества,  в котором  человеческая
жизнь  действительно обладает ценностью.  Российское же
посттоталитарное общество не могло не унаследовать  со-
циальную этику тоталитарной системы,  уничтожившей зна-
чительную часть населения страны и не  усматривавшей  в
жизни  отдельных  людей  никакой  ценности,  особенно в
сравнении с целями "государственной безопасности и тер-
риториальной целостности".  Поэтому, например, хотя ги-
бель военнослужащих срочной службы в  мирное  время,  а
также  арестованных или заключенных в следственных изо-
ляторах и колониях в сегодняшней России (вследствие то-
го,  что  государство создает им условия существования,
опасные для жизни, пли не предпринимает достаточные ме-
ры  для  изменения этих условий) противоречит статье 20
Конституции, это вполне соответствует традициям советс-
кой системы в постсоветском обществе.  Однако сказанное
относится к социально-политическому аспекту признания и
соблюдения права на жизнь.                             
   Что касается юридического аспекта права на жизнь, то
здесь основным показателем его реальности служит  реше-
ние вопроса о смертной казни.
                          
   2.2.1.3. Современные требования европейского права в
отношении отмены смертной казни
                        
   28 апреля 1983 г. государствами-членами Совета Евро-
пы  был  подписан Протокол ь6 к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод.  Статья 1 Протокола ь6 гла-
сит:  "Смертная  казнь отменяется.  Никто не может быть
приговорен к смертной казни или казнен".  Статья 2 Про-
токола позволяет предусматривать в законода- 
          
   21 Koнонoв А.Л. Указ. соч. С.187.                   
                                                       
                                                       
тельстве смертную  казнь  за  действия,  совершенные во
время войны или при неизбежной угрозе войны25. Статья 3
Протокола устанавливает, что не допускаются отступления
от положений этого Протокола на основании ст.  15  Кон-
венции  (последняя  допускает  некоторые отступления от
обязательств по Конвенции  во  время  войны  или  иного
чрезвычайного   положения,  угрожающего  жизни  нации).
Статья 4 не допускает оговорки о том, что на территории
государства,  подписывающего  Конвенцию и данный Прото-
кол,  действует тот или иной закон,  не соответствующий
положениям данного Протокола. Однако ст.5 позволяет го-
сударству при подписании Протокола  и  позднее  указать
территорию или территории, к которым применяется данный
Протокол.                                              
   По Конституции РФ смертная казнь допускается  только
за особо тяжкие преступления против жизни,  и по закону
она не применяется к лицам,  совершившим преступления в
возрасте до 18 лет, мужчинам, достигшим к моменту выне-
сения судом приговора 65 лет, и женщинам.              
   В большинстве стран  мира  не  применяется  смертная
казнь к беременным женщинам, но в остальных случаях до-
пускается применение этой меры наказания к  осужденным,
независимо  от их пола.  Но в соответствии с российским
законодательством,  несмотря на ч.3 ст.  19 Конституции
РФ,  смертная казнь, как и пожизненное лишение свободы,
не может применяться ко всем  женщинам.  Это  очевидное
нарушение  равноправия  мужчины  и женщины (если нельзя
применять смертную казнь к женщинам,  то ее нельзя при-
менять  и  к мужчинам) все же лучше,  чем "равноправие"
мужчины и женщины в смысле равной  применимости  к  ним
смертной казни.                                        
   Обвиняемый, которому  может  быть назначена смертная
казнь,  имеет право на рассмотрение его дела с участием
присяжных заседателей,  который лишь недавно был введен
на территории 9  ("экспериментальных")  субъектов  Рос-
сийской  Федерации.  В соответствии с ч.1 ст.65 УК РФ к
лицу,  признанному присяжными заседателями  виновным  в
совершении преступления, но заслуживающим снисхождения,
смертная казнь не применяется.  Выборочный региональный
характер  применения  суда присяжных является не просто
нарушением принципа равенства  перед  законом  и  судом
(ч.1 ст. 19 Конституции). Откладывая принятие федераль-
ного закона, устанав-                                  
                                                       
   25 Оговорка в отношении смертной казни во время вой-
ны или при неизбежной угрозе войны объясняется тем, что
в этих условиях защита общества от некоторых лиц  может
быть приравнена к защите от противника в процессе веде-
      ния военных действий.                                  
                                                       
   ливающего порядок рассмотрения дел с  участием  при-
сяжных  заседателей на всей территории Российской Феде-
рации, законодатель отказывает людям в равных гарантиях
права на жизнь.                                        
   Проблема отмены26  смертной казни в России стала ак-
туальной в связи с принятием  страны  в  Совет  Европы.
Российское  государство должно ратифицировать Европейс-
кую Конвенцию о защите прав человека и основных  свобод
и  ряд  протоколов к ней.  В частности,  имеется в виду
Протокол ь6 к этой конвенции,  касающийся отмены смерт-
ной казни в мирное время.                              
   Понимая, что  вопрос с отменой смертной казни в Рос-
сии достаточно сложен,  Совет Европы предоставил  нашей
стране три года на ратификацию названного Протокола.   
   Во исполнение  этого решения Совета Европы Президент
РФ издал Распоряжение от 27 февраля 1997 г. "О подписа-
нии Протокола                                          
    
                                                   
   26 Проблема  отказа от смертной казни - это проблема
признания людьми и властью права па жизнь,  а не вопрос
формальной отмены сметной казни из пропагандистских це-
лей.  Поэтому не следует полагать, например, что комму-
нистическая  власть в России и СССР (в октябре 1917 г.,
1920 и 1947-1950 гг.) отменяла смертную казнь,  а затем
восстанавливала,  так  как  "...правосознание народа не
было готово к этим либеральным мерам" (Конституция Рос-
сийской   Федерации:  Научно-практический  комментарий.
С.184).  Эта власть,  уничтожавшая  людей  без  суда  и
следствия,  могла  бы  вовсе  обойтись  без  формальной
смертной казни. Только в связи с начавшимся в 90-е годы
в  России процессом признания прав человека наметился и
новый подход к смертной казни.  Законом РСФСР от 5  де-
кабря  1991  г.  смертная казнь как исключительная мера
наказания была исключена из санкций состава  преступле-
ний  в  виде хищения государственного имущества в особо
крупных размерах,  нарушения правил о валютных операци-
ях, взяточничества при отягчающих обстоятельствах.     
   Этот вид наказания до 1993 г.  мог быть применен су-
дом в отношении лиц,  осужденных за особо опасные госу-
дарственные преступления,  убийство при отягчающих обс-
тоятельствах,  изнасилование при отягчающих обстоятель-
ствах,  угон воздушного транспорта. С принятием Консти-
туции РФ 1993 г.  число составов преступлений, по кото-
рым  смертная  казнь могла применяться,  сократилось до
пяти. Новый УК РФ от 13 июня 1996 г. предусмотрел такой
вид наказания за следующие преступления:               
   умышленное убийство  при отягчающих обстоятельствах;
посягательство на жизнь государственного или обществен-
ного деятеля; посягательство на жизнь лица, осуществля-
ющего правосудие или предварительное расследование; по-
сягательство  на  жизнь  сотрудника правоохранительного
органа; геноцид. Существенно сократилось число осужден-
ных  к исключительной мере (в 1993 г.  -157 человек,  в
1994 - 160).  Кроме того,  многие приговоры не приводи-
лись  в  исполнение,  так  как применялось помилование.
Так,  в 1992 г.  Комиссией по вопросам помилования  при
Президенте  РФ рассмотрено 56 дел,  помиловано 55 чело-
век, в 1993 г. из 153 ходатайств о помиловании удовлет-
ворено 149,  в 1994 г. из 137 - 124. Но в 1995-1996 го-
дах Президентом помиловано только 5  преступников,  при
этом  прошения о помиловании около 140 человек остались
         без ответа.                                            
                                                       
                                                       
№6 (относительно отмены смертной казни)  от  28  апреля
1983  г.  к Конвенции о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 г.",  в котором поручается  Ми-
нистерству  иностранных  дел  России подписать от имени
Российской Федерации указанный  Протокол.  Министерство
юстиции  будет разрабатывать комплекс мер по поэтапному
решению проблем,  связанных с ратификацией данного Про-
токола.                                                
   Данное решение  Президента  не  может  в полной мере
рассчитывать на поддержку общественного мнения  в  Рос-
сии.  Так,  по результатам опроса, проведенного Нижего-
родским филиалом ВНИИ МВД в 1996 г.,  73%  респондентов
считают  возможным  применение  смертной казни только в
крайних случаях,  18%  полагают,  что ее надо применять
как можно шире,  и лишь 9%  считают, что смертную казнь
следует отменить.                                      
   Хотя в подавляющем большинстве государств,  отменив-
ших смертную казнь,  мнение населения было примерно та-
ким же,  мировое сообщество последовательно идет к миру
без  смертной  казни.  Комиссия  ООН  по предупреждению
преступности и уголовному правосудию в своем  последнем
пятилетнем исследовании 1996 г.  отмечает усиливающуюся
тенденцию к отмене смертной казни как в законодательст-
ве многих стран, так и на практике. С 1989 г. и до кон-
ца 1995 г.  эту меру наказания отменили еще  25  стран.
Таким образом, к концу 1995 г. смертная казнь была пол-
ностью отменена в 72 странах,  еще в 30 странах она от-
менена де-факто и в 90 странах сохранена.              
   Из Конституции РФ вытекают следующие последствия для
России, связанные с ее вхождением в Совет Европы, в от-
ношении  смертной казни.  Поскольку это не противоречит
Конституции (ч.2 ст.  20 дает абстрактное поручение за-
конодателю отменить смертную казнь), Россия должна счи-
тать положения Протокола ь6 к Конвенции о  защите  прав
человека и основных свобод общепризнанными принципами и
нормами международного права, о которых говорится в ч.4
ст.  15 Конституции (тот факт,  что некоторые государс-
тва,  входившие в Совет Европы еще до открытия для под-
писания Протокола ь6, до сих пор его не ратифицировали,
может и не влиять на позицию России по вопросу  об  об-
щепризнанном характере положений этого Протокола). И до
тех пор, пока российский парламент не ратифицирует при-
соединение России к этому Протоколу,  следует придержи-
ваться моратория  на  исполнение  смертных  приговоров.
После ратификации положение ч.2 ст.20 о смертной       
   казни как  исключительной  мере  наказания  за особо
тяжкие преступления против жизни следует считать  отно-
сящимся исключительно к действиям, совершенным во время
войны или при неизбежной угрозе войны.  Ибо ч.4 ст.  15
Конституции  определяет общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры  Российс-
кой  Федерации как составную часть правовой системы РФ,
а ч.1 ст.  17 Конституции гарантирует права  и  свободы
человека  и  гражданина прежде всего согласно общеприз-
нанным принципам и нормам международного права и в  со-
ответствии  с Конституцией.  Одновременно все положения
УК РФ о смертной казни,  противоречащие  Протоколу  ь6,
утратят силу,  но, возможно, понадобится внесение в У К
РФ изменений,  касающихся смертной казни во время войны
или в условиях военного положения (при неизбежной угро-
зе войны).                                             
   Кроме того,  возможно следующее толкование ч.2 ст.20
применительно к праву на суд присяжных: это право долж-
но быть гарантировано каждому лицу,  обвиняемому в  со-
вершении преступления, за которое, согласно закону, мо-
жет быть назначено самое строгое наказание. Если в мир-
ное  время  таковым будет пожизненное лишение свободы и
поскольку нет оснований полагать,  что в условиях воен-
ного  положения может быть ограничено право на суд при-
сяжных,  гарантированное в ч.2 ст.20,  то следует  счи-
тать, что ч.2 ст.20 гарантирует рассмотрение дела судом
с участием присяжных заседателей:                      
   - лицу,  обвиняемому в  совершении  преступления  во
время  войны  или при неизбежной угрозе войны,  если за
такое преступление,  согласно закону, может быть назна-
чена смертная казнь или пожизненное лишение свободы;   
   - лицу,  обвиняемому в совершении преступления, если
за такое преступление, согласно закону, может быть наз-
начено пожизненное лишение свободы.                    




                                                       
   2.2.2. Достоинство личности
   2.2.2.1. Определение терминов
   Часть 1 ст. 21 Конституции гласит: "Достоинство лич-
ности охраняется государством.  Ничто не может быть ос-
нованием для его умаления".  Термин "личность" в данном
случае означает то же,  что и "человек"  ("человеческое
достоинство").                                         
Понятие достоинства  личности является юридически неоп-
ределенным27.  Из текста ст.  21  Конституции  вытекает
лишь  то,  что  требованию  уважения (запрету умаления)
достоинства личности противоречат пытки,  насилие, дру-
гое  жестокое  или "унижающее человеческое достоинство"
обращение или наказание,  проведение над человеком  без
его согласия медицинских,  научных или иных опытов (ч.2
ст.21).                                                
   Между тем Конституционный Суд РФ признал,  что, нап-
ример,  (1)  личность выступает не как объект государс-
твенной деятельности,  а как полноправный субъект,  что
обязывает государство обеспечивать достоинство личности
при реализации права на гражданство,  что (2) ограниче-
ние  права личности защищать свои права всеми не запре-
щенными законом способами и спорить (в  суде)  с  госу-
дарством  в  лице любых его органов или что (3) обязан-
ность человека подчиниться незаконному, необоснованному
осуждению, лишение права оспаривать такое осуждение яв-
но умаляет достоинство личности28.  Причем,  по  мнению
судьи Конституционного Суда РФ А.Л.Кононова, в решениях
по этим делам Суд "...впервые напрямую ввел в  правовой
оборот  норму части 1 статьи 21 Конституции о достоинс-
тве личности как отдельном критерии неконституционности
законов, касающихся прав граждан"29.                   
   В доктрине  преобладают  попытки  определить  термин
"достоинство личности" через рассуждения следующего ха-
рактера.  Например:  "Каждый человек представляет собой
высшую ценность как существо, наделенное разумом, волей
и чувствами,  т.е.  качествами, которые выделяют его из
окружающего мира.  Достоинство - признание за человеком
этой ценности, независимо от того, что он о себе думает
и как его  оценивают  другие.  Достоинство  субъективно
(чувство собственного достоинства) и в то же время объ-
ективно (всеобщее  признание  и  уважение  человеческой
личности). Прини-                                      
                  
                                     
   27 "Несмотря  па существование обширной практики Фе-
дерального конституционного суда ФРГ, до сих нор не вы-
работано достаточно четкой и удобной формулировки отно-
сительно того, как следует понимать достоинство челове-
ка"  (Государственное право Германии.  Т.1.  М.,  1994.
С.14).                                                 
   28 См.: абз.2 п.4 мотивировочной части Постановления
Конституционного  Суда  РФ от 3 мая 1995 г.;  абз.9 п.б
мотивировочной части Постановления Конституционного Су-
да  РФ  от 2 февраля 1996 г.;  абз.7 п.3 мотивировочной
части Постановления Конституционного Суда РФ от 16  мая
1996 г.                                                
   29 Кононов А.Л. Указ. соч. С.193. 
                  
                                                       
   жая чужое  достоинство,  человек  роняет собственную
честь"30. Или:                                         
   "Под достоинством личности понимается осознание  са-
мим  человеком и окружающими факта обладания им опреде-
ленными нравственными и  интеллектуальными  качествами.
Достоинство личности определяется не только самооценкой
субъекта,  но и совокупностью объективных качеств чело-
века,  характеризующих его репутацию в обществе (благо-
разумие, нравственные данные, уровень знаний, обладание
социально  полезными навыками,  достойный образ жизни и
т.п.)"31.  Возможно, эти рассуждения имеют определенную
теоретическую ценность,  однако они не объясняют досто-
инство личности как юридическую категорию.             
   Очевидно, что достоинство личности  как  юридическая
категория  не стоит в одном ряду с такими правами,  как
право на свободу и личную неприкосновенность, на непри-
косновенность частной жизни,  на свободу передвижения и
другими личными правами. Как жизнь человека и признание
его  права на жизнь являются общим условием существова-
ния всех прав и свобод человека и гражданина, так и че-
ловеческое   достоинство  (достоинство  личности),  его
признание,  соблюдение и защита  государством  являются
необходимым  условием существования личных прав челове-
ка. "Совокупность личностно ориентированных гражданских
прав  и  обязанностей должна позволить каждому человеку
стать,  быть и оставаться личностью"32.  Таким образом,
юридическая  категория "достоинство личности" раскрыва-
ется через набор тех личных прав и  свобод,  которые  в
конкретном  обществе  гарантируются  каждому  человеку.
Можно говорить о принципе уважения достоинства личности
как  базисном принципе в сфере личных (и не только лич-
ных) прав и свобод.  Поэтому и Конституционный  Суд  РФ
ссылается на достоинство личности при рассмотрении дел,
содержание которых не имеет отношения к ч.2 ст.21 Конс-
титуции.  С учетом положения ч.1 ст.55 Конституции (пе-
речисление в Конституции  основных  прав  и  свобод  не
должно  толковаться  как  отрицание или умаление других
общепризнанных прав п  свобод  человека  и  гражданина)
следует полагать,  что Конституционный Суд может усмот-
реть умаление достоинства личности в случаях  нарушения
прав п свобод, не перечисленных в Конституции.
         
   30 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий. С.187-188.                         
   31 Комментарий к Конституции Российской Федерации  /
Отв. ред. Л.А.Окуньков. Изд. 2-е. М., 1996. С.79.      
   32 Государственное право Германии. Т.1. С. 14-15.   
                                                       
                                                       
Вместе с тем, как следствие признания и уважения досто-
инства личности, существует и субъективное право на за-
щиту  достоинства  личности  -  как от посягательств со
стороны государства (status negativus),  так и посредс-
твом  деятельности  государства;  последнее относится к
числу прав,  описываемых понятием status positivus (см.
1.3.1.1.),  и  раскрывается через набор гарантий прав и
свобод человека, в частности, судебных. Поэтому и Конс-
титуционный  Суд РФ усматривает в ограничении доступа к
правосудию нарушение права на защиту  достоинства  лич-
ности и, в конечном счете, умаление достоинства личнос-
ти.                                                    
   Однако "достоинство личности" - это юридическая  ка-
тегория с социально-исторически изменяющимся содержани-
ем. Она наполняется конкретным содержанием в конкретной
правовой культуре.  А именно: в наиболее развитых в го-
сударственно-правовом  отношении  странах,  в  условиях
признания и реального обеспечения прав человека "второ-
го поколения" в социальном государстве в понятие досто-
инства личности включается обладание не только правовой
свободой, но и минимальным набором социальных благ, не-
обходимых для достойной жизни по стандартам современно-
го потребительского общества (жилище,  относительно вы-
сокая заработная плата, общедоступное здравоохранение и
образование,  социальное обеспечение и т.д.).  Остается
вопрос:  в  какой мере понимание достоинства личности в
условиях реальности прав "второго поколения"  применимо
в современном российском обществе (в ч.1 ст.7 Конститу-
ции выдвигается требование социального государства, по-
литика которого направлена на создание условий, обеспе-
чивающих достойную жизнь человека)?                    
   Представляется, что в условиях социально-экономичес-
кого кризиса и недостаточной гарантированности правовой
свободы в посттоталитарном пространстве было  бы  очень
хорошо  научиться защищать достоинство личности как ба-
зисный принцип личных прав и свобод. Но поскольку Конс-
титуция  ориентирует  на  цель формирования социального
государства и закрепляет права "второго поколения",  то
Конституционный Суд,  например,  при рассмотрении соот-
ветствующих дел мог бы,  где это  возможно,  ориентиро-
ваться  и  на  более  современное понимание достоинства
личности. Очевидно, например, что реально устанавливае-
мые  законом  минимальные размеры оплаты труда и пенсий
не должны унижать достоинство личности даже в современ-
ной России.                                            
   Что касается  запретов,  перечисляемых  в  ч.2 ст.21
Конституции ("Никто не должен подвергаться пыткам,  на-
силию,  другому  жестокому  или унижающему человеческое
достоинство обращению или  наказанию.  Никто  не  может
быть без добровольного согласия подвергнут медицинским,
научным или иным опытам"),  то они  описывают  наиболее
нетерпимые варианты унижения человеческого достоинства,
осмысляемого с точки зрения личной свободы. Запрет под-
вергать  человека  насилию включает в себя запрет любых
телесных наказаний. "Другое" жестокое или унижающее че-
ловеческое достоинство обращение или наказание, о кото-
ром говорится в ч.2 ст.21,  в соответствии с  практикой
европейской системы защиты прав человека,  в частности,
предполагает запрет депортировать человека в  государс-
тво, где, в соответствии с практикой этого государства,
этот человек может быть подвергнут пыткам или  бесчело-
вечному обращению, а также запрет такого порядка испол-
нения смертного приговора,  при котором осужденный дол-
жен  в течение длительного (многолетнего) срока ожидать
приведения приговора в исполнение,  и при этом он может
испытывать сильные страдания33. Угроза пытки равносиль-
на жестокому обращению.                                
   Особую важность  имеет  запрет  подвергать  человека
пыткам.  Конвенция  ООН против пыток и других жестоких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения
и  наказания 1984 г.  (вступила в силу 26 июня 1987 г.)
под пыткой понимает любое действие,  которым лицу умыш-
ленно  причиняется сильная боль или страдание (физичес-
кое или нравственное),  чтобы получить от него  или  от
третьего лица сведения или признания, наказать за дейс-
твия,  которые совершило оно или третье лицо или в  со-
вершении  которых  оно подозревается,  а также запугать
или принудить его или третье лицо,  или по любой причи-
не,  основанной на дискриминации любого характера.  Это
действие является пыткой в смысле Конвенции,  когда та-
кая  боль  или  страдание  причиняются  государственным
должностным лицом или другим лицом,  выступающим в офи-
циальном качестве,  или по их подстрекательству,  или с
их ведома или молчаливого согласия.  В это  определение
не  включаются боль или страдания,  которые возникают в
результате законных санкции, неотделимы от этих санкций
или  вызываются ими случайно (ст.1 Конвенции ООН против
пыток).
                                                
   33 См.:  Дженис М.,  Кэй Р.,  Брэдли Э.  Европейское
право в области прав человека (Практика и комментарии).
М., 1997. С.170-177.                                   
                                                       
                                                       
Формулировка "ничто" не может быть основанием для  ума-
ления достоинства личности,  она подразумевает, что ни-
какие качества человека, никакие события в государстве,
никакие  обстоятельства,  даже  чрезвычайные,  не могут
служить оправданием унижения человеческого достоинства.
На  положения  ст.  21  не распространяются ограничения
конституционных  прав  и  свобод,  предусмотренные  ч.3
ст.55, ибо ни чрезвычайное, ни военное положение не оп-
равдывают унижение человеческого достоинства (ст.27 За-
кона РФ от 17 мая 1991 г. "О чрезвычайном положении"). 
   2.2.2.2. Действие  запретов статьи 21 Конституции 
по кругу лиц 
   Положения ст.  21 Конституции,  запрещающие унижение
человеческого   достоинства,  распространяются  как  на
должностных лиц государства,  так,  естественно,  и  на
частных  лиц.  За нарушение этих запретов предусмотрена
юридическая ответственность. Так, за преступления, свя-
занные с жестокостью и насилием, посягательство на дос-
тоинство личности может наступать  как  уголовная  (ст.
129 УК РФ, устанавливающая уголовную ответственность за
клевету,  ст.  130 -за оскорбление,  п."д" ст. 105 - за
совершение убийства с особой жестокостью,  ст. 110 - за
доведение до самоубийства или покушения на  него  путем
угроз,  жестокого обращения или систематического униже-
ния  человеческого  достоинства  потерпевшего),  так  и
гражданско-правовая  ответственность (ст.  151 ГК РФ -
за  действия,  оскорбляющие  достоинство  человека,  он
вправе  требовать по суду денежной компенсации нанесен-
ного морального вреда).  Если сведения, порочащие честь
и достоинство человека, опубликованы в средствах массо-
вой информации, то в соответствии со статьями 43-46 За-
кона РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой ин-
формации" он может требовать опровержения и  материаль-
ной компенсации за нанесенный вред34.                  
   Особо следует подчеркнуть, что добровольное согласие
человека,  тем не менее,  не позволяет  государственным
должностным лицам или другим лицам,  выступающим в офи-
циальном качестве, подвергать его жестокому или унижаю-
щему человеческое достоинство обращению - даже если это
относится к проведению научных экспериментов. В отноше-
ниях  между частными лицами добровольного согласия нор-
мального человека на такое обращение достаточно, по-
   
   34 Подробнее см.:  Конституция Российской Федерации:
Научно-практический комментарии. С. 188-189.           
                                                       
   скольку такое  согласие переводит ситуацию жестокого
или унижающего обращения в ситуацию частной жизни, неп-
рикосновенность  которой  гарантируется  частью 1 ст.23
Конституции (естественно,  в  случае  причинения  вреда
здоровью человека в результате такого обращения возмож-
на юридическая ответственность - несмотря на согласие).
Последнее  предложение  ч.2  ст.21  запрещает не только
унижающее человеческое достоинство,  но  и  любое  иное
экспериментальное  воздействие на человека без его сог-
ласия35.                                               
   Однако основным прямым адресатом  положений  ст.  21
являются  органы  государственной  власти,  которые  не
только обязаны  устанавливать  юридическую  ответствен-
ность  (и применять меры  юридической ответственности)
за посягательство на достоинство личности,  но и  несут
политическую ответственность перед гражданами за соблю-
дение и защиту достоинства личности (ст.2  Конституции)
в особых случаях - когда государство принуждает челове-
ка находиться в условиях,  в которых  существует  опас-
ность жестокого или унижающего человеческое достоинство
обращения.  Речь идет о прохождении военной  службы  по
призыву и о нахождении задержанных,  арестованных и от-
бывающих наказание в следственных изоляторах, тюрьмах и
колониях.
                                              
   2.2.2.3. Практика пыток,  жестокого и унижающего 
человеческое достоинство обращения в современной России 
   Россия, вступая в Совет Европы,  обязана  признавать
принципиальные положения международного права, запреща-
ющие подвергать человека пыткам,  бесчеловечному и уни-
жающему его достоинство
                                
   35 Например,  Хельсинские  рекомендации  для  врачей
1964 г.,  остающиеся директивным документом пo экспери-
ментам  над  человеком,  Токийская  декларация 1975 г.,
запрещающая врачам принимать участие в  пытках,  жесто-
ких,  унижающих  человеческое  достоинство  наказаниях,
Декларация Всемирной психиатрической ассоциации о злоу-
потреблениях методами психиатрии 1983 г., а также Осно-
вы  законодательства  РФ  об  охране  здоровья  граждан
(ст.12 и ст.43) требуют для проведения любого опыта над
человеком  его  добровольное  согласие  и  предполагают
осознанное понимание им всех последствий опыта или экс-
перимента.  Для этого,  прежде всего, испытуемый должен
быть совершеннолетним и полностью дееспособным. В отно-
шении несовершеннолетних Семейный кодекс РФ  устанавли-
вает  строгий запрет для их родителей и опекунов:  "При
осуществлении родительских прав родители не вправе при-
чинять  вред физическому и психическому здоровью детей,
их нравственному развитию". При нарушении этого законо-
дательного  установления  родителей  могут лишить роди-
тельских прав, а опекунов - отменить усыновление ребенка.
                                                       
                                                       
обращению или наказанию. Между тем практика пыток, жес-
токого и унижающего человеческое достоинство  обращения
является  для  Российского государства традиционно нор-
мальной.                                               
   Разновидностью пытки является слишком длительное или
незаконное содержание заключенных под стражей. В России
с содержанием осужденных сложилось катастрофическое по-
ложение. Особенно тяжелое положение в следственных изо-
ляторах, которые перенаселены в 1,7 раза, а в некоторых
превышение  норм составляет 2-2,5 раза.  Свыше 105 тыс.
арестованных не обеспечены  спальными  местами  (данные
взяты  из  отчета Министра внутренних дел "О ситуации с
правопорядком в стране по итогам 1996 года". Российская
газета. 1997, 21 февраля).                             
   В соответствии  со  ст.97 УПК РСФСР в редакции Феде-
рального закона "О внесении изменений  и  дополнений  в
статьи  26,  97,  133  Уголовно-процессуального кодекса
РСФСР" от 11 декабря 1996г.  установлен двух-трехмесяч-
ный  срок  содержания  подозреваемого  под  стражей при
расследовании  уголовных  преступлений.  Ввиду   особой
сложности дела прокурор субъекта РФ может продлить срок
до шести месяцев,  а в исключительных случаях при расс-
ледовании особо тяжких преступлений - заместитель Гене-
рального прокурора РФ - до одного года,  а  Генеральный
прокурор  РФ - до полутора лет.  Столь длительные сроки
заключения под стражу до суда уже сами по себе являются
своеобразной пыткой (см.  2.2.3.).  Многие лица, только
подозреваемые в совершении преступления,  а не виновные
в нем,  ждут суда по два,  три, четыре года в условиях,
вредных для жизни и здоровья человека. При этом практи-
ка содержания под стражей такова,  что грубо попирается
человеческое  достоинство.  Пенитенциарные   учреждения
практически  не  финансируются  (в 1996 г.  выделено 9%
средств от потребностей).                              
   В данном случае налицо проблема нарушения прав чело-
века,  которая вряд ли может быть решена путем приведе-
ния законодательства в соответствие с Конституцией  или
переведением тюрем, следственных изоляторов и колоний в
систему Министерства юстиции36. Точно так же не следует
полагать, что соответствующие ор-
                      
   36 По  мнению  известного российского процессуалиста
И.Л.Петрухина,  в последнее время в России "принимаются
меры к гуманизации режима содержания задержанных, арес-
тованных и лиц,  отбывающих наказание.  Закон РФ от  15
июля 1995 г.  "О содержании под стражей подозреваемых и
обвиняемых в совершении преступлений" и принятые в  его
развитие  "Правила  внутреннего  распорядка  изоляторов
временного содержания подозреваемых и обвиняемых  орга-
нов внутренних дел", установленные МВД РФ и зарегистри-
   рованные в Минюсте РФ 31 января 1996 г.,               
       а также  правила внутреннего распорядка следственных
изоляторов уголовно-исполнительной системы  Министерс-
тва  внутренних дел Российской Федерации,  принятые МВД
РФ и зарегистрированные в Минюсте РФ 11 января 1996 г.,
предусматривают значительное улучшение условий содержа-
ния задержанных,  арестованных и осужденных, более чет-
кую регламентацию их прав и обязанностей,  усиление га-
рантий права на защиту...  Принятие названных  правовых
актов  связано  с  выполнением требования Совета Европы
облегчить участь всех,  кто лишен свободы,  как  обяза-
тельным  условием вступления России в эту международную
организацию...  Исправительно-трудовой   кодекс   (ИТК)
РСФСР  развивает  некоторые  положения,  закрепленные в
статье 21 Конституции...  " (Конституция Российской Фе-
дерации:                                               
   Научно-практический комментарий.  С.192-193  / Автор
раздела - И.Л. Петрухин). 37 См.: Права человека в Рос-
сии  -  международное  измерение.  Вып.  I.  M.,  1995.
С.291-293, 299, 305, 310.
   ганы МВД и прокуратуры  будут  стремиться  уменьшать
количество арестов и сокращать сроки пребывания в пред-
варительном заключении (в принципе,  это возможно в том
случае,  если в России в соответствии с ч.2 ст.22 Конс-
титуции будет введен институт предварительного судебно-
го  контроля  за  законностью и обоснованностью ареста,
заключения под стражу и содержания под стражей).  Смысл
проблемы  заключается  в том,  что в России помещение и
содержание человека в следственном изоляторе  это  сло-
жившаяся  практика применения органами уголовного прес-
ледования пыток как одного из основных средств  получе-
ния доказательств вины подозреваемых и обвиняемых.  Со-
держание подозреваемых и обвиняемых в жестоких и унижа-
ющих  человеческое  достоинство  условиях  - это пытка,
применяемая для того, чтобы сломить их волю с целью по-
лучения признания и информации о третьих лицах. В част-
ности,  это  установлено  экспертами  Совета  Европы  и
ООН37.                                                 
   Таким образом,  в России существует ситуация,  когда
применение к подозреваемым и обвиняемым законодательст-
ва о заключении под стражу и содержании под стражей яв-
ляется противоречащим Конституции, поскольку применение
этого  законодательства тождественно помещению человека
в условия,  в которых грубо нарушаются положения ст. 21
Конституции.  И если считать, что такой же точки зрения
может придерживаться и Конституционный Суд РФ,  то сле-
довало бы ожидать,  что до тех пор, пока, скажем, авто-
ритетные для Конституционного Суда организации не  при-
дут к выводу о минимально необходимом соответствии тре-
бованиям человеческого достоинства условий содержания в
следственных изоляторах, Конституционный Суд по жалобам
на нарушение прав и свобод граждан будет признавать со-
ответствующие нормы УПК РФ неконсти-                   
туционными. Однако такое  предположение  представляется
невероятным. Так же нет никаких основании полагать, что
суды, рассматривающие уголовные дела, будут расценивать
пребывание  обвиняемого  (подсудимого)  в  следственном
изоляторе как пытку и с этой позиции оценивать получен-
ные   следствием  доказательства  виновности.  Остается
только ждать,  что в будущем Российское государство,  в
меру своей цивилизованности,  будет признавать,  соблю-
дать и защищать принцип человеческого достоинства  при-
менительно к лицам,  содержащимся в следственных изоля-
торах.                                                 
   Примерно те же соображения относятся к условиям про-
хождения  военной  службы  по призыву.  Положения ст.21
Конституции нарушаются не самим по себе законодательст-
вом о прохождении этой службы,  а сложившейся нецивили-
зованной практикой. Следовательно, государственное при-
нуждение к прохождению этой службы подвергает граждани-
на опасности жестокого и унижающего человеческое досто-
инство обращения (см. 2.2.6.2.).                       
   Аналогичную проблему,  связанную с отбыванием пожиз-
ненного заключения,  можно рассматривать с учетом  того
обстоятельства, что страдания осужденных к пожизненному
заключению в существенной мере вызваны характером само-
го наказания.  Вместе с тем условия отбывания этого на-
казания напоминают бесчеловечное затягивание исполнения
смертного  приговора.  В  России пожизненное заключение
отбывают около 200 человек.  Их содержат  близ  поселка
Лозьва на севере Свердловской области и на озере Белом,
в 500 км от Вологды. 5-7 лет заключения превращают здо-
рового человека в инвалида.  Исследование показало, что
почти половина узников предпочли бы  смерть  дарованной
им жизни. Показательно здесь письмо, полученное предсе-
дателем Комиссии по вопросам помилования при Президенте
РФ писателем Анатолием Приставкиным, от одного из них с
просьбой прекратить мучения и расстрелять его:         
   "Вы желали добра, а сделали зло..." 
                
   2.2.3. ПРАВО НА СВОБОДУ И ЛИЧНУЮ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ 
   2.2.3.1. Стандарты европейского права  
   Понятие "свобода и личная неприкосновенность",  при-
меняемое  в  ч.1 ст.22 Конституции ("Каждый имеет право
на свободу и личную неприкосновенность"), подразумевает
свободу в узком юридическом смысле:  не свободу в общем
и целом (status negativus, status                      
   activus), которая раскрывается в  совокупности  лич-
ных, политических и иных конституционных свобод, а сво-
боду от физического или психического принуждения (физи-
ческая и духовная неприкосновенность), свободу действий
и принятия решений,  возможность располагать собой и не
находиться  под  контролем,  свободу человека по своему
усмотрению перемещаться в пространстве (свобода переме-
щения).  Последнее следует отличать от свободы передви-
жения,  выбора места пребывания и жительства в пределах
Российской  Федерации.  Нарушением  права  на свободу и
личную неприкосновенность является, прежде всего, огра-
ничение  свободы  действий  и  перемещения в результате
прямого физического или психического принуждения (наси-
лия)38.  Типичными ограничениями свободы ("лишения сво-
боды") и личной неприкосновенности являются полицейский
арест  или  задержание,  предварительное заключение под
стражу (до суда) и содержание под стражей на  основании
приговора суда,  принудительная эвакуация, принудитель-
ное помещение в  лечебное  (например,  психиатрическое)
учреждение.  Особый  вид  ареста  как лишения свободы -
дисциплинарный арест в виде содержания на гауптвахте до
10 суток, применяемый в качестве наказания (юридической
ответственности) за дисциплинарные проступки к военнос-
лужащим и приравненным к ним лицам.                    
   В историческом плане провозглашение права на свободу
и личную неприкосновенность было направлено против про-
извольного ареста и содержания под стражей. Еще Великая
хартия вольностей  (1215  г.)  провозглашала:  "Никакой
свободный  человек  не будет взят или помещен в тюрьму,
кроме как по законному решению его пэров или  по  праву
земли"39.                                              
   Часть 2 ст.22 Конституции призвана (в некоторых важ-
нейших уголовно-процессуальных аспектах она  официально
еще не действует) установить гарантии против произволь-
ного лишения свободы:                                  
   "Арест, заключение под стражу и содержание под стра-
жей допускаются только по судебному решению.  До судеб-
ного решения лицо не может быть подвергнуто  задержанию
на срок более 48 часов".  Однако здесь даны слишком об-
щие формулировки, которые нуждаются в толковании в кон-
тексте  современных  международных стандартов в области
личных свобод и практики Европейского  суда  по  правам
человека. 
                                             
   38 См.:   Государственное   право   Германии.   Т.2.
С.253-254.                                             
   39 Цит.  пo: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.346.                                                 
                                                       
                                                       
Современные стандарты государственных гарантий права на
свободу и личную неприкосновенность содержатся в  Евро-
пейской  конвенции  о  защите  прав человека и основных
свобод, положения которой должны считаться обязательны-
ми для России в связи с ее вступлением в Совет Европы и
в силу ч.4 ст.  15 и ч.1 ст.  17 Конституции.  Статья 5
Европейской конвенции, в частности, гласит:            
   "1. ...Никто не может быть лишен свободы иначе,  как
в следующих случаях и в порядке, установленном законом:
   a) законное содержание лица под стражей на основании
признания его виновным компетентным судом;             
   b) законный  арест или задержание лица за невыполне-
ние законного решения суда или с целью обеспечения  вы-
полнения любого обязательства, предписанного законом;  
   c) законный арест или задержание лица, произведенные
с тем,  чтобы оно предстало перед компетентным судебным
органом по обоснованному подозрению в совершении право-
нарушения или в случае,  когда имеются основания  пола-
гать, что необходимо предотвратить совершения им право-
нарушения пли помешать ему скрыться после его  соверше-
ния;                                                   
   d) задержание  несовершеннолетнего лица на основании
законного постановления для воспитательного надзора или
его законное задержание, произведенные с тем, чтобы оно
предстало перед компетентным органом;                  
   e) законное задержание лиц  с  целью  предотвращения
распространения  инфекционных заболеваний,  а также ду-
шевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;      
   f) законный арест или задержание лица с  целью  пре-
дотвращения  его  незаконного въезда в страну или лица,
против которого предпринимаются меры по его высылке или
выдаче.                                                
   2. Каждому  арестованному сообщаются незамедлительно
на понятном ему языке причины его ареста и любое предъ-
явленное ему обвинение.                                
   3. Каждое  арестованное в соответствии с положениями
пункта 1 (с) данной статьи лицо незамедлительно достав-
ляется к судье или к другому должностному лицу, уполно-
моченному законом осуществлять судебные функции,  имеет
право  па  судебное разбирательство в течение разумного
срока или на освобождение до суда.  Освобождение  может
ставиться в зависимость от гарантий явки в суд.        
   4. Каждому,  кто лишен свободы вследствие ареста или
содержания под стражей,  принадлежит право на  разбира-
тельство,  в  ходе  которого суд безотлагательно решает
вопрос о законности его задержания и выносит  постанов-
ление о его освобождении, если задержание незаконно.   
   5. Каждый, кто был жертвой ареста или содержания под
стражей,  произведенных в  нарушение  положений  данной
статьи,  имеет право на компенсацию, обладающую исковой
силой"40.                                              
   Кроме того,  ст.1 Протокола №4 к Европейской конвен-
ции  о правах человека гарантирует,  что никто не может
быть лишен свободы лишь па том основании,  что он не  в
состоянии  выполнить какое-либо договорное обязательст-
во.                                                    
   Положения ч.2 ст.22 следует понимать именно так, как
аналогичные положения подробно изложены в ст. 5 Конвен-
ции.                                                   
   Содержание ст.5 Конвенции показывает,  что право  на
свободу  и  личную неприкосновенность не является абсо-
лютным, и должны быть предусмотрены ситуации, связанные
прежде  всего  с  осуществлением уголовного правосудия,
когда свобода ограничивается в силу необходимости защи-
ты  свободы  других и иных конституционно значимых цен-
ностей. Арест и задержание, заключение под стражу и со-
держание  под стражей допустимы лишь при условии соблю-
дения надлежащей правовой процедуры,  т.е. на основании
закона  и  судебного  решения  (приговора или санкции).
"Статья 5 Конвенции преследует три цели:  а) провозгла-
сить  право  на  индивидуальную свободу;  Ь) определить
круг ситуаций,  в которых данное право может быть огра-
ничено  при  осуществлении  государством принудительных
действий; с) оговорить важнейшие условия, которые долж-
ны  соблюдаться,  чтобы такие действия контролировались
законом. Обеспечивать соблюдение этих условий уполномо-
чены прежде всего национальные суды как стражи свободы,
предусмотренной законом.  Если данное государство явля-
ется  участником Конвенции,  то имеется и вторичная га-
рантия: национальные законы и действия национальных су-
дей  как стражей свободы находятся под надзором и конт-
ролем органов, созданных Конвенцией"41.                
   Согласно абз.2 и.  6 Заключительных и переходных по-
ложений Конституции РФ (см.  7.4.2.),  пока сохраняется
противоречащий ч.2 ст.22 порядок ареста, содержания под
стражей и задержания лиц, 
                             
   40 Цит.  по: Дженис М.. Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.345-346.                                             
   41 Там же. С.348.                                   
                                                       
                                                       
подозреваемых в совершении преступлений,  предусмотрен-
ный уголовно-процессуальным законодательством РФ. Сле-
довательно,  любые нормы,  противоречащие ч.2 ст.22, не
относящиеся  к уголовно-процессуальному законодательст-
ву,  являются недействительными с момента вступления  в
силу Конституции РФ 1993 г. 
                           
   2.2.3.2. Обязанность незамедлительно доставить 
арестованное лицо, подозреваемое 
в совершении преступления,к судье
   Положение ч.2  ст.22 Конституции,  допускающее арест
как меру пресечения в уголовном процессе только по  су-
дебному решению, означает, что если, ввиду необходимос-
ти,  требование предварительного судебного  решения  не
было соблюдено,  то судебное решение должно последовать
незамедлительно после ареста.  Вместе с тем  ч.2  ст.22
позволяет   рассматривать  любой  не  санкционированный
судьей арест в течение 48 часов  как  задержание,  т.е.
такое ограничение свободы, которое не требует судебного
решения.  Пока действует установленный в  ст.  122  УПК
РСФСР  срок  несанкционированного задержания - 72 часа.
Отменен грубо нарушавший Конституцию Указ Президента РФ
"О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и
иных проявлений организованной преступности" от 14 июня
1994 г.,  по которому задержание допускалось на срок до
30 суток;  естественно, Указ Президента не может содер-
жать нормы уголовно-процессуальиого законодательства.  
   Далее. Сохраняется  прокурорско-полицейский  порядок
применения ареста (заключения под стражу) как меры пре-
сечения к лицам,  подозреваемым в совершении преступле-
ния (обвиняемым),  и определения срока  содержания  под
стражей  на  предварительном  следствии до суда - до 18
месяцев.  Подозреваемый или обвиняемый имеет право лишь
обжаловать в суд законность и обоснованность ареста,  а
также продление срока ареста  (арест  и  продление  его
срока санкционируются прокурором).  Судья в этом случае
вправе отменить,  изменить или отменить меру пресечения
в  виде  ареста.  Но  сразу же после отмены судьей меры
пресечения в виде ареста прокурор (следователь с после-
дующей  санкцией прокурора) вправе вновь арестовать по-
дозреваемого (обвиняемого) чуть ли не в зале суда.     
   Напротив, ч.2 ст.22 Конституции,  в  соответствии  с
п.2  и п.3 ст.5 Европейской конвенции,  предполагает не
право задержанного или арестованного лица,  подозревае-
мого в совершении преступления, на обжалование в суд, а
обязанность должностного лица, принявшего              
   решение о задержании подозреваемого,  в  течение  48
часов (срок,  который в п.3 ст.  5 Конвенции называется
"незамедлительно",  в принципе,  может длиться  48  ча-
сов42)  предъявить задержанному (арестованному) обвине-
ние и обеспечить его доставление в суд.                
   Ибо, согласно п.1 (с)  ст.5  Европейской  конвенции,
законный  не санкционированный судом арест (задержание)
как уголовно-процессуальная мера пресечения  допустимы
только:                                                
   - в  случае  обоснованного  подозрения  в совершении
правонарушения (преступления); в этом случае арест про-
изводится  именно с тем,  чтобы подозреваемый (обвиняе-
мый) предстал перед компетентным судом;                
   - в случае, когда следственный орган не может предс-
тавить  суду  достаточные доказательства обоснованности
своих подозрений (обвинения), но у него имеются основа-
ния  полагать,  что необходимо предотвратить совершение
подозреваемым преступления или помешать  подозреваемому
скрыться после совершения преступления.                
   В любом  из  этих случаев задержанное (арестованное)
лицо доставляется в суд (но не к прокурору, ибо послед-
ний не является должностным лицом, уполномоченным зако-
ном осуществлять судебные функции) с тем,  чтобы  судья
избрал  меру  пресечения  в виде ареста (заключения под
стражу) или освободил это лицо до суда. Причем освобож-
дение  до  суда  может быть поставлено в зависимость от
гарантий явки в суд (например,  залог). Кроме того, это
лицо  имеет право на судебное разбирательство в течение
разумного срока.                            
   Таким образом,  положения ч.2  ст.22  Конституции  н
ст.5  Европейской  конвенции  предполагают установление
надлежащей правовой процедуры применения ареста как ме-
ры  пресечения в уголовном процессе.  Здесь разделяются
инстанция, предъявляющая обвинение и собирающая доказа-
тельства виновности обвиняемого, н орган власти, прини-
мающий решение о возможности предварительного (до расс-
мотрения  обвинения  судом по существу) лишения свободы
обвиняемого.  Причем в качестве такого органа выступает
независимый  суд,  перед лицом которого формально равны
обвинитель н обвиняемый.  При таком положении суда пос-
ледний вряд ли будет 
                                  
   42 Для  сравнения  можно  сослаться на решение Евро-
пейского суда по правам человека по делу De Jong,  Bal-
jet and Van Den Brink v. The Netherlands от 22 мая 1984
г.  (ь77), 8 E.H.R.R. 20, когда Суд постановил, что че-
рез  шесть  дней  после ареста предусмотренные п.3 ст.5
    Конвенции пределы уже были превышены.                  
                                                       
                                                       
избирать в качестве меры пресечения арест, если обвине-
ние не располагает достаточными доказательствами,  и не
будет продлевать срок пребывания обвиняемого под  стра-
жей лишь на том основании, что следствие еще не получи-
ло достаточные доказательства виновности обвиняемого. А
главное,  невозможна ныне типичная российская ситуация,
когда сначала подозреваемый заключается под стражу, при
том,  что обвинение не располагает доказательствами его
виновности,  а затем уже добываются  доказательства,  в
частности,  за счет того,  что условия предварительного
содержания под стражей представляют собой разновидность
пытки (см.  2.2.2.3.). Наконец, если не возникнут новые
обстоятельства,  будет невозможно вновь заключить обви-
няемого под стражу (и,  разумеется, опять доставить его
в суд), если судья принял решение об освобождении обви-
няемого до суда.                                       
   Пункт 3  ст.5  Европейской конвенции гарантирует по-
дозреваемому (обвиняемому), доставленному в суд, "право
на  судебное  разбирательство в течение разумного срока
или на освобождение до суда". Такая формулировка свиде-
тельствует о том, что, в отличие от ст.6 Конвенции, где
говорится о разумном сроке разбирательства дела незави-
симым и беспристрастным судом, положение ст.5 ограничи-
вает возможность пребывания обвиняемого под стражей  до
суда требованием передать дело в суд в течение разумно-
го срока, без неоправданной задержки. Последнее положе-
ние  признано  Конституционным Судом РФ в Постановлении
по делу о проверке конституционности части 5 ст.97  УПК
РСФСР от 13 июня 1996 г.  Однако в том же Постановлении
Конституционный Суд  продемонстрировал  весьма  спорное
понимание  смысла  положений международного права о га-
рантиях от  произвольного  содержания  под  стражей.  А
именно: с одной стороны, Конституционный Суд постановил
признать ч.5 ст.97  УПК  РСФСР,  позволяющую  исключать
время  ознакомления обвиняемого и его защитника с мате-
риалами уголовного дела из срока содержания обвиняемого
под стражей,  не соответствующей ч.1 ст.22 Конституции,
с другой - постановил считать ч.5 ст.97 УПК  утрачиваю-
щей  силу по истечении шести месяцев с момента провозг-
лашения данного Постановления.  Ибо по мнению Конститу-
ционного Суда, если просто признать ч.5 ст.97 УПК утра-
тившей силу и не внести необходимые изменения в УПК, то
обвиняемый  и  его защитник смогут умышленно затягивать
процесс ознакомления с материалами дела и, следователь-
но, придется освобождать обвиняемого из-под стражи вви-
ду истечения срока, хотя дело                          
   еще нельзя будет передать в суд (п.6 и п.7 мотивиро-
вочной  части  Постановления).  Вряд  ли  такая позиция
Конституционного Суда совместима с нормами  Европейской
конвенции.
                                             
   2.2.3.3. Право  лица  на решение судом вопроса о 
законности его задержания (правило habeas corpus)
   От права на судебное санкционирование  ареста  судом
следует  отличать право на судебную проверку законности
ареста в любом случае,  когда лицо  подвергнуто  аресту
или  содержанию  под стражей.  Пункт 4 ст.5 Европейской
конвенции  гарантирует  каждому,  кто   лишен   свободы
вследствие ареста или содержания под стражей,  судебную
проверку законности задержания и освобождение, если за-
держание незаконно (правило habeas corpus). В коммента-
рии  к  Европейской  конвенции   говорится   следующее:
"...там,  где решение, лишающее лицо свободы, принимает
административный орган, п.4 статьи 5 требует, чтобы го-
сударство предоставляло право обращения в суд;  но если
само первоначальное решение принято  судом,  требования
п.4 статьи 5 могут быть учтены в этом решении - при ус-
ловии,  что соблюдена надлежащая процедура при уважении
прав лица.  Однако даже если представляется, что судеб-
ная процедура  соблюдена,  решение  нижестоящего  суда,
затрагивающее индивидуальную свободу,  должно подпадать
под рассмотрение и надзор со стороны вышестоящего суда.
Само  такое рассмотрение должно производиться "безотла-
гательно", то есть без чрезмерной задержки"43. Пункты 3
и 4 ст.5 Европейской конвенции содержат разные,  хотя и
дополняющие друг друга, гарантии свободы.              
   Статья 46 Конституции и Постановление  Конституцион-
ного  Суда РФ по делу о проверке конституционности ста-
тей 2201 и 2202 УПК РСФСР от 3 мая 1995 г.  гарантируют
право на судебное обжалование законности задержания лю-
бым лицам, содержащимся под стражей (см. 2.4.1.2.).    
   Таким образом,  ч.2 ст.22 Конституции в соответствии
с  п.4  ст.5  Европейской  конвенции требует соблюдения
правила habeas corpus.  В частности,  это правило дейс-
твует  (статьи  2201  и 2202 УПК РСФСР) применительно к
подозреваемым (обвиняемым),  заключенным под стражу  на
основании  административного решения или обжалующим за-
конность и обоснованность решения нижестоящего 
        
   43 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.405.   
                                                       
                                                       
суда. Оно должно толковаться как обязанность суда выно-
сить  постановление  об  освобождении,  если задержание
признается незакон-ным,  даже в том случае, если проку-
рор представляет доказательства обоснованности содержа-
ния подозреваемого (обвиняемого) под стражей,  получен-
ные в результате задержания.
                           
   2.2.3.4. Право на свободу военнослужащих  
   По мнению известного процессуалиста И.  Л. Петру хи-
на, дисциплинарный арест военнослужащих, т.е. дисципли-
нарное  взыскание в виде содержания на гауптвахте до 10
суток,  по букве ч.2 ст.22 Конституции возможен  только
по судебному решению, но это исказило бы смысл и назна-
чение этого вида наказания,  назначаемого лишь за  слу-
жебные проступки44.                                    
   Однако Европейский  суд по правам человека придержи-
вается противоположного мнения.  Так, в решении по делу
Engel  and Others v.  Netherlands45 строгий арест воен-
нослужащих рядового состава,  который они отбывали днем
и  ночью в запертой камере и отстранялись от выполнения
обычных обязанностей, был признан Европейским судом ли-
шением свободы. Такое лишение свободы противоречит тре-
бованию п.1 (b) ст.5 Европейской  конвенции,  поскольку
не  является средством обеспечения обязательства,  пре-
дусмотренного законом,  а представляет собой  наказание
за поведение в прошлом46.                              
   Арест с  содержанием  на гауптвахте аналогичен адми-
нистративному аресту гражданского лица судьей  на  срок
до 15 суток.  Следовательно, согласно позиции Европейс-
кого суда арест военнослужащего с содержанием на гаупт-
вахте  сроком  более  48 часов,  нарушающий правило п.3
ст.5 Конвенции и практически не позволяющий  арестован-
ному воспользоваться правилом habeas corpus, противоре-
чит ч.2 ст.22 Конституции. Необходимость соблюдения во-
инской  дисциплины  предполагает  некоторые ограничения
свободы перемещения и свободы действий,  но прохождение
военной службы по призыву нельзя приравнивать к лишению
свободы.  Поэтому срок.  ареста с содержанием на гаупт-
вахте должен быть сокращен до 48 часов. 
               
   44См.: Конституция   Российской   Федерации:   Науч-
но-практический комментарии С.  198  (автор  раздела  -
И.Л.Петрухин).                                         
   45Решение от 8 июня 1976 г. (ь22) 1 E.H.R.R. 647.   
   46 См.:  Дженис М.,  Кэй Р..  Брздли Э.  Указ.  соч.
С.356-361.                                             
                                                       
   Часть 1 ст.22 Конституции гарантирует право на  сво-
боду  и  личную неприкосновенность каждому человеку,  в
том числе и душевнобольным, помещаемым для принудитель-
ного лечения в психиатрические учреждения, а также вре-
менно изолируемым больным,  страдающим некоторыми опас-
ными инфекционными заболеваниями. Здесь невозможно при-
менение правила habeas corpus, что, однако, не исключа-
ет  судебный контроль за возможными злоупотреблениями в
этой сфере (последующее судебное санкционирование  при-
нудительного лечения).
                                 
   2.2.4. СВОБОДА ПЕРЕДВИЖЕНИЯ 
   2.2.4.1. Свобода  передвижения и выбора места 
пребывания и жительства
   Одним из важнейших прав человека является право  че-
ловека на свободу передвижения и поселения (выбор места
пребывания и места жительства). Это право гарантировано
основными международными документами в области прав че-
ловека,  участницей которых является и Российская Феде-
рация. В частности, ст. 12 Международного пакта о граж-
данских и политических правах 1966 г. предусматривает: 
   "1. Каждому, кто законно находится на территории ка-
кого-либо  государства,  принадлежит,  в  пределах этой
территории,  право на свободное передвижение и  свобода
выбора местожительства.                                
   2. Каждый человек имеет право покидать любую страну,
включая свою собственную.                              
   3. Упомянутые выше права не могут быть объектом  ни-
каких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены за-
коном,  необходимы для охраны государственной  безопас-
ности,  общественного порядка,  здоровья или нравствен-
ности населения или прав и свобод других и совместимы с
признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.       
   4. Никто  не  может  быть произвольно лишен права на
въезд в свою собственную страну".                      
   Аналогичным образом и ст.2 Протокола ь4 к  Европейс-
кой  конвенции  о  правах человека гарантирует право на
свободу передвижения и выбор места жительства на терри-
тории страны каждому,  кто законно находится на ее тер-
ритории.                                               
Статья 27 Конституции также говорит  о  праве  каждого,
кто законно находится на территории РФ, свободно перед-
вигаться и выбирать место пребывания и жительства.     
   Для России декларация права на свободное  передвиже-
ние  и  выбор места жительства имеет огромное значение.
Исторически именно право на свободу передвижения и  вы-
бор  места  жительства были наиболее жестко регулируемы
государством через институт прописки.  Интересно  отме-
тить,  что  права на свободу передвижения и выбор места
жительства не содержалось в Конституции СССР  1977  г.,
несмотря  на  то,  что  большинство декларируемых в ней
прав все равно оставалось не более чем пустыми  заявле-
ниями,  и закрепление этого права в Конституции 1993 г.
является особенно важным.                              
   К сожалению, несмотря на официальную отмену институ-
та прописки в 1991 г. и многократное подтверждение пра-
ва на свободу передвижения и выбор места  жительства  в
России со стороны федеральных институтов, во многих ре-
гионах Российской Федерации суть  ограничений  сохрани-
лась.  С 1993 г. введен термин "регистрация", однако во
многих регионах порядок ее  остается  разрешительным  и
регулируется местной администрацией. 
                  
   2.2.4.2. Право  на  свободу передвижения внутри 
Российской Федерации  
   Согласно Конституции право на  свободу  передвижения
состоит из двух основных элементов:  первое - право для
каждого,  кто законно находится на территории РФ,  сво-
бодно  передвигаться  но ее территории и выбирать место
жительства;  второе - право выезжать за  пределы  РФ  и
право  граждан  РФ беспрепятственно возвращаться в Рос-
сию.                                                   
   Первая часть этого права -  свобода  передвижения  и
выбора места жительства внутри - и сегодня остается на-
иболее проблематичной.  В СССР с 30-х годов существовал
разрешительный  порядок прописки граждан47,  а до этого
прообраз прописки применялся еще в 
                    
   47 Основными документами в СССР, определявшими поря-
док  прописки  и  выписки,  были Положение о паспортной
системе в СССР и Постановление  Совета  Министров  СССР
ь678 "О некоторых правилах прописки граждан".  Эти акты
распространялись только на прописку в городах и  посел-
ках  городского типа.  Они содержали ограниченный пере-
чень лиц,  которым разрешалась прописка  независимо  от
размера жилой площади (супруги и несовершеннолетние де-
ти;  совершеннолетние дети,  не имеющие своих семей или
имеющие  несовершеннолетних  детей,  но  не состоящие в
браке;  родители,  и еще узкий круг категорий.). Другие
лица, не входящие в перечень указанных в п.1, могли быть
прописаны при  наличии достаточного размера жилой площади
 на каждого проживающего.  В исключительных  случаях исполни-
тельные  комитеты городских и районных народных депутатов
 могли разрешать прописку других граждан.
   царской России  как  средство  контроля  за притоком
сельского населения в города.                          



   11 октября 1991 г.  Комитет Конституционного надзора
СССР признал в своем Заключении №26, что разрешительные
нормы на право выбора места  жительства  утратили  силу
как противоречащие международным обязательствам СССР, в
частности,  ст. 12 Международного пакта о гражданских и
политических правах. Однако это заключение не было при-
нято во внимание, и акты о прописке по-прежнему продол-
жали применяться в СССР, а затем и в РФ.               
   В 1992  г.  в ст.42 Конституции Российской Федерации
были внесены изменения,  согласно которым граждане Рос-
сийской Федерации имели право на свободу передвижения и
выбор места жительства внутри страны.  Было также уста-
новлено,  что  такое право могло быть ограничено только
законом.                                               
   В 1993 г., до принятия новой Конституции, был принят
Закон  РФ "О праве граждан Российской Федерации на сво-
боду передвижения,  выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации".  Закон впервые в рос-
сийской законодательной практике установил не  разреши-
тельный, а регистрационный порядок выбора места житель-
ства в пределах Российской Федерации,  точнее, уведоми-
тельный  порядок  обязательной  регистрации  граждан по
месту пребывания и жительства. Статья 1 Закона говорит:
   "В соответствии с Конституцией Российской  Федерации
и  международными актами о правах человека каждый граж-
данин Российской Федерации имеет право на  свободу  пе-
редвижения,  выбор места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации.                            
   Ограничение права граждан  Российской  Федерации  на
свободу передвижения,  выбор места пребывания и житель-
ства в пределах Российской Федерации допускается только
на основании закона".                                  
   Закон ввел  два типа регистрации - по месту пребыва-
ния и по месту жительства.  При этом  место  пребывания
определяется  как  "гостиница,  санаторий,  дом отдыха,
пансионат,  кемпинг,  туристская база, больница, другое
подобное учреждение, а также жилое помещение, не являю-
щееся местом жительства гражданина, в которых он прожи-
вает  временно";  а  место жительства - как "жилой дом,
кварти-                                                
pa, служебное жилое помещение,  специализированные дома
(общежитие,  гостиница-приют,  дом  маневренного фонда,
специальный дом для одиноких престарелых,  дом-интернат
для инвалидов,  ветеранов и другие,  а также иное жилое
помещение,  в котором гражданин постоянно  или  преиму-
щественно проживает в качестве собственника, по догово-
ру найма (поднайма), договору аренды либо на иных осно-
ваниях,  предусмотренных  законодательством  Российской
Федерации".                                            
   Свобода передвижения, выбор места жительства и места
пребывания,  в соответствии с Законом, могут быть огра-
ничены по основаниям,  предусмотренным ст. 8: "в погра-
ничной полосе;  в закрытых военных городках; в закрытых
административно-территориальных образованиях;  в  зонах
экологического  бедствия;  на отдельных территориях и в
населенных пунктах,  где в случае опасности распростра-
нения  инфекционных и массовых неинфекционных заболева-
ний и отравлений людей введены особые условия и  режимы
проживания  населения и хозяйственной деятельности;  на
территориях, где введено чрезвычайное или военное поло-
жение".                                                
   Список ограничений,  приведенный в Законе,  является
исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Такие  ограничения соответствуют общему принципу право-
вого государства, согласно которому права и свободы мо-
гут быть ограничены,  но только законом, и только в той
мере, в какой это необходимо в целях защиты других прав
и  свобод  и  в иных конституционно значимых целях (ч.3
ст.55 Конституции).                                    
   Закон также содержит важнейшее  положение,  согласно
которому  регистрация  или  отсутствие таковой не могут
служить основанием ограничения или условием  реализации
прав  и  свобод  граждан,  предусмотренных Конституцией
Российской Федерации,  законами  Российской  Федерации,
Конституциями и законами республик в составе Российской
Федерации.                                             
   Положения Закона должны  полностью  распространяться
на  иностранных граждан и лиц без гражданства,  находя-
щихся на территории Российской  Федерации  на  законном
основании. Это вытекает из формулировки ст.27 Конститу-
ции (и п.1 ст.  12 Международного пакта о гражданских и
политических правах),  которая не только не делает раз-
личия между правовыми статусами гражданина РФ  (гражда-
нин  РФ  не может находиться на территории России неза-
конно) и иностранца или апатрида, находящегося в России
на законном основании,  но и описывает особую категорию
субъектов,  которым гарантируется свобода передвижения,
выбора места пребывания и                              
   жительства - "каждый,  кто законно находится на тер-
ритории Российской Федерации". Следовательно, федераль-
ный  законодатель не вправе,  со ссылкой на ч.З ст.  62
Конституции,  устанавливать для иностранных  граждан  и
лиц без гражданства,  законно находящихся на территории
Российской Федерации,  какие-либо  ограничения  свободы
передвижения,  выбора места пребывания и жительства, не
предусмотренные для граждан РФ.  В частности, это отно-
сится к регистрационным сборам (см. 2.2.2.4.). 

   2.2.4.3. Вопрос о конституционности регистрационного
порядка выбора места пребывания и жительства
           
   В апреле 1995 г.  Конституционный Суд РФ принял пер-
вое решение по делу,  связанному с регистрацией/пропис-
кой и правами,  вытекающими из ее наличия  или  отсутс-
твия.  Дело касалось жалобы С.,  которая в течение пяти
лет проживала в квартире К., с которым она находилась в
фактических  брачных отношениях.  В прописке в квартире
К.  ей было отказано,  так как она не  являлась  членом
семьи нанимателя, и ее вселение в квартиру не было пре-
дусмотрено существовавшими правилами о прописке. Статья
54  Жилищного  кодекса  РСФСР,  которая предусматривала
вселение других лиц в жилое помещение "в  установленном
законом порядке",  традиционно толковалась как отсылаю-
щая к нормам о прописке.  Районный суд, куда С. обрати-
лась с жалобой на действия администрации,  удовлетворил
ее исковые требования, а судебная коллегия Астраханско-
го  областного  суда  отменила  решение народного суда,
ссылаясь на то,  что вселение в  жилое  помещение  было
произведено в нарушение существующих правил о прописке,
на которые ссылается ст.  54 Жилищного кодекса РСФСР, и
что  заявительница не является членом семьи нанимателя.
С.  обратилась в Конституционный Суд,  полагая, что тем
самым нарушено ее конституционное право на жилище.     
   В Постановлении от 25 апреля 1995 г. Конституционный
Суд согласился с рассмотрением вопроса о  конституцион-
ности ст.  54 Жилищного кодекса, отметив, что предметом
рассмотрения не будут сами нормативные акты о прописке,
которые уже признаны недействующими Заключением Комите-
та конституционного надзора СССР от 11 октября 1991  г.
и как таковые не подлежат обжалованию.                 
   В отношении же ст. 54 Жилищного кодекса Суд постано-
вил,  что "возможность произвольного применения  закона
является  нарушением провозглашенного Конституцией Рос-
сийской Федерации равенства всех перед  законом  и  су-
дом".                                                  
Судебное толкование Жилищного кодекса РСФСР,  как отме-
тил Суд,  сложилось как признание того, чго осуществле-
ние жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию
или отсутствию которой  придается  правоустанавливающее
значение.  В то же время, из Конституции Российской Фе-
дерации и Закона Российской Федерации "О праве  граждан
на свободу передвижения и выбор места пребывания и мес-
та жительства в пределах Российской Федерации" следует,
что регистрация,  заменившая институт прописки, или от-
сутствие таковой не могут служить основанием  ограниче-
ния  или  условием реализации прав и свобод граждан,  в
том числе и права на жилище.  Однако "установленный по-
рядок" в ст.54 Жилищного кодекса, определявший процеду-
ру вселения в жилое помещение, рассматривался правопри-
менительной  практикой  в смысле соблюдения положений о
прописке, что и имело место при разрешении дела С.     
   Таким образом,  Суд пришел к выводу о том, что поло-
жение  частей первой и второй Жилищного кодекса РСФСР в
его буквальном истолковании,  а также в том смысле, ка-
кой им придавался сложившейся правоприменительной прак-
тикой,  приводили к нарушению основных  прав  и  свобод
граждан,  предусмотренных  статьями  27  (часть 1),  40
(часть 1) Конституции РФ,  а также статей 18, 19 (часть
1) Конституции РФ.  Суд также указал, что такие ограни-
чения не согласуются с основаниями и условиями  ограни-
чения прав и свобод, закрепленными в статье 55 (части 2
и 3) Конституции РФ.                                   
   Данное решение Конституционного Суда снова привлекло
внимание к вопросу о прописке. Стало очевидным, что по-
ложения Конституции и Закона "О праве граждан на свобо-
ду передвижения" нуждаются в дополнительных нормативных
актах для реализации,  так  как  органы  исполнительной
власти на местах продолжают руководствоваться положени-
ями Правил о прописке. В июле 1995 г. Правительством РФ
было  принято Постановление ь713 "Об утверждении Правил
регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре-
гистрационного учета по месту пребывания и по месту жи-
тельства в  пределах  Российской  Федерации  и  перечня
должностных лиц, ответственных за регистрацию". Правила
значительно детализировали положения Закона "О праве на
свободу передвижения" и определили круг органов и долж-
ностных лиц, ответственных за регистрацию.             
   Следует подчеркнуть,  что в силу ч.3 ст.55 Конститу-
ции  недопустимо какое бы то ни было ограничение прав и
свобод человека и гражданина постановлениями Правитель-
ства Российской Федерации                              
   равно как и нормативными актами субъектов Федерации.
Поэтому рассматриваемое Постановление Правительства  не
противоречит  Конституции  лишь в той части,  в которой
оно устанавливает обязанности должностных лиц,  ответс-
твенных за регистрацию,  и в той мере, в которой это не
ограничивает свободу передвижения и выбора места пребы-
вания и жительства.                                    
   В некоторых  случаях  Правила ввели ограничения,  не
предусмотренные Законом "О праве на свободу  передвиже-
ния".  В частности, Правила определили, что регистрация
по месту пребывания производится на срок до трех  меся-
цев, измененный в 1996 г. до шести месяцев, который мо-
жет быть продлен "в исключительных случаях".  Закон та-
ких ограничений не содержит,  и, таким образом, Правила
нарушают ст.55 Конституции,  предусматривающую  возмож-
ность ограничения прав граждан только федеральным зако-
ном.                                                   
   Правила также определили перечень оснований,  по ко-
торым  гражданам  может  быть отказано в регистрации по
месту жительства и по месту пребывания. Пункт 21 Правил
определяет, что "в случаях, предусмотренных Федеральным
законом, гражданину отказывается в регистрации по месту
жительства, если:                                      
   а) дом (жилое помещение) грозит обвалом;            
   б) размер жилой площади, приходящейся на одного про-
живающего, окажется менее нормы жилой площади, установ-
ленной  жилищным федеральным законом,  - при заключении
договора найма (поднайма),  социального  найма,  аренды
(субаренды);                                           
   в) в  судебном порядке признано невозможным совмест-
ное проживание лишенного родительских прав гражданина с
детьми, не достигшими 18-летнего возраста;             
   г) ордер  на  вселение  в  жилое помещение,  а также
сделка,  связанная с установлением или изменением права
владения,  пользования и (или) распоряжения жилым поме-
щением (договоры найма (поднайма),  социального  найма,
аренды  (субаренды),  купли-продажи,  дарения,  мены  и
т.п.),  либо иной документ,  удостоверяющий право собс-
твенности  на жилое помещение,  в установленном порядке
признаны недействительными.                            
   В регистрации граждан по месту жительства  отказыва-
ется...  и по другим основаниям,  предусмотренным феде-
ральным законом.                                       
   (В ред.  Постановлений Правительства РФ от 23 апреля
1996 г. №512, от 14 февраля 1997 г. №172)".            
Все эти  положения,  независимо  от того,  в какой мере
пункты данного перечня соразмерны конституционно значи-
мым  целям,  противоречат  самому смыслу свободы выбора
места пребывания и жительства.  По существу они имеют в
виду разрешительный порядок регистрации,  что уже отри-
цает свободу передвижения,  выбора места  пребывания  и
жительства.  Кроме того,  они устанавливают обязанность
гражданина зарегистрироваться  по  конкретному  адресу,
исходя из того,  что гражданин фактически будет жить по
данному адресу.  Однако  свобода  передвижения,  выбора
места  пребывания  и  жительства состоит как раз в том,
что гражданин не обязан жить (пребывать) по тому  адре-
су,  по которому он зарегистрирован. В противном случае
регистрация аналогична прописке.                       
   В октябре 1995 г.  Пленум Верховного Суда Российской
Федерации  в  своем Постановлении "О некоторых вопросах
применения судами Конституции РФ при осуществлении пра-
восудия" еще раз указал судам,  что отсутствие прописки
или регистрации само по себе не может служить основани-
ем для ограничения прав и свобод человека и гражданина,
включая и право на жилище. 
                            
   2.2.4.4. Позиция Конституционного Суда РФ по  
вопросам ограничения свободы передвижения, выбора места 
пребывания и жительства 
                                  
   Принятие Постановления Правительства №713  преследо-
вало  цель ограничить еще больший произвол региональных
властей в отношении свободы передвижения,  выбора места
пребывания и жительства. Однако, оказалось, что регионы
России,  в которых достаточно высок  миграционный  при-
рост,  - крупные города, экономически более благополуч-
ные области - крайне заинтересованы в сохранении  адми-
нистративного  регулирования  права  на выбор места жи-
тельства.  Результатом этого стало то,  что ограничения
на  регистрацию  перешли  на  региональный  уровень,  а
кое-где даже на уровень органов  местного  самоуправле-
ния,  которые как будто вступили между собой в соревно-
вание по строгости ограничений на прием мигрантов48.
   
   48 По подсчетам автора,  в 1996 г. те или иные огра-
ничения  на  регистрацию  по  месту жительства и или по
месту пребывания действовали более чем  в  30  регионах
РФ.  Таким образом,  например, Парламент Республики Ка-
бардино-Балкария в 1994 г.  ограничил регистрацию (про-
писку)  граждан в республике до 2000 года;  в Калининг-
радской области регистрация  осуществляется  к  близким
родственникам,  давшим  согласие на совместное прожива-
ние; в г.Москве регистрация по месту жительства ограни-
чена Постановлением Правительства Москвы.  
            
   В апреле 1996 г.,  год спустя после предыдущего пос-
тановления о прописке, Конституционный Суд вновь вынуж-
ден  был рассмотреть вопрос об ограничении прав граждан
на выбор места жительства. Речь идет о Постановлении от
4 апреля 1996 г.  №9-П по делу о проверке конституцион-
ности ряда нормативных актов города Москвы и Московской
области,  Ставропольского  края,  Воронежской области и
города Воронежа,  регламентирующих порядок  регистрации
граждан, прибывающих на постоянное жительство в назван-
ные регионы.                                           
   Поводом к рассмотрению дела Судом  послужили  запрос
главы  Республики  Коми с требованием признать не соот-
ветствующими Конституции Российской Федерации ряд поло-
жений  нормативных актов города Москвы,  Московской об-
ласти,  Ставропольского края, Воронежской области и го-
рода Воронежа,  а также индивидуальные жалобы граждан о
проверке конституционности положений нормативных  актов
города Москвы.  По мнению заявителей, оспариваемые акты
нарушали статьи 4, 27, 35, 55 и 76 Конституции РФ.     
   Суд отказался рассматривать оспариваемые нормативные
акты города Воронежа,  признав, что они являются актами
органов местного самоуправления и,  следовательно, раз-
решение  вопроса  об их конституционности к компетенции
Конституционного Суда Российской Федерации не  относит-
ся.                                                    
   Суть оспариваемых региональных актов состояла в вве-
дении различных условий и ограничений на  право  выбора
места жительства в регионах.  Так,  оспариваемое Поста-
новление Государственной Думы Ставропольского края, ко-
торым утверждено Временное положение о пребывании и оп-
ределении на постоянное место жительства в  Ставрополь-
ском  крае,  устанавливало,  что право граждан на выбор
места  жительства  в  Ставропольском  крае  реализуется
только на возмездной основе, а регистрация по месту жи-
тельства в населенных  пунктах  Кавказских  Минеральных
Вод  возможна лишь при наличии специального разрешения,
которое выдается в пределах ежегодных квот,  равных 0,5
процента  от числа жителей соответствующего населенного
пункта.                                                
   В Московской области распоряжениями главы  админист-
рации был утвержден Порядок рассмотрения заявок на при-
обретение лицензий на право  приглашения  в  Московскую
область иногородних специалистов и установлена их стои-
мость (от 6 до 9 миллионов рублей за семью из трех  че-
ловек,  в  зависимости от близости района к Москве),  а
также то, что обязанность приобретать такую лицензию   
возлагается не только на юридические лица,  но и на фи-
зических лиц.                                          
   Закон города  Москвы  "О сборе на компенсацию затрат
городского бюджета по развитию инфраструктуры города  и
обеспечению социально-бытовыми условиями граждан,  при-
бывающих в г.Москву на  жительство"  устанавливал,  что
граждане Российской Федерации, прибывающие на жительст-
во в г.Москву на жилую  площадь,  принадлежащую  им  на
праве собственности, уплачивают сбор в 500-кратном раз-
мере минимальной месячной оплаты  труда.  Согласно  п.1
утвержденного  Постановлением  Правительства Москвы По-
рядка  рассмотрения  вопросов  прописки   (регистрации)
граждан,  проживающих  за пределами Москвы и Московской
области,  прибывающих на жительство в Москву  на  жилую
площадь, принадлежащую им на праве собственности [заме-
ненном впоследствии Постановлением Правительства Москвы
и  Правительства  Московской  области  "О регистрации и
снятии граждан Российской Федерации с  регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в Моск-
ве и Московской  области"],  прописке  (регистрации)  в
г.Москве подлежат только граждане,  уплатившие установ-
ленный Законом сбор.                                   
   Суд пришел к выводу, что акты, принятые к рассмотре-
нию,  непосредственно  затрагивают право на выбор места
жительства,  которое принадлежит гражданину от рождения
и,  как и другие основные права и свободы, является не-
отчуждаемым (ч.2 ст.  17 Конституции Российской Федера-
ции  и ст.  150 Гражданского кодекса Российской Федера-
ции). Суд также указал, что это право не носит абсолют-
ного характера и подлежит правовому регулированию.  При
этом правовой режим ограничений права  на  выбор  места
жительства может вводиться только федеральным законом в
той мере,  в какой это необходимо в целях защиты  основ
конституционного строя,  нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других  лиц,  обеспечения  обороны
страны  и  безопасности государства.  Общим требованием
Конституции Российской Федерации и  международно-право-
вых норм является положение о том, что ограничения пра-
ва на свободный выбор места жительства могут быть нало-
жены только законом. Суд указал: "В данном случае поня-
тием "закон" охватываются исключительно федеральные за-
коны, но не законы субъектов Российской Федерации, пос-
кольку иначе названной норме придавался бы  неконститу-
ционный  смысл"  (абз.7 п.3 мотивировочной части Поста-
новления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.).
   Суд пришел к выводу, что положения об уплате сбора и
предоставлении  квитанций  о его уплате как условии для
регистрации гражданина  противоречат  Закону  "О  праве
граждан  РФ на свободу передвижения" и Правилам регист-
рации и фактически устанавливают совершенно иной - раз-
решительный - правовой режим регистрации граждан, кото-
рый не соответствует основному праву каждого,  кто  за-
конно  находится  на  территории  Российской Федерации,
свободно выбирать место жительства. Суд установил: "Ре-
ализация  конституционного права на выбор места житель-
ства не может ставиться в зависимость от уплаты или не-
уплаты каких-либо налогов и сборов,  поскольку основные
права граждан Российской Федерации гарантируются  Конс-
титуцией  без каких-либо условий фискального характера.
Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполне-
нием  гражданином обязанностей по уплате налогов и иных
сборов  противоречит  Конституции  Российской   Федера-
ции..."  (абз.15  п.3  мотивировочной части Постановле-
ния).                                                  
   Помимо этого, по мнению Суда, распоряжение главы ад-
министрации   Московской  области  не  соответствует  и
статье 49 Гражданского  кодекса  Российской  Федерации,
согласно  которой выдача лицензий возможна только в от-
ношении строго определенных видов  деятельности,  уста-
навливаемых  законом.  Поскольку Конституция Российской
Федерации исключает возможность установления налогов  и
сборов  органами исполнительной власти,  то,  установив
лицензионный сбор за поселение  в  Московской  области,
глава администрации Московской области вышел за пределы
своих полномочий и,  в нарушение статьи 75  Конституции
Российской Федерации, вмешался в сферу деятельности за-
конодателя.                                            
   Еще одним аргументом Конституционного Суда при расс-
мотрении вопроса о конституционности сбора на право ре-
гистрации в регионах стало соблюдение принципа  равенс-
тва в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
который в данном случае требует учета фактической  спо-
собности к. уплате налога, исходя из правовых принципов
справедливости и соразмерности.  Суд указал, что статья
2 Закона города Москвы от 14 сентября 1994 г. не учиты-
вала финансового потенциала различных  налогоплательщи-
ков и фактически устанавливала подушную систему налого-
обложения,  что при чрезмерно высоком  налоге  означало
взыскание  существенно большей доли из имущества неиму-
щих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущест-
ва более состоятельных граждан.  Такое налогообложение,
парализующее реализацию гражданами их кон-             
ституционных прав,  должно быть признано несоразмерным.
Поэтому  при  чрезмерности налогов и сборов проблема их
дифференциации в связи с обеспечением принципов равенс-
тва  и  справедливости приобретает особое значение.  На
этом основании Суд установил,  что "статья 2 Закона го-
рода Москвы от 14 сентября 1994 года... не соответству-
ет  Конституции  Российской  Федерации  (статьи  7,  19
(часть 1),  55 (часть 3),  57) в той части, в какой она
нарушает конституционные принципы равенства и соразмер-
ного конституционно значимым целям ограничения основных
прав и свобод человека и гражданина,  а также  искажает
смысл  общих принципов налогообложения в Российской Фе-
дерации" (абз.6 п.5  мотивировочной  части  Постановле-
ния).                                                  
   Исходя из  этого  вывода,  Суд постановил (абз.2 п.2
резолютивной части Постановления) признать ст. 2 данно-
го Закона не соответствующей Конституции Российской Фе-
дерации,  а именно: конституционным принципам равенства
(ч.1 ст.  19),  соразмерности ограничения прав и свобод
человека и  гражданина  конституционно  значимым  целям
(ч.3  ст.55)  и социального государства (ст.7).  По су-
ществу Конституционный Суд постановил,  что, во-первых,
устанавливать  плату  за  поселение в населенном пункте
можно,  но это никак не должно  влиять  на  регистрацию
гражданина  по  избранному им месту жительства (видимо,
это принцип правового  государства);  во-вторых,  плата
должна  быть  дифференцированной - в зависимости от фи-
нансового потенциала различных налогоплательщиков  (это
принцип социального государства).  Причем в п.5 мотиви-
ровочной части Постановления объясняется,  что  принцип
равенства  в  социальном государстве предполагает,  что
равенство должно достигаться посредством  справедливого
перераспределения  доходов  и  дифференциации налогов и
сборов.  Какое перераспределение доходов будет справед-
ливым, Конституционный Суд не уточнил (см. 1.3.3.).    
   Временное положение  о  пребывании  и определении на
постоянное место жительства в Ставропольском крае уста-
навливало, что граждане Российской Федерации имеют пра-
во на выбор места жительства во всех населенных пунктах
Ставропольского  края,  кроме  городов Кавказских Мине-
ральных Вод и прилегающих к ним населенных пунктов, где
поселение возможно лишь при наличии специального разре-
шения,  выдаваемого только главами администраций  соот-
ветствующих районов и городов на основании рекомендаций
специально создаваемых комиссий при главах  администра-
ций и в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от
числа жителей соответ-                                 
   ствующего населенного  пункта.  Конституционный  Суд
решил, что, введя квоту на поселение в городах Кавказс-
ких Минеральных Вод,  Государственная Дума  Ставрополь-
ского  края  установила  ограничения на выбор места жи-
тельства, что может быть сделано только федеральным за-
конодателем,  а  также  вмешалась в сферу регулирования
прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к иск-
лючительному  ведению  Российской Федерации в соответс-
твии с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской Фе-
дерации.  Требование  уплаты соответствующих сумм в ка-
честве условия регистрации граждан  придало  такой  ре-
гистрации разрешительный характер,  тем самым ограничив
в нарушение статьи 55 (часть 3)  Конституции  РФ  право
каждого,  кто законно находится на территории РФ,  сво-
бодно  выбирать  место  жительства  в  соответствии  со
статьей 27 (часть 1) Конституции РФ49.                 
   Особое мнение  по  этому делу выразил судья М.В.Баг-
лай,  позиция которого оставляет двойственное впечатле-
ние.  Прежде всего,  судья Баглай не усмотрел нарушений
Конституции в рассматриваемых актах.  По  мнению  судьи
Баглая,  субъект  Российской  Федерации обязан защитить
права граждан,  проживающих на его территории,  которые
могут быть нарушены в результате "массовой, неконтроли-
руемой миграции".  Судья обосновал свое мнение  пунктом
"б" части 1 статьи 72 Конституции РФ, которая относит к
совместному ведению РФ и субъектов  РФ  защиту  прав  и
свобод граждан и обеспечение общественной безопасности.
   Однако следует  подчеркнуть,  что  п."б"  ч.1  ст.72
Конституции говорит о защите прав и свобод  человека  и
гражданина (и о других вопросах),  в то время как п."в"
ст.  71 Конституции относит к ведению Федерации регули-
рование  и  защиту прав и свобод человека и гражданина.
Законодатель субъекта Федерации, защищая права граждан,
проживающих на его территории,  не может при этом огра-
ничивать конституционные права и свободы других граждан
Россий-
                                                
   49 Однако  6  декабря  1996 г.  Государственная Дума
Ставропольского  края  приняла  Иммиграционный   кодекс
Ставропольского  края.  Кодекс  предусматривает,  среди
прочих ограничений,  введение квоты на поселение иност-
ранных граждан в населенных пунктах края в размере 0,5%
от числа жителей населенного пункта;  сбор от 50 до 900
минимальных размеров оплаты труда за выдачу вида на жи-
тельство,  в зависимости от страны происхождения иност-
ранного гражданина и населенного пункта, в котором раз-
решается проживание. Таким образом, фактически проигно-
рированы указания Конституционного Суда на противоречие
 подобных мер Конституции.                              
                                                       
                                                       
ской Федерации. Согласно ч.3 ст. 55 это может быть сде-
лано только федеральным законом.                       
   Более важным представляется особое мнение судьи Баг-
лая в части трактовки равенства в социальном  государс-
тве,  предложенной в данном Постановлении Конституцион-
ного Суда.  Что касается чрезмерности и недифференциро-
ванности сборов,  то, по мнению судьи Баглая, запрет на
них прямо не вытекает из статьи 7 Конституции и принци-
па социального государства;  сборы должны быть не чрез-
мерными и предусматривать определенные льготы,  но  это
не означает прямой увязки с доходами. Законодатель, ре-
гулирующий свободу выбора места жительства,  должен  не
задаваться целью перераспределения доходов между малои-
мущими и более состоятельными гражданами,  а  руководс-
твоваться   правовым  принципом  формального  равенства
граждан. Но также он должен исправлять этические пороки
формального  равенства,  исходя  из  принципов  добра и
справедливости,  закрепленных в преамбуле  Конституции.
"Хотя правовое государство начинается с формального ра-
венства,  однако равенство граждан и их свободы  нельзя
доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным ра-
венством правовых статусов.  В ограничении  прав  одних
лиц  может  состоять  правомерная  защита,  прав других
лиц...".                                               
   В 1997 г. Конституционный Суд снова вернулся к расс-
мотрению  вопроса  о  конституционности законодательных
ограничений на право граждан выбирать место  жительства
в  Постановлении от 2 июля 1997 г.  ь10-П.  На этот раз
поводом для рассмотрения  в  суде  послужило  обращение
граждан Ш.,  С. и К., которым было отказано в регистра-
ции по месту проживания в Московской области на основа-
нии  Закона  Московской области "О сборе на компенсацию
затрат бюджета Московской области по развитию  инфраст-
руктуры  городов  и других населенных пунктов области и
обеспечению социально-бытовыми условиями граждан,  при-
бывающих  в  Московскую область на постоянное жительст-
во".  Положения Закона были практически идентичны поло-
жениям Закона г.Москвы, которые были признаны неконсти-
туционными Постановлением Конституционного  Суда  от  4
апреля 1996 г. №9-П.                                   
   Как и в Постановлении от 4 апреля 1996 г., Суд приз-
нал положения закона Московской области неконституцион-
ными  на  основании  их  несоответствия ч.1 ст.27,  ч.З
ст.55 и ч.З ст.75 Конституции.  Суд снова  указал,  что
требование  внести сбор "на компенсацию за-трат бюджета
Московской области" до дня подачи заявления и не-      
   обходимых документов о регистрации приводит к  уста-
новлению  разрешительного характера регистрации.  Такой
порядок противоречит части 1 ст.  27 Конституции, кото-
рая предусматривает право каждого, кто законно находит-
ся на территории РФ,  свободно выбирать место жительст-
ва,  а  также установленному Законом РФ от 25 июня 1993
г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу пе-
редвижения,  выбор места пребывания и жительства в пре-
делах Российской Федерации" уведомительному порядку ре-
гистрации граждан.                                     
   Суд также  сослался  на ст.75 Конституции и на Закон
РФ от 27 декабря 1991 г.  "Об основах налоговой системы
в Российской Федерации", согласно которому органы госу-
дарственной власти всех уровней не вправе  вводить  до-
полнительные налоги и обязательные отчисления,  не пре-
дусмотренные  законодательством  Российской  Федерации.
Поскольку сбор, вводимый Законом Московской области, не
предусмотрен  федеральным  законодательством,  он   был
признан несоответствующим требованию ст.75 Конституции.

   2.2.4.5. Право  выезжать  за  пределы России и право
граждан РФ беспрепятственно возвращаться в Россию 
     
   Часть 2 ст.27 Конституции говорит  о  праве  каждого
свободно  выезжать  за  пределы РФ и о праве граждан РФ
свободно возвращаться в свою страну.  В настоящее время
в  России действует Федеральный Закон "О порядке выезда
из Российской Федерации и въезда в  Российскую  Федера-
цию" от 15 августа 1996 г.                             
   Закон разделяет правовое регулирование порядка въез-
да и выезда для граждан РФ и иностранных граждан и  лиц
без  гражданства.  Право гражданина РФ на выезд из Рос-
сийской Федерации может быть ограничено по ряду основа-
ний,  перечисленных в Законе. В частности, ст. 15 гово-
рит о возможности временного ограничения права  гражда-
нина РФ на выезд из Российской Федерации, если он:     
   1) при  допуске  к сведениям особой важности или со-
вершенно секретным сведениям,  отнесенным  к  государс-
твенной тайне в соответствии с законом Российской Феде-
рации о государственной тайне,  заключил трудовой дого-
вор  (контракт),  предполагающий  временное ограничение
права на выезд из Российской  Федерации,  при  условии,
что срок ограничения не может превышать пять лет со дня
последнего ознакомления лица со сведениями особой  важ-
ности  или  совершенно секретными сведениями,  при том,
что указанный в трудовом договоре (контракте) срок  ог-
раничения права на выезд из                            
Российской Федерации  может быть продлен Межведомствен-
ной комиссией, образуемой Правительством Российской Фе-
дерации.  При  этом  срок ограничения права на выезд не
должен превышать в общей сложности десяти лет;         
   2) в соответствии с законодательством Российской Фе-
дерации призван на военную службу или направлен на аль-
тернативную гражданскую службу - до окончания  воинской
службы или альтернативной гражданской службы;          
   3) задержан  по подозрению в совершении преступления
либо привлечен в качестве обвиняемого,  - до  вынесения
решения по делу или вступления в законную силу пригово-
ра суда;                                               
   4) осужден за совершение преступления,  - до отбытия
(исполнения)  наказания  или до освобождения от наказа-
ния;                                                   
   5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных
на  него  судом,  -  до исполнения обязательств либо до
достижения согласия сторонами;                         
   6) сообщил  о  себе  заведомо  ложные  сведения  при
оформлении  документов для выезда из Российской Федера-
ции,  - до решения вопроса, на срок не более одного ме-
сяца органом, оформляющим такие документы.             
   По сходным  критериям может быть ограничен и порядок
выезда из Российской Федерации  иностранных  граждан  и
лиц  без гражданства,  за исключением пунктов 1 и 2 ст.
15.                                                    
   Такие ограничения,  установленные федеральным  зако-
ном, введены в целях защиты прав других лиц и обеспече-
ния безопасности государства,  на основании ч.3 ст.  55
Конституции.                                           
   Закон также  предусматривает,  что  орган внутренних
дел обязан выдать  гражданину  уведомление,  в  котором
указываются  основание  и срок ограничения права на вы-
езд,  другие сведения,  а также полное  наименование  и
юридический адрес организации,  взявшей на себя ответс-
твенность за такое ограничение.  В случае, если ограни-
чение связано с государственной тайной,  оно обжалуется
в Межведомственную комиссию,  образуемую Правительством
Российской Федерации.  Ограничение может быть также об-
жаловано в суд.                                        
   В 1995 г.  Конституционный Суд РФ рассмотрел дело, в
котором  С.  обжаловал  конституционность ст.64 п.  "а"
Уголовного кодекса РСФСР 1960 г.,  с последующими изме-
нениями  и дополнениями (ныне недействующего),  которая
предусматривала уголовную ответственность за измену Ро-
дине,  которая квалифицировалась как "деяние, умышленно
совершенное гражданином СССР в ущерб сувере-           
   нитету, территориальной неприкосновенности или госу-
дарственной безопасности и обороноспособности СССР: пе-
реход на сторону врага,... бегство за границу или отказ
возвратиться из-за границы в СССР..."                  
   С. был  признан  виновным в совершении преступления,
предусмотренного пунктом "а" ст.64 УК РСФСР в 1982  го-
ду,  и кассационная и последующие жалобы С. были остав-
лены без удовлетворения. В 1991 г. Президиум Верховного
Суда РСФСР оставил приговор в силе,  подтвердив вывод о
виновности С.  в измене Родине,  выразившейся в  отказе
возвратиться  из-за  границы  и  выдаче государственной
тайны и оказании помощи иностранным государствам в про-
ведении враждебной деятельности.                       
   С. оспаривал   конституционность  всего  пункта  "а"
ст.64 УК РСФСР.  Однако ниже будет приведена только ар-
гументация  и  решение в части,  касающейся отказа вер-
нуться в СССР,  имеющей отношение к ч.2 ст.27 Конститу-
ции.                                                   
   Суд в своем решении указал,  что, согласно статье 27
(часть 2) Конституции Российской Федерации,  каждый мо-
жет  свободно выезжать за пределы Российской Федерации;
гражданин Российской Федерации имеет право  беспрепятс-
твенно возвращаться в Российскую Федерацию.            
   Ограничения права  свободно выезжать за пределы Рос-
сийской Федерации, как и любого другого конституционно-
го  права,  допустимы  в строго определенных статьей 55
(часть 3) Конституции Российской Федерации  целях.  Суд
пришел к выводу,  что предусмотренное оспариваемой нор-
мой деяние в силу Конституции Российской  Федерации,  а
также международных договоров Российской Федерации,  не
может рассматриваться как преступление,  посягающее  на
оборону,  суверенитет,  территориальную  неприкосновен-
ность,  государственную безопасность или обороноспособ-
ность, служить самостоятельным основанием для уголовной
ответственности за измену Родине,  и признал его не со-
ответствующим статьям 27 (часть 2) и 55 (часть 3) Конс-
титуции Российской Федерации.                          
   В то же время Суд признал остальные положения пункта
"а" статьи 64 УК РСФСР, которые квалифицировали как из-
мену Родине такие действия как  шпионаж,  выдача  госу-
дарственной или военной тайны иностранному государству,
оказание иностранному государству помощи  в  проведении
враждебной  деятельности  против СССР и заговор с целью
захвата власти, соответствующими Конституции Российской
Федерации.                                             
По данному делу было выражено два особых мнения. Особое
мнение судьи Н.В.Витрука было основано на том,  что оп-
ределение  криминальности тех или иных деяний находится
в ведении законодателя и не является предметом  консти-
туционного регулирования. В частности, судья указал:   
   "Установление ограничений   конституционного   права
каждого свободно выезжать за пределы Российской Федера-
ции допустимо, если они соответствуют требованиям части
3 статьи 55 Конституции Российской Федерации".         
   По мнению судьи Витрука,  "исходя из уголовно-право-
вой теории и судебной практики, можно признать, что со-
держание пункта "а" статьи  64  УК  РСФСР  относительно
бегства за границу или отказа возвратиться из-за грани-
цы на Родину как самостоятельной  формы  измены  Родине
является  несовершенным и,  возможно,  даже ошибочным с
позиции законодательного вида регулирования данного ви-
да отношений между государством и личностью, ибо в дан-
ном случае нет необходимой ясности и четкости в решении
вопроса о степени общественной опасности указанных неп-
равомерных действий специальной категории  лиц.  Однако
этот  вопрос не является предметом конституционного ре-
гулирования".                                          
   С таким мнением трудно согласиться,  так как права и
свободы граждан входят в предмет конституционного регу-
лирования,  а нечеткость и расплывчатость в определении
уголовно-наказуемых  деяний  прямо  ведут к возможности
нарушения таких прав. Тем более, в данном случае, оспа-
риваемая  норма квалифицировала в качестве преступления
право на свободу передвижения в нарушение международных
договоров РФ и Конституции РФ.                         
   Судья А.Л.Кононов  в своем особом мнении,  напротив,
посчитал,  что не только положения о бегстве за границу
и отказ возвратиться из-за границы пункта "а" статьи 64
противоречат Конституции Российской Федерации, но и ос-
тальные  его  положения,  в  силу их неопределенности и
возможности их широкой интерпретации,  в  ущерб  правам
граждан.  В  своем  мнении судья сослался на предыдущее
Постановление Конституционного Суда от 25  апреля  1995
г.  по делу С., когда Суд заявил, что "возможность про-
извольного применения закона является  нарушением  про-
возглашенного Конституцией Российской Федерации равенс-
тва всех перед законом и судом                         
   (статья 19, часть 1)", и посчитал правомерным приме-
нить тот же принцип в решении данного дела50.          
   Уголовный кодекс Российской Федерации,  вступивший в
силу с 1 января 1997 г.,  в ст.275 "Государственная из-
мена"  не  квалифицирует  такое деяние,  как бегство за
границу или отказ возвратиться из-за границы, в качест-
ве преступления.  В то же время, сохранились положения,
квалифицирующие в качестве государственной измены "шпи-
онаж,  выдачу  государственной тайны либо иное оказание
помощи иностранному государству,  иностранной организа-
ции  или их представителям в проведении враждебной дея-
тельности в ущерб внешней безопасности Российской Феде-
рации". В принципе такая позиция законодателя, стремив-
шегося к большей  определенности  в  описании  составов
преступления,  более соответствует особому мнению судьи
Кононова, чем позиция, выраженная в Постановлении Конс-
титуционного Суда.
                                     
   2.2.5. СВОБОДА СОВЕСТИ И ВЕРОИСПОВЕДАНИЯ 
           
   2.2.5.1. Общие положения  
                          
   Статья 28  Конституции  гарантирует  каждому свободу
совести, свободу вероисповеданий, включая право испове-
довать  индивидуально или совместно с другими любую ре-
лигию или не исповедовать никакой,  свободно  выбирать,
иметь и распространять религиозные или иные убеждения и
действовать в соответствии с ними. Свободе совести кор-
респондирует принцип светскости государства, провозгла-
шенный в качестве одной из основ конституционного строя
Российской Федерации (п.1 ст. 14 Конституции).         
   Свобода вероисповедания  - это индивидуальное и кол-
лективное право.  Субъектами последнего выступают рели-
гиозные организации и объединения, образующие юридичес-
кое лицо,  а также религиозные  группы,  осуществляющие
деятельность без государственной регистрации и приобре-
тения правоспособности юридического лица.              
   Конституционное право  иметь  и  распространять   не
только религиозные,  но и иные убеждения (и действовать
в соответствии с ними) распространяет сферу свободы со-
вести и вероисповедания и на такие 
                    
   50 По мнению судьи А.Л.Кононова,  в деле о конститу-
ционности пункта "а" статьи 64 УК РСФСР  (Постановление
от 20 декабря 1995 г.) Конституционный Суд "не был дос-
таточно  последовательным  в  ценностных  предпочтениях
  прав человека" (Кононов А.Л. Указ. соч. С.187).        
                                                       
                                                       
системы идей, которые не являются религиозными в тради-
ционном понимании - например, марксизм-ленинизм51. Сама
по себе большевистская идеология не может быть запреще-
на, в частности, с точки зрения свободы совести. Однако
возможен  законодательный или судебный запрет распрост-
ранять подобную идеологию и действовать в  соответствии
с  ней - на основании ч.5 ст.  13 и ч.2 ст.29 Конститу-
ции.  Те же соображения относятся и к некоторым религи-
озным системам (так называемым "тоталитарным сектам"). 
   Свобода совести  (вероисповедания)  является истори-
чески первым безусловным требованием свободы,  признан-
ным  в  качестве  естественного  и неотчуждаемого права
каждого человека. Она составляет основу духовной свобо-
ды человека и по существу утверждает, что совесть чело-
века не доступна властному вмешательству, государствен-
но-правовому регулированию.  Право на свободу совести и
вероисповедания - это абсолютное право иметь  и  менять
любую религию или убеждения,  которое не может быть ог-
раничено никаким законом. Собственно свобода совести не
может быть ограничена даже требованием не нарушать пра-
ва и свободы других лиц до тех пор,  пока убеждения или
религиозные  верования не становятся предметом внешнего
выражения. Так, регулированию и ограничению федеральным
законом в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции подлежат
не сами убеждения и религиозные верования,  а  действия
(распространение убеждений) в соответствии с убеждения-
ми или верованиями,  в частности,  совместные с другими
лицами действия при богослужении, отправлении религиоз-
ных и ритуальных обрядов,  распространение вероучении н
т.д.  Поскольку религиозные верования и отправление ре-
лигиозных обрядов обычно связаны с распространением ве-
роучения  и  совместной с другими лицами деятельностью,
то к свободе вероисповедания имеют непосредственное от-
ношение  регулирование и ограничение других конституци-
онных прав:  права на свободу выражения мнения и инфор-
мации (ст. 29 Конституции), право на объединение (ч.4 и
ч.5 ст.  13,  ст.30  Конституции)  и  свободу  собраний
(ст.31 Конституции).                                   
   Гарантирование свободы вероисповедания от вмешатель-
ства государственных органов и  должностных  лиц  госу-
дарства,  равно как и частных лиц, особенно религиозных
объединений (status negativus), означает, тем не менее,
необходимость  и  позитивного  правового  регулирования
(status positivus), как минимум, в двух аспектах
       
   51 См.:   Государственное   право   Германии.   Т.2.С.273-274.
                                             
                                                       
   религиозной жизни  общества.  Во-первых,  это защита
религиозных объединений и собраний,  исходя из требова-
ния  толерантности,  веротерпимости.  В многоконфессио-
нальном обществе с преобладанием одной  или  нескольких
основных  конфессий  возникает проблема правовой защиты
религиозных меньшинств,  поскольку господствующая  кон-
фессия  (конфессии) может препятствовать свободной дея-
тельности малых религиозных объединений  и  религиозных
групп. Во-вторых, это защита жизни, физической и духов-
ной свободы и  неприкосновенности,  а  также  имущества
членов религиозной общины от противоправных посягатель-
ств других членов той же общины в процессе  отправления
религиозных и ритуальных обрядов. 
                     
   2.2.5.2. Проблема конституционности Федерального 
закона о свободе совести и о религиозных объединениях 
   
   Разумеется, при тоталитарном советском режиме свобо-
ды  совести  и  свободы  вероисповедания быть не могло.
Принятые в 1990 г.  Закон СССР "О свободе совести и ре-
лигиозных  организациях" и Закон РСФСР "О свободе веро-
исповеданий" были призваны устранить наиболее явные на-
рушения принципа светского государства и свободы совес-
ти и вероисповедания. Процесс обновления всех сфер жиз-
ни российского общества остро поставил вопрос о необхо-
димости принятия нового закона о свободе совести.  Пер-
вый  вариант  Закона "О свободе совести и о религиозных
объединениях" был принят Государственной Думой 23  июня
1997 г.  и одобрен Советом Федерации 4 июля 1997 г., но
Президент РФ,  воспользовавшись правом  вето,  отклонил
его  в связи с несоответствием ряда его положений Конс-
титуции.  Второй вариант - Федеральный закон "О свободе
совести  и о религиозных объединениях",  принятый Госу-
дарственной Думой 19 сентября 1997 г.  и одобренный Со-
ветом Федерации 24 сентября 1997 г., вступил в силу.   


 
   Статья 14  Конституции  подчеркивает  равенство всех
религий перед государством и перед законом. Ни одна ре-
лигия или религиозное объединение не пользуются никаки-
ми преимуществами и не могут быть  подвергнуты  никаким
ограничениям  по сравнению с другими.  Поэтому оказание
какой-либо финансовой помощи одной из религиозных орга-
низаций  (за  исключением  случаев  восстановления хра-
ма-памятника истории,  являющегося достоянием всего го-
сударства)  в  противовес другой конфессии является не-
конституционным.  Кроме того,  государство  в  вопросах
свободы вероисповеданий и убеждений нейтрально, т.е. не
становится на сторону какой-либо                       
религии или мировоззрения. Данный постулат, однако, на-
рушается в практике Российского государства.  Это подт-
верждает и полемика вокруг отклоненного Президентом  РФ
варианта  Закона  о свободе совести.  Преамбула первого
варианта Закона,  в частности,  закрепляла  неравенство
религий.  Только  православие признавалось неотъемлемой
частью общероссийского исторического, духовного и куль-
турного наследия. Ислам признавался равным православию,
но без указания на вхождение в общероссийское наследие,
а буддизм,  иудаизм и другие традиционные религии приз-
навались "уважаемыми".  К остальным  религиям  подобные
оценки не применялись.  Президент же предлагал включить
в федеральный закон норму о том,  что "государство ока-
зывает  поддержку традиционным религиозным объединениям
(конфессиям) и их организациям  при  осуществлении  ими
деятельности по сохранению и развитию исторических тра-
диций и обычаев,  национально-культурной  самобытности,
искусства и иного культурного наследия народов Российс-
кой Федерации". Однако это предложение не вошло в текст
законопроекта, что и явилось одной из причин отклонения
его Президентом РФ.                                    
   Интересно, каково же мнение самих россиян по вопросу
предоставления  особого  статуса  Русской  православной
церкви?  По данным  опроса,  проведенного  сотрудниками
Всероссийского центра изучения общественного мнения 1-4
августа 1997 г.,  из 1600 жителей различных регионов РФ
49% не согласны с тем, что православные в России должны
иметь какие-либо законные преимущества перед  атеистами
или  людьми  других вероисповеданий.  27%  респондентов
придерживаются противоположного  мнения,  полагая,  что
православным  следует предоставить более высокий статус
по сравнению с представителями других конфессий,  имею-
щихся в Российской Федерации. А 14% опрошенных не имеют
на этот счет своего мнения52.                          
   В преамбуле вступившего в силу сентябрьского  Закона
о  свободе совести говорится,  что Федеральное Собрание
Российской Федерации  принимает  настоящий  Федеральный
закон,  подтверждая  право каждого на свободу совести и
свободу вероисповедания, а также на равенство перед за-
коном,  независимо  от отношения к религии и убеждений,
основываясь на том,  что Российская Федерация  является
светским  государством.  Далее  в преамбуле Федеральное
Собрание объявляет, что оно признает особую роль только
православия в истории России,  в становлении и развитии
ее духовности и культуры, а 
                           
   52 См.: Известия. 1997, 9 августа.
                                                       
   также уважает христианство,  ислам, буддизм, иудаизм
и другие религии, составляющие неотъемлемую часть исто-
рического наследия народов России, и считает важным со-
действовать достижению взаимного понимания,  терпимости
и уважения в вопросах свободы совести и свободы вероис-
поведания.  Видимо, Федеральное Собрание не уважает ре-
лигии, не составляющие неотъемлемую часть исторического
наследия народов России,  а также лиц, их исповедующих.
Такая позиция Федерального Собрания противоречит  поло-
жениям ст. 14 Конституции.                             
   Далее, ст.  28  Конституции не делает различия между
российскими и иностранными гражданами с точки зрения их
права исповедовать совместно с другими лицами любую ре-
лигию,  а ст. 30 Конституции говорит о праве каждого на
объединение.  Следовательно,  и религиозные объединения
российских и иностранных граждан,  которые в  силу  ч.2
ст.  14  Конституции  равны перед законом,  должны быть
равноправны независимо от того,  зарегистрированы они в
России или нет.  Однако ч.2 ст.  13 отклоненного Закона
предусматривала,  что представительства иностранных ре-
лигиозных организаций могут открываться только при рос-
сийских религиозных организациях и с их согласия. Такая
норма, во-первых, ставила представительства иностранных
религиозных организаций в прямую зависимость от отноше-
ния к ним российских религиозных организаций, а во-вто-
рых,  возлагала на российские  религиозные  организации
функции  органов  государственной власти по отношению к
иностранным религиозным организациям.                  
   Включение в первый вариант Закона данного  неконсти-
туционного положения было во многом обусловлено обеспо-
коенностью  депутатов  Федерального  Собрания   угрозой
нравственному и духовному здоровью россиян. Это положе-
ние было призвано оградить российских граждан  от  про-
никновения  и влияния деструктивных религиозных органи-
заций,  которые в последние годы ведут самую  настоящую
духовную  агрессию  против России.  На сегодняшний день
таких тоталитарных сект и религиозных организаций  нас-
читывается более полусотни53. Из тех, которые уже успе-
ли принести достаточно вреда, духовно искалечить многих
россиян,  назовем только наиболее известные. Это Между-
народная Церковь Христа (МЦХ),  целью которой  является
полная евангелизация планеты,  осуществленная при жизни
одного поколения; церковь сайентологии, которую герман-
   53 См.: Российская газета. 1997, 6 августа.         
                                                       
                                                       
ские государственные органы определили как  "криминаль-
ную  коммерческую  организацию с элементами психотерро-
ра", и, наконец, "церковь объединения", более известная
как империя Муна, стремившегося завоевать мир, даже ес-
ли для этого потребуется третья мировая война.         
   Вместе с тем,  в светском государстве, т.е. в таком,
в  котором  все  религиозные  объединения (организации)
равноправны, иностранные религиозные организации, в от-
ношении которых существуют подозрения в их соответствии
конституционным и законным требованиям, ставятся не под
контроль других религиозных организации, проверенных на
лояльность, а под контроль компетентных государственных
органов.                                               
   В текст  сентябрьского  Закона  в этой части внесены
существенные изменения. Теперь не только российская ре-
лигиозная  организация вправе иметь при себе представи-
тельство иностранной религиозной организации (ч.5 ст.13
Закона), но и самой иностранной религиозной организации
может быть предоставлено право открытия своего предста-
вительства  на территории Российской Федерации (ч.2 ст.
13 Закона). Правда, представительство иностранной рели-
гиозной  организации  не  может  заниматься культовой и
иной религиозной деятельностью,  и на него не распрост-
раняется статус религиозного объединения, установленный
данным Законом.                                        
   В соответствии с ч.3 ст.  4 Закона о свободе совести
на  государство налагается обязанность оказывать финан-
совую, материальную и иную помощь религиозным организа-
циям  в  обеспечении  преподавания  общеобразовательных
дисциплин в образовательных учреждениях,  созданных ре-
лигиозными организациями. Это, прежде всего, противоре-
чит статье 19 Конституции,  так как ставит в более при-
вилегированное положение граждан,  исповедующих и расп-
ространяющих религиозные взгляды совместно в форме  ор-
ганизации,  по отношению к гражданам,  также являющимся
налогоплательщиками и исповедующим такие взгляды  инди-
видуально или в форме религиозной группы,  либо объеди-
ненных в общественные  организации  по  иным  интересам
(культурные, спортивные и иные).                       
   Явно противоречили  статьям  28,  30  Конституции  и
статье 22 Международного пакта о гражданских и  полити-
ческих  правах положения статей 6 и 11 первого варианта
Закона, признававшие право на участие в образовании ре-
лигиозного  объединения  лишь  за гражданами России.  В
сентябрьском (1997 г.) Законе религиозным  объединением
в Российской Федерации уже признается добровольное     
   объединение граждан Российской Федерации,  иных лиц,
постоянно и на законных основаниях проживающих на  тер-
ритории Российской Федерации, образованное в целях сов-
местного исповедания и распространения веры и  обладаю-
щее соответствующими этой цели признаками (ч.1 ст.6 За-
кона).                                                 
   Однако вступивший в силу  Закон  о  свободе  совести
очевидно закрепляет неравноправие верующих с точки зре-
ния их  возможности  создания  религиозной  организации
(религиозного объединения, имеющего статус юридического
лица).  Во-первых,  Закон делит религиозные организации
на местные и централизованные,  в зависимости от терри-
ториальной сферы их деятельности (в первом варианте они
делились на региональные и общероссийские,  и тем самым
политические категории переносились в религиозную  сфе-
ру).  Причем  централизованная религиозная организация,
структуры которой действовали на территории  Российской
Федерации на законных основаниях на протяжении не менее
пятидесяти лет на момент обращения этой религиозной ор-
ганизации  в  регистрирующий орган с заявлением о госу-
дарственной регистрации,  вправе использовать  в  своих
наименованиях слова "Россия",  "российский" и производ-
ные от них (ч.3 ст.8 Закона о свободе  совести).  Такое
деление  религиозных  организаций  на "заслуженные" или
"официально признанные российскими" и прочие противоре-
чит  не  только  требованию равноправия,  но и принципу
светского государства.                                 
   Во-вторых, для того,  чтобы верующие могли  учредить
новую местную,  не говоря уже о централизованной, рели-
гиозную организацию,  не входящую в состав существующих
централизованных организаций, они должны пятнадцать лет
существовать как религиозная группа  (религиозное  объ-
единение  без  статуса юридического лица).  А при госу-
дарственной регистрации местной религиозной организации
учредители  должны  представить в соответствующий орган
юстиции документ,  подтверждающий существование религи-
озной  группы на данной территории на протяжении не ме-
нее пятнадцати лет,  выданный органом местного  самоуп-
равления (ч.3 ст. 11 Закона о свободе совести).        
   Таким образом, оценивая конституционность определен-
ных положений сентябрьского (1997 г.) Федерального  за-
кона  "О свободе совести и о религиозных объединениях",
можно установить следующее.  Руководствуясь  принципами
равноправия и светского государства,  соображениями за-
щиты веротерпимости (ст.  14, ч. 2 ст. 19, ст. 28 Конс-
титуции),  законодатель не должен устанавливать преиму-
щества                                                 
одних конфессий перед другими. В соответствии с положе-
ниями ч.3 ст.  55 Конституции и ст.  9 Европейской кон-
венции о защите прав человека и основных  свобод,  пре-
дусматривающей,  что  свобода исповедовать свою религию
или свои убеждения подлежит  лишь  таким  ограничениям,
которые  установлены  законом и необходимы в демократи-
ческом обществе в интересах общественного  спокойствия,
охраны общественного порядка, здоровья и нравственности
или для защиты прав и свобод других  лиц,  законодатель
должен применять к религиозным объединениям конституци-
онно-правовые ограничения свободы объединений (ч.5  ст.
13  Конституции)  и свободы выражения мнений (ч.2 ст.29
Конституции), не нарушая при этом конституционное право
каждого  человека  на  объединение (ст.30 Конституции).
Установление в Законе пятнадцатилетнего срока фактичес-
кого существования религиозного объединения как необхо-
димого условия для регистрации этого объединения в  ка-
честве  юридического  лица противоречит и праву на объ-
единение,  и свободе исповедовать совместно  с  другими
любую  религию,  а  не  только "российскую" с 50-летним
стажем.
                                                
   2.2.6. ОГРАНИЧЕНИЯ ЛИЧНЫХ ПРАВ И СВОБОД,
   ВЫТЕКАЮЩИЕ ИЗ КОНСТИТУЦИОННЫХ  ПОЛОЖЕНИЙ  
О  ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ 
                                                
   2.2.6.1. Юридическая  природа обязанности гражданина
Российской Федерации нести военную службу 
             
   Статья 59 Конституции не устанавливает конституцион-
ную воинскую обязанность,  т.е.  такую обязанность, ис-
полнение которой определенно регулируется нормой  Конс-
титуции,  а содержит отсылку к закону:  "Гражданин Рос-
сийской Федерации несет военную службу в соответствии с
федеральным  законом"  (ч.2  ст.59).  Не случайно в ч.1
ст.59, где упоминается "обязанность гражданина Российс-
кой Федерации", говорится, что такой обязанностью явля-
ется не военная служба,  а "защита Отечества",  которая
вдобавок  провозглашается  моральным долгом гражданина.
Из ч.З ст.  59 вытекает,  что несение военной службы  и
"защита  Отечества" суть понятия не тождественные,  так
как гражданин имеет  право  на  замену  военной  службы
гражданской альтернативной службой,  если несение воен-
ной службы противоречит его убеждениям или  вероиспове-
данию, а также в иных установленных федеральным законом
случаях.                                               
   Понятие "защита Отечества"  само  по  себе  является
юридически  неопределенным.  Исходя из текста преамбулы
Конституции,  можно предположить,  что употребляемые  в
этом  тексте  термины "Отечество",  "Родина" и "Россия"
("Российская Федерация") - это синонимы,  несущие опре-
деленную идеологическую нагрузку в соответствующем кон-
тексте.  В то же время из текста преамбулы вовсе не вы-
текает,  что для всех,  кто относит себя к "многонацио-
нальному народу Российской Федерации" и стремится "сох-
ранить  исторически  сложившееся государственное единс-
тво",  "возродить суверенную государственность  России"
(таковы формулировки преамбулы), Родиной или Отечеством
является Российская Федерация в государственных  грани-
цах 12 декабря 1993 года. В контексте ст.59 Конституции
возникает,  например,  вопрос:  что является Отечеством
для граждан России, имеющих двойное гражданство и этни-
чески связанных с другим суверенным национальным  госу-
дарством?                                              
   Но даже  если  считать само собой разумеющимся,  что
Отечеством в смысле ч.1 ст.59 и  преамбулы  Конституции
для  каждого  гражданина  Российской Федерации является
Россия в составе,  описанном в ч.1 ст.  65 Конституции,
остаются  следующие  вопросы.  От кого следует защищать
Отечество - только от врага внешнего или от внутреннего
тоже?  Если следует защищать и от внутреннего врага, то
относятся ли к внутренним врагам  Отечества  только  те
лица (объединения), цели или действия которых направле-
ны на нарушение целостности Российской  Федерации,  или
так  же  и те,  цели или действия которых направлены на
насильственное изменение основ  конституционного  строя
Российской Федерации,  подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований,  разжигание социаль-
ной, расовой, национальной и религиозной розни (ч.5 ст.
13 Конституции)? Наконец, как следует защищать Отечест-
во? Что именно нужно для этого делать?                 
   Из Конституции  отнюдь не вытекает ответ на эти воп-
росы,  который дает, например, профессор Ю.А.Розенбаум:
"Защита  Отечества - это его оборона в случае возможной
агрессии против него  или  его  союзников,  с  которыми
страна связана договорами о взаимной военной помощи или
обороне"54. Более того, крайне сомнительным представля-
ется отождествление защиты Отечества с обороной союзни-
ков в случае агрессии  против  них.  Конечно,  договоры
должны 
                                                
   54 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий Комментарий. С.367 (автор раздела - Ю.А.Розенбаум).
                                                   
                                                       
соблюдаться (если  это не противоречит интересам той же
защиты Отечества),  но нельзя  ставить  знак  равенства
между  защитой Отечества и защитой в разных точках зем-
ного шара государственных интересов России в том  виде,
как  их  понимают конкретное правительство и конкретные
должностные лица.                                      
   Столь же спорно и второе утверждение Ю.А.Розенбаума:
"Участвовать в защите Отечества - не только юридическая
обязанность,  но и глубочайшее нравственное требование,
патриотический долг каждого гражданина"55. Если Консти-
туция одновременно закрепляет  юридическую  обязанность
защиты Отечества в смысле воинской обязанности и глубо-
чайшее нравственное требование  участвовать  в  обороне
страны в случае агрессии, тогда почему ч.3 ст. 59 Конс-
титуции освобождает от патриотического долга (и  юриди-
ческой  обязанности) тех,  чьим нравственным убеждениям
противоречит несение военной службы? Или патриотический
долг  можно  выполнять  и на альтернативной гражданской
службе?  И если защита Отечества в смысле воинской обя-
занности  - это действительно конституционная юридичес-
кая обязанность гражданина Российской Федерации,  то  в
соответствии с принципом равноправия (ч.1 и ч.2 ст.  19
Конституции) и требованием ч.2 ст.6 Конституции (каждый
гражданин  Российской Федерации несет равные обязаннос-
ти,  предусмотренные Конституцией) не следует ли  расп-
ространять воинскую обязанность на всех граждан,  неза-
висимо от их пола,  отношения к религии,  убеждений,  и
считать  положение  ч.З  ст.59  противоречащим  основам
конституционного строя Российской Федерации?           
   Большинства из этих вопросов  можно  избежать,  если
придерживаться следующей точки зрения законодателя, от-
раженной в доктрине без ссылок на конституционную  обя-
занность:  "Гражданин  Российской Федерации в соответс-
твии с федеральным законом обязан защищать Отечество  -
Российскую  Федерацию"56.  Такая точка зрения означает,
что нет конституционной юридической  обязанности  нести
военную службу, а есть конституционная обязанность соб-
людать Конституцию Российской Федерации и  законы  (ч.2
ст. 15 Конституции), в частности, обязанность так защи-
щать Отечество,  как это предписывают федеральные зако-
ны,  если  они  не признаны противоречащими Конституции
(см. 1.3.1.5.). С этой точки зрения 
                   
   55 Там же.                                          
   56 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-
ции / Отв. ред. Л.А.Окунь ков. Изд. 2-е. С.249. 
                                                       
   следует считать положение ч.1 ст.  59 Конституции не
имеющим определенного юридического содержания, не нала-
гающим  никаких  ограничений  на  личные и иные права и
свободы граждан. Таковые вытекают лишь из положения ч.2
ст.59  (гражданин несет военную службу в соответствии с
федеральным законом,  что вовсе не означает  непременно
всеобщую воинскую повинность),  но эти ограничения сле-
дует понимать как конституционно допустимые лишь с уче-
том  всех  остальных  положений  Конституции о правах и
свободах человека и гражданина.
                        
   2.2.6.2. Ограничения личных прав, определяемые 
законами о военной службе
   Порядок прохождения  военной службы определяется фе-
деральным законом и другими  нормативными  актами.  Это
Закон  РФ  "Об обороне" от 31 мая 1996 г.,  Закон РФ "О
статусе военнослужащих" от 22 января 1993 1.,  Закон РФ
"О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля
1993 г. и ряд других документов.                       
   Закон "О воинской обязанности и военной службе" пре-
дусматривает в ст.1:  "Гражданин Российской Федерации в
соответствии с законом обязан защищать Отечество - Рос-
сийскую Федерацию".                                    
   Воинская обязанность предусматривает: воинский учет,
подготовку к военной  службе,  поступление  на  военную
службу, прохождение военной службы, пребывание в запасе
(резерве),  военное обучение в военное время. Гражданин
Российской  Федерации  вправе в соот-ветствии с законом
вместо прохождения военной службы  проходить  альтерна-
тивную службу.                                         
   Закон "Об обороне" предусматривает, что комплектова-
ние Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется
военнослужащими  путем призыва граждан Российской Феде-
рации на военную службу по экстерриториальному принципу
и  путем  добровольного  поступления граждан Российской
Федерации на военную службу; а также гражданским персо-
налом - путем добровольного поступления на работу.     
   В настоящее время, таким образом, комплектование Во-
оруженных Сил Российской Федерации военнослужащими про-
исходит  двумя способами - путем призыва граждан на во-
енную службу и по контракту, в добровольном порядке.   
   В соответствии с Законом "О воинской  обязанности  и
военной  службе",  призыву  на  военную службу подлежат
граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет,  ко-
торые не имеют права на отсрочку                       
или освобождение  от  призыва.  Перечень  оснований для
отсрочки или освобождения от призыва также перечислен в
Законе. Статья 21 Закона предоставляет право Президенту
Российской Федерации предоставлять отсрочки от  призыва
отдельным категориям граждан путем принятия специальных
мотивированных указов. Указами Президента ь93 от 25 ян-
варя  1996 г.  "О предоставлении отсрочки от призыва на
военную службу отдельным представителям талантливой мо-
лодежи"  и №430 от 29 апреля 1995 г.  "О предоставлении
отсрочки от призыва на военную службу отдельным катего-
риям граждан" такие отсрочки были предоставлены, напри-
мер, сотрудникам Академии наук, поступающим на работу в
научные учреждения Академии непосредственно после окон-
чания высшего учебного  заведения.  Вместо  прохождения
военной службы по призыву, гражданин имеет право посту-
пить на военную службу по контракту.                   
   Закон "Об обороне" и Закон "О воинской обязанности и
военной  службе" устанавливают правовые основы формиро-
вания армии на  добровольной  основе  -  по  контракту.
Контракт о прохождении военной службы может быть заклю-
чен между гражданином и Министерством обороны  Российс-
кой  Федерации или иным министерством,  государственным
комитетом или ведомством,  в которых предусмотрено про-
хождение  воинской службы.  Граждане могут поступать на
военную службу по контракту  на  должности,  замещаемые
солдатами (матросами),  прапорщиками (мичманами) и офи-
церами.  Контракты заключаются,  как правило, на срок в
3,  5 или 10 лет.  Указ Президента Российской Федерации
от 16 мая 1996 г.  №722 предусматривает,  что  с  весны
2000  года  Вооруженные Силы и другие войска Российской
Федерации должны полностью отказаться от призыва  граж-
дан  и  перейти на комплектование должностей рядового и
сержантского состава  на  основе  добровольного  приема
граждан на военную службу по контракту.                
   Законом "О  воинской  обязанности  и военной службе"
устанавливаются следующие  сроки  военной  службы:  для
проходящих  военную службу по призыву - 24 месяца;  для
лиц,  имеющих высшее образование и проходящих службу по
призыву,  - 12 месяцев; для лиц, заключивших контракт с
Министерством обороны о военном обучении  по  программе
обучения офицеров запаса,  - 24 месяца;  для проходящих
военную службу по контракту - на срок контракта. Истек-
ший срок воинской службы не может быть продлен.        
   Законом "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993
г.  устанавливаются права и обязанности военнослужащих.
Их объем опре-                                         
   деляется возложенными на военнослужащих обязанностя-
ми по вооруженной  защите  государства,  необходимостью
беспрекословного  выполнения поставленных задач в любых
условиях,  в том числе с риском для  жизни.  Ряд  прав,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации,  ог-
раничен для военнослужащих.  Так,  например,  право  на
свободу передвижения,  в соответствии с Законом, реали-
зуется военнослужащими с учетом необходимости поддержа-
ния  боевой  готовности  воинских  частей и обеспечения
своевременности прибытия военнослужащих к месту службы.
Военнослужащим запрещается участие в забастовках.  Соз-
дание религиозных объединений в воинских частях не  до-
пускается. Подобные ограничения считаются в целом соот-
ветствующими тем требованиям к ограничениям прав и сво-
бод, которые предъявляет ч.3 ст. 55 Конституции.       
   Закон также  предусматривает освобождение военнослу-
жащих и граждан,  уволенных с военной службы,  от  ряда
налогов.  Статья 20 Закона устанавливает право военнос-
лужащих на бесплатный проезд на всех видах общественно-
го транспорта городского, пригородного и местного сооб-
щения. Постановление Правительства Российской Федерации
установило определенный порядок реализации этого права,
который не был осуществлен. АО "Мурманскавтотранс" сво-
им  указанием  ввело  требование оплаты военнослужащими
проезда в городском транспорте.  Определением  Судебной
коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 20 ап-
реля 1995 г.  это право было подтверждено,  с указанием
того, что "отсутствие механизма реализации данной льго-
ты для военнослужащих лишило военнослужащих возможности
пользоваться предоставленным им Законом правом бесплат-
ного проезда".                                         
   Закон "О статусе военнослужащих" гарантирует также и
право  военнослужащих  на  защиту своих прав и законных
интересов, в том числе и в судебном порядке. Закон Рос-
сийской Федерации от 27 апреля 1993 г.  "Об обжаловании
в суд действий и решений,  нарушающих права  и  свободы
граждан",  предусмотрел право военнослужащих обращаться
в военный суд с жалобой на действия  (решения)  органов
военного управления и воинских должностных лиц, наруша-
ющие его права и свободы.                              
   Постановлением Пленума Верховного Суда от 21 декабря
1993 г.  №10 разъяснялось, что в военный суд могут быть
обжалованы действия и решения лиц,  не состоящих на во-
енной  службе,  но  правомочных по занимаемой в органах
военного управления должности принимать решения, касаю-
щиеся прав и свобод военнослужащих.                    
Граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать
действия и решения органов военного управления и воинс-
ких  должностных лиц,  нарушивших их права и свободы во
время прохождения ими воинской службы, по своему усмот-
рению, в военный или народный суд.                     
   Обязанности военнослужащих,  в соответствии с "Зако-
ном о статусе военнослужащих", определяются их воинским
долгом по защите государственного суверенитета и терри-
ториальной целостности Российской Федерации,  обеспече-
нию безопасности государства,  отражению военного напа-
дения, а также выполнению задач в соответствии с между-
народными обязательствами России.                      
   В соответствии  с  Указом  Президента  от 17 августа
1996 г.  №1202 гражданам,  проходящим военную службу по
призыву  и  выполняющим  задачи  в условиях вооруженных
конфликтов, один день выполнения задач засчитывается за
два дня военной службы по призыву. Указом Президента от
16 мая 1996 г. №723 "О порядке направления военнослужа-
щих  срочной  службы  по призыву для выполнения задач в
условиях вооруженных конфликтов и для участия в  боевых
действиях"  военнослужащие  срочной  службы  по призыву
направляются для выполнения задач в условиях  вооружен-
ных  конфликтов и для участия в боевых действиях исклю-
чительно на добровольной основе -  по  контракту.  Указ
Президента "О дополнительных мерах социальной защиты
военнослужащих,  проходящих военную службу по  призыву"
от 28 мая 1996 г.  предусматривает, что военнослужащие,
проходящие военную службу по призыву в течение 18 меся-
цев  и  выполнявшие задачи в условиях вооруженных конф-
ликтов в Чеченской Республике или в  Республике  Таджи-
кистан в течение шести месяцев непрерывно,  приравнива-
ются к военнослужащим,  выслужившим установленный зако-
ном срок воинской службы.                              
   Законом РФ  от  21 января 1993 г.  "О дополнительных
гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим во-
енную службу на территориях государств Закавказья, При-
балтики и Республики Таджикистан,  а также  выполняющим
задачи  в условиях чрезвычайного положения и при воору-
женных конфликтах" предусмотрены широкие  льготы  уста-
новленным категориям военнослужащих. Закон предусматри-
вает,  что на членов семей военнослужащих, погибших при
исполнении  задач  в условиях чрезвычайного положения и
при вооруженных  конфликтах,  распространяются  льготы,
гарантии и                                             
   компенсации, предусмотренные  для членов семей воен-
нослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.    
   Однако все законодательные акты, устанавливающие ль-
готы  и  преимущества  в  связи  с прохождением военной
службы, будут иметь смысл лишь тогда и постольку, когда
и поскольку (возможно,  в результате надлежащего рефор-
мирования Вооруженных Сил) государственное финансирова-
ние Вооруженных Сил и условия содержания военнослужащих
не будут порождать в армии обращение, унижающее челове-
ческое достоинство (см. 2.2.2.3.). Фактически законода-
тельство,  принуждающее граждан к  прохождению  военной
службы,  принуждает к пребыванию в условиях,  в которых
грубо нарушаются положения ст.  21 Конституции.  Много-
численные  факты  нарушений прав человека в Вооруженных
Силах,  практика  унижения  человеческого   достоинства
вплоть  до  гибели  военнослужащих срочной службы в ре-
зультате насилия и другого жестокого обращения, сущест-
вовавшая и до принятия Конституции 1993 г. и продолжаю-
щаяся,  независимо от требования ч.2 ст.21 Конституции,
порождают убеждение в том, что служба в Российских Воо-
руженных Силах в настоящее  время  плохо  совместима  с
принципом человеческого достоинства. Именно этим в пер-
вую очередь объясняется массовое уклонение  граждан  от
призыва на военную службу.  Однако убеждение гражданина
в том,  что в современной Российской армии  допускаются
грубые  нарушения  прав  человека,  не  относится к тем
убеждениям, которым противоречит несение военной службы
вообще и о которых говорится в ч. 3 ст. 59 Конституции.
   2.2.6.3. Проблема альтернативной гражданской службы
 
   Часть 3  ст.59 предусматривает возможность для граж-
данина Российской Федерации в случае,  если его убежде-
ниям  или  вероисповеданию противоречит несение военной
службы, заменить ее альтернативной гражданской службой.
Часть 4 ст.3 Федерального закона "О свободе совести и о
религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г.  восп-
роизводит  положение  ч.3  ст.59 Конституции о праве на
альтернативную гражданскую службу.                     
   Ни один из международных документов о правах челове-
ка  не  предусматривает  прямо права на замену воинской
службы альтернативной гражданской, однако желательность
введения  подобного  института  подчеркивалась  многими
международными правительственными и неправительственны-
ми организациями.  Так, например, Рекомендация Комитета
Министров стран-участниц Совета Европы                 
№R (87) 857 рекомендует принятие  единообразных  нацио-
нальных процедур в отношении альтернативной гражданской
службы.  Рекомендации предлагают, чтобы "каждому подле-
жащему  призыву на военную службу,  кто,  по признанным
соображениям, связанным с его убеждениями, отказывается
принимать участие в применении оружия, будет предостав-
лено право освобождения от такой службы, в соответствии
с  указанными  ниже  условиями.  Такие  лица могут быть
призваны к выполнению альтернативной службы".  Условия-
ми,  которые  Совет Европы включает в данную рекоменда-
цию, являются требования о предоставлении полной инфор-
мации лицам, подлежащим призыву, о порядке и возможнос-
тях прохождения альтернативной службы; право на апелля-
цию отрицательного решения в независимый орган, не свя-
занный с военными  властями.  Также  предусматривается,
что  альтернативная  служба  должна быть гражданской по
своему характеру,  что ее продолжительность должна быть
сопоставима  с  продолжительностью военной службы и что
альтернативная служба не должна  использоваться  в  ка-
честве санкции за отказ служить в армии. Предусматрива-
ется также,  что  для  лиц,  проходящих  альтернативную
службу, должны быть предусмотрены не меньшие социальные
и финансовые права,  чем для  лиц,  проходящих  военную
службу58.                                              
   Практика большинства европейских стран,  где сущест-
вует обязательный призыв на военную службу,  предусмат-
ривает альтернативную гражданскую службу. Например, Ос-
новной Закон ФРГ, в ст.12а, предусматривает, что "лица,
отказывающиеся  нести военную службу с оружием по моти-
вам вероисповедания,  обязаны нести службу, ее заменяю-
щую.  Продолжительность заменяемой службы не может пре-
вышать срока военной службы. Подробности устанавливают-
ся законом, которым не может нарушаться свобода вероис-
поведания;  кроме того,  должна быть предусмотрена воз-
можность несения заменяемой службы,  никак не связанной
с вооруженными силами и частями федеральной пограничной
службы".                                               
   Несмотря на то, что Конституция предусматривает при-
нятие специального закона,  регулирующего  основания  и
порядок прохож- 
                                       
   57 European  Convention  on Human Rights.  Collected
texts. Council of Europe, 1994.                        
   58 Это нe первый случай обращения  Совета  Европы  к
вопросу о праве на альтернативную службу. См. также Ре-
комендацию 816/1977,  принятую Парламентской Ассамблеей
Совета Европы, признавшую право на отказ от несения во-
енной службы по соображениям совести и  рекомендовавшую
государствам-участникам  принять меры к закреплению его
в национальном законодательстве
                        
   дения альтернативной службы,  такой закон до сих пор
не принят.  Он был одобрен Государственной Думой в пер-
вом чтении в 1994 г.  и с тех пор несколько раз  откло-
нялся  во  втором  чтении  из-за  разногласий в Думе по
принципиальным вопросам.  Тем не менее, поскольку в со-
ответствии со ст.  18 Конституции права и свободы явля-
ются непосредственно действующими, гражданин может ссы-
латься  на  право  проходить альтернативную службу и до
принятия закона об альтернативной службе. Отказ в приз-
нании такого права может быть обжалован в суд.  Ограни-
ченная судебная практика по делам такого рода показыва-
ет,  что  суды  оказывают содействие в реализации права
граждан на альтернативную службу и при отсутствии соот-
ветствующего  закона.  Аналогичным  образом  решаются и
уголовные дела, возбуждаемые по ст.80 УК РСФСР [уклоне-
ние  от  очередного  призыва  на действительную военную
службу (в новом УК РФ,  вступившем в силу  с  1  января
1997 г.  - ст.328)], - в том случае, если на суде уста-
новлено, что лицо, в силу своих убеждений, признаваемых
в обществе,  не может участвовать в военной службе, как
правило, выносятся оправдательные приговоры59. 
        
   2.3. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА И СВОБОДЫ
                   
   2.3.1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
   Политические права и свободы  описывают  правомочия,
позволяющие гражданам участвовать в формировании и осу-
ществлении государственной власти,  обеспечивающие  ак-
тивную самореализацию человека в обществе и государстве
(status activus). Личные права присущи каждому человеку
от  рождения независимо от территории государства,  где
он родился или в данный момент проживает.  В отличие от
них,  политическими  правами  обладают  преимущественно
граждане данного государства, особенно это касается из-
бирательных прав.  В то же время свобода выражения мне-
ний и свобода массовой информации, право на объединение
гарантируются  каждому  человеку.  Политические права и
свободы могут быть реализованы как индивидуально  (нап-
ример, право на участие в отправле- 
                   
   59 См., например: Конституция против священного дол-
га:  С.Сорокин о деле Вадима Гессе, оправданного по об-
винению по ст.80 УК,  за отсутствием состава преступле-
      ния. Неделя. 1996. №35.                                
                                                       
                                                       
нии правосудия или право обращаться  в  государственные
органы),  так  и  коллективно (то же право обращаться в
государственные органы, право на объединение, на собра-
ние, митинги).                                         
   Российское государство, порвав с советской практикой
декларативного признания международных документов в об-
ласти прав человека,  на конституционном уровне закреп-
ляет прямое действие основополагающих норм и  принципов
международного права (ч.4 ст.  15, ч.1 ст. 17 Конститу-
ции РФ) и приводит в соответствие с ними  законодатель-
ство  и правоприменительную практику в Российской Феде-
рации60. Международные конвенции в области политических
прав,  имеющие  для России обязывающий характер,  такие
как Международный пакт ООН о гражданских и политических
правах  (1966 г.),  присоединение Российского государс-
тва,  в связи с вступлением в Совет Европы, к Европейс-
кой конвенции о защите прав человека и основных свобод,
а также внесение в  свое  законодательство  необходимых
изменений, вытекающих из прецедентного права, создавае-
мого решениями Европейского суда  по  правам  человека,
могут  стать  прочной  правовой основой для защиты прав
гражданина в России.                                   
   Основания ограничения политических прав ради  защиты
иных конституционно значимых целей включают в себя, по-
мимо общих требований части 3 ст.  17 и части 3 ст.  55
Конституции, также конкретные требования части 5 ст. 13
и части 2 ст.29 Конституции, устанавливающие запрет вы-
ражения и распространения антиправовой и антидемократи-
ческой идеологии и осуществления такой же  практики.  В
международной практике считается общепризнанным ограни-
чение политических прав и свобод в условиях  чрезвычай-
ного положения (ст.4 Международного пакта о гражданских
и политических правах). В Российской Федерации при вве-
дении  чрезвычайного положения для обеспечения безопас-
ности граждан и защиты конституционного  строя  следует
руководствоваться ст.56 Конституции и Федеральным зако-
ном о чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г., 
       
   60 Так,  с 1 января 1997 г. вступил в силу Уголовный
кодекс  РФ,  где на первое место выведена защита прав и
свобод человека.  В Кодекс впервые включена глава (ь19)
об ответственности за преступления против конституцион-
ных прав и свобод человека и гражданина. Так, уголовно-
му наказанию подлежат теперь нарушения таких гарантиро-
ванных  Конституцией  прав,  как  равноправие   граждан
(ст.136  УК  РФ),  избирательные права граждан (ст.141,
142 УК РФ),  права граждан на проведение собраний,  ми-
тингов,  демонстраций, шествий, пикетирования или учас-
тия в них (ст.149 УК РФ).  Введена  ответственность  за
отказ в предоставлении гражданину информации (ст 140 УК РФ).
 
   устанавливающим пределы и сроки его действия.  Пере-
чень  конкретных ограничений политических прав и свобод
в период чрезвычайного положения включает в себя запре-
щение проведения собраний,  митингов,  уличных шествий,
забастовок, а также предусматривает ограничение свободы
печати,  приостановление деятельности политических пар-
тий и общественных организаций при  попытках  насильст-
венного изменения конституционного строя, массовых бес-
порядках и других действиях,  угрожающих жизни и  безо-
пасности  граждан или нормальной деятельности государс-
твенных институтов.                                    
   Ограничение политических прав граждан (в  частности,
права  граждан на равный доступ к государственной служ-
бе) также может осуществляться в качестве меры  наказа-
ния, предусмотренной УК РФ за совершение ряда преступ-
лений против государственной  власти,  интересов  госу-
дарственной  службы и службы в органах местного самоуп-
равления. Так, например, ст.285 УК РФ - злоупотребление
должностными  полномочиями,  ст.286  - превышение долж-
ностных полномочий,  кроме отбытия наказания  в  местах
лишения свободы, предусматривают - в качестве альтерна-
тивной меры - временное лишение права занимать  опреде-
ленные  должности  или заниматься определенной деятель-
ностью.
                                                
   2.3.2. СВОБОДА ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЙ,
   СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ И СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
   2.3.2.1. Определение терминов
   Положения ст.29 и ч.1 ст. 44 Конституции гарантируют
право  на  свободу  выражения  своего мнения (выражения
убеждений,  мысли,  в частности,  творческой). Согласно
ч.1  ст.10 Европейской конвенции о защите прав человека
и основных свобод,  "это право включает свободу придер-
живаться  своего мнения,  получать и распространять ин-
формацию и идеи без вмешательства государственных орга-
нов и независимо от государственных границ.  Эта статья
не препятствует государствам вводить лицензирование ра-
диовещательных,  телевизионных  или кинематографических
предприятий"61.
                                        
   61 Цит.  по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.552.
                                                 
                                                       
Свобода творчества и преподавания,  о которой идет речь
в ч.1 ст. 44 Конституции, - это частный вариант свободы
объективировать свои мысли.                            
   Использование в   ч.1  ст.29  Конституции  выражения
"свобода мысли и слова" является  крайне  неудачным.  В
принципе  его  можно понимать как свободу "говорить то,
что думаешь". Вместе с тем, в международно-правовых до-
кументах термин "свобода мысли" употребляется в связи с
понятиями "свобода совести" и "свобода религии" (напри-
мер,  ст.9 Европейской конвенции). "Свобода мысли" есть
характеристика духовной свободы человека, причем той ее
сферы, которая не доступна правовому регулированию, ес-
ли она не выражается в коммуникациях.  Если свобода со-
вести означает свободу не придерживаться господствующей
в обществе морали или религии,  что так или иначе выра-
жается в поведении человека,  доступном правовому регу-
лированию,  то свобода мысли, свобода иметь любые убеж-
дения в мыслях может никак не проявляться во внешне вы-
раженном поведении. Получается, что даже при тоталитар-
ном режиме существует свобода мысли:  люди думают одно,
говорят другое, делают третье.                         
   Следует согласиться со следующим определением: "Сво-
бода мысли - это естественное прирожденное свойство че-
ловека,  связанное с определением им своего отношения к
предметам, явлениям, событиям окружающего мира, со сво-
бодным формированием собственных убеждений относительно
всего происходящего...  это процесс внутренней психоло-
гической,  социокультурной,  политической,  этической и
других  характеристик  человека.  Она  может оставаться
достоянием человека,  скрытым от других. Но, как прави-
ло,  у индивида возникает потребность выразить свое от-
ношение к внешнему миру,  событиям и явлениям, передать
это отношение людям,  составляющим ближайшую социальную
группу, либо более широкому кругу людей... Для осущест-
вления  этой потребности человек обладает свободой сло-
ва, т.е. правом объективировать свои мысли устно, пись-
менно, в политических и философских концепциях, в худо-
жественных образах и т.д."62.  Но из этого  определения
вытекает,  что свобода мысли, в отличие от свободы сло-
ва, не доступна правовому регулированию, и о естествен-
ном праве на свободу мысли (т.е.
                       
   62 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий.  С.232-233 (автор раздела - Е.А.Лукашева).
   вольнодумство?) можно говорить в той же мере,  что и
о естественном праве дышать, питаться и т.д.           
   Свобода слова является частным  проявлением  свободы
распространять  информацию,  свободы  выражения  своего
мнения.  Свобода выражения мнений означает и свободу от
принуждения  к  выражению своих мнений и убеждений (ч.3
ст.29 Конституции).                                    
   Свобода выражения мнений,  свобода получать и  расп-
ространять информацию и свобода средств массовой инфор-
мации описываются прежде всего понятием status  negati-
vus,  поскольку это свободы от государственного и част-
ного вмешательства.  Они (включая свободу творчества  и
преподавания)  относятся  к числу политических свобод и
описываются понятием status activus постольку, посколь-
ку они используются как средство самореализации челове-
ка в обществе и государстве, для участия в формировании
и осуществлении государственной власти. Свобода средств
массовой информации есть условие существования  незави-
симой  "четвертой власти" в государстве.  Вместе с тем,
мнения и информация могут выражаться и распространяться
в  частных коммуникациях в ближайшем окружении человека
и никак не воздействовать на общество и государство.   
   Идеологическое многообразие, являющееся одной из не-
зыблемых основ конституционного строя России, предпола-
гает наличие множества мнений, т.е. различных взглядов,
суждений  на события общественной жизни,  которые имеют
равное право на существование.  Учитывая опыт существо-
вания официальной идеологии марксизма-ленинизма и трав-
лю инакомыслящих, создатели российской Конституции пош-
ли  на  прямой запрет идеологического монизма.  Часть 2
ст.  13 гласит:  "Никакая идеология не может устанавли-
ваться в качестве государственной или обязательной".   



2.3.2.2. Ограничения свободы выражения мнений


  Правовая свобода означает свободу делать все, что не
нарушает свободу других, или все, что не запрещено пра-
вом. Свобода придерживаться любого мнения (свобода мыс-
ли) не означает свободу навязывать  это  мнение  другим
или  публично выражать такое мнение,  которое отвергает
саму  правовую  свободу.  Поэтому  свободное  выражение
людьми  своих  мнений налагает и особые обязанности,  и
особую ответственность.  Международная практика в инте-
ресах сохранения мира, безопасности, культуры выработа-
ла особые ограничения в пользовании данным правом.  Ог-
раничения  предусмотрены ст.  19 Международного пакта о
гражданских и политических правах                      
и ст.  29 Всеобщей декларации прав  человека,  а  также
другими международными документами.  Наиболее подробный
перечень мотивов ограничения свободы выражения мнений и
свободы информации содержится в ч. 2 ст. 10 Европейской
конвенции о защите прав  человека  и  основных  свобод:
"Осуществление  этих  свобод,  налагающее обязанности и
ответственность, может быть сопряжено с формальностями,
условиями,  ограничениями или штрафными санкциями, пре-
дусмотренными законом и необходимыми в  демократическом
обществе в интересах государственной безопасности, тер-
риториальной целостности или общественного спокойствия,
в целях предотвращения беспорядков и преступности,  за-
щиты здоровья и нравственности, защиты репутации и прав
других лиц,  предотвращения разглашения информации, по-
лученной конфиденциально,  или обеспечения авторитета и
беспристрастности правосудия"63.                       
   Эти ограничения, допустимые с точки зрения европейс-
кого права,  возможны в России постольку, поскольку они
предусмотрены Конституцией.                            
   Второе предложение в ч.2 ст.29 Конституции запрещает
пропаганду  (т.е.  любое  публичное  распространение  и
разъяснение воззрений, идей, учений, верований, и т.п.)
социального,  расового, национального, религиозного или
языкового превосходства.                               
   Первое предложение в ч.  2 ст.29 устанавливает,  что
не допускаются пропаганда  или  агитация,  возбуждающие
социальную, расовую, национальную или религиозную нена-
висть или вражду.  Это означает,  что недопустимы такие
формы  и способы,  такое содержание пропаганды и агита-
ции,  которые сами по себе не запрещены и, возможно, не
являются  пропагандой  превосходства  в  смысле второго
предложения ч.  2 ст.29,  но возбуждают  ненависть  или
вражду по названным мотивам. Например, коммунистическая
агитация или пропаганда в конкретном проявлении может и
не  содержать пропаганды какого-то социально-классового
превосходства;  но если это пропаганда идей  "диктатуры
пролетариата"  и "классовой борьбы" (идеология социаль-
ной ненависти и вражды),  то она должна пресекаться как
нацеленная  на возбуждение социальной ненависти и враж-
ды. Или: если некая патриотическая агитация, не пресле-
дующая  цель обоснования национального или религиозного
превосходства, тем не менее возбуждает национальную или
религиозную ненависть и вражду, она также должна пресе-
каться.                                                

  63 Цит.  по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.552.
                                              
   Запрещение пропаганды социального,  расового, нацио-
нального, религиозного или языкового превосходства кор-
респондирует положению ч.5 ст.  13 Конституции, которое
также указывает на запрет,  т.е.  признание общественно
вредным, ненужным, недопустимым к применению, пользова-
нию создание и деятельность  общественных  объединений,
преследующих подобные цели.  Причем понятие "запрещает-
ся" более широкое,  чем понятие "не допускается", кото-
рое является его частью.                               
   Статья 282  УК  РФ предусматривает уголовную ответс-
твенность за возбуждение национальной,  расовой или ре-
лигиозной вражды,  если эти действия совершены публично
или с использованием средств массовой информации.  Воз-
буждение же социальной вражды (а социальная вражда в ч.
2 ст.29 Конституции ставится на первое место как  самая
опасная),  вопреки  Конституции,  Уголовным кодексом не
наказывается.                                          
   Практика Европейского суда по правам человека  исхо-
дит из правомерности установления любых законодательных
ограничений свободы выражения мнений на государственной
службе:  если у гражданина есть право свободно выражать
свое мнение в качестве частного лица,  то  это  еще  не
значит,  что  у  него есть право занять государственную
должность, чтобы выражать это мнение на государственной
службе64.  Такая позиция обусловлена тем, что Европейс-
кая конвенция о защите прав человека и основных  свобод
и, соответственно, Европейский суд не признают право на
равный доступ к государственной  службе  (см.  2.3.6.).
Это не означает, что ст. 10 Европейской конвенции вооб-
ще не применима к государственной службе. Просто специ-
фика государственной службы во многих странах предпола-
гает такие ограничения свободы  выражения  мнений,  что
говорить  о  свободе  выражения мнений государственными
служащими бессмысленно. Показательно, например, следую-
щее утверждение судей Европейского суда: "Это не исклю-
чает возможности,  что статья 10 применима даже к госу-
дарственной  службе,  на  которой всякая по внутригосу-
дарственному праву свобода выражения мнений является de
jure или de facto несуществующей"                     

   64 Как сказал судья О.У.Холмс,  в то время (1892 г.)
- член Верховного суда штата Массачусетс: "Податель пе-
тиции  может иметь конституционное право говорить о по-
литике,  но не имеет конституционного права быть  поли-
цейским" (McAuliffe v.  New Bedford, 155 Mass. 216, 220
(1892).                                                
           
                                            
   (Решение по  делу  Kosiek  v.  Germany от 28 августа
1986 г. (№105), 9 E.H.R.R. 328)65. 
 
2.3.2.3. Пределы свободы информации и  
государственная тайна 

  Часть 4  ст.29 Конституции гарантирует право каждого
на информацию - самостоятельное конституционное  право,
позволяющее каждому человеку свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять информацию лю-
бым законным способом.                                 
   Под информацией законодатель понимает сведения о ли-
цах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах,
независимо от формы их представления (ст.2 Федерального
закона "Об информации, информатизации и защите информа-
ции"  от  20 февраля 1995 г.).  "Передача" информации в
смысле ч.4 ст.29 означает  коммуникацию  с  конкретными
лицами  (адресатами),  а  "распространение"  информации
производится для всеобщего сведения или  для  неопреде-
ленного круга лиц. "Производить" информацию в смысле ч.
4 ст.  29 означает фиксировать на носителях  информации
сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях
и процессах и т.д.  Частным случаем свободы производить
информацию  является  свобода творчества и преподавания
(ч.1 ст.44 Конституции).  Любая информация, произведен-
ная в результате творчества или передаваемая в процессе
преподавания, является предметом интеллектуальной собс-
твенности в смысле ч.1 ст. 44.                         
   В отличие от мнения (свобода выражения мнений),  ин-
формация не содержит оценочных суждений лица,  произво-
дящего ее,  передающего или распространяющего (информа-
ция, произведенная в процессе творчества или преподава-
ния,  воплощена  в  продуктах творческой или преподава-
тельской деятельности и поэтому отражает ценностную по-
зицию автора).  Поэтому в отношении распространения ин-
формации не действуют специальные ограничения,  сформу-
лированные в ч.2 ст.29 Конституции.  Вместе с тем, если
распространение  информации  определенного  содержания,
независимо от ее достоверности, преследует цель возбуж-
дения социальной, расовой, национальной или религиозной
ненависти и вражды, то такое распространение информации
можно рассматривать как пропаганду или агитацию в смыс-
ле  ч.2  ст.29.  Это следует из ч.2 ст.  10 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, до-
пускаю-                                                
                                                       
   65 Цит.  пo: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.250. 
                                               
                                                       
   щей ограничение свободы информации в  интересах  об-
щественного спокойствия,  в целях предотвращения беспо-
рядков и преступности;                                 
   эти мотивы ограничения  свободы  информации  следует
рассматривать  как вытекающие из общей оговорки ч.3 ст.
17 Конституции.                                        
   Разумеется, свобода информации может быть ограничена
федеральным законом по основаниям ч.3 ст.  55 Конститу-
ции,  а также в целях предотвращения разглашения инфор-
мации,  полученной конфиденциально (ч.2 ст.10 Европейс-
кой конвенции;  ч.З ст.17  Конституции).  Установленная
законом система ограничений прав гражданина на информа-
цию обусловлена пределами,  зафиксированными в Деклара-
ции  прав и свобод человека и гражданина Российской Фе-
дерации.  "Ограничения этого права,  - сказано в ней, -
могут  устанавливаться  законом  только  в целях охраны
личной,  семейной, профессиональной, коммерческой и го-
сударственной тайны, а также нравственности".          
   В силу  положений ст.23 и ч.1 ст.24 Конституции сво-
бода информации ограничена неприкосновенностью  частной
жизни  и тайной коммуникаций и получает конституционную
защиту только в тех случаях,  когда поиску и  получению
информации  препятствует государство.  Все пользователи
информацией обладают равными правами на доступ к  госу-
дарственным  информационным ресурсам и не обязаны обос-
новывать перед владельцем этих  ресурсов  необходимость
получения запрашиваемой информации. Государственные ин-
формационные ресурсы являются открытыми и общедоступны-
ми,  за исключением документированной информации, отне-
сенной законом к категории ограниченного доступа.      
   Эта информация по условиям ее правового режима  под-
разделяется на информацию, отнесенную к государственной
тайне, и конфиденциальную. Законом запрещено относить к
информации с ограниченным доступом:                    
   а) законодательные и другие нормативные акты,  уста-
навливающие  правовой  статус  органов  государственной
власти,  органов местного самоуправления,  организаций,
общественных объединений, а также права, свободы и обя-
занности граждан, порядок их реализации;               
   б) документы,  содержащие  информацию о чрезвычайных
ситуациях,  экологическую,  метеорологическую, санитар-
но-эпидемиологическую, демографическую и другую инфор-
мацию, необходимую для обеспечения безопасного функцио-
нирования населенных пунктов,                          
производственных объектов, безопасности граждан и насе-
ления в целом66;                                       
   в) документы,  содержащие информацию о  деятельности
органов государственной власти и органов местного само-
управления, об использовании бюджетных средств и других
государственных и местных ресурсов,  о состоянии эконо-
мики и потребностях населения, за исключением сведений,
отнесенных к государственной тайне;                    
   г) документы, накапливаемые в открытых фондах библи-
отек и архивов,  информационных системах органов  госу-
дарственной  власти,  органов  местного самоуправления,
общественных объединений,  организаций,  представляющие
общественный  интерес  или  необходимые  для реализации
прав, свобод и обязанностей граждан.                   
   Данные положения ст.  10 Федерального закона "Об ин-
формации, информатизации и защите информации" полностью
соответствуют положениям п.4 ст.29,  п.3 ст.41,  ст.42,
п.2  ст.24 Конституции,  касающимся реализации права на
информацию.                                            
   Государственная тайна - это защищаемые  государством
сведения  в  области  его военной,  внешнеполитической,
экономической,  разведывательной, контрразведывательной
и  оперативно-розыскной  деятельности,  распространение
которых может нанести ущерб безопасности Российской Фе-
дерации (ст.2 Закона РФ "О государственной тайне" от 21
июля 1993 г.).  Допуск должностных лиц и  граждан  Рос-
сийской Федерации к государственной тайне осуществляет-
ся в добровольном порядке и предусматривает принятие на
себя обязательств перед государством по нераспростране-
нию доверенных им сведений,  составляющих государствен-
ную тайну, а также согласие на частичные, временные ог-
раничения их прав,  в том числе и на проверочные мероп-
риятия в отношении их,  проводимые полномочными органа-
ми. Разглашение сведений, составляющих государствен- 

  66 Так,  в соответствии со ст.6 Федерального  закона
РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных си-
туации природного и техногенного характера" от  21  де-
кабря 1994 г.  федеральные органы государственной влас-
ти,  органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления и администра-
ция организаций обязаны оперативно и достоверно  инфор-
мировать население через средства массовой информации и
по иным каналам о состоянии защиты населения и террито-
рий  от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обес-
печению их безопасности,  о прогнозируемых и  возникших
чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты на-
селения от них.  Если должностными лицами сокрыта, нес-
воевременно  представлена  либо  представлена  заведомо
ложная информация в области защиты населения и террито-
рий от чрезвычайных ситуаций, то они могут быть привле-
чены к ответственности.                                

   ную тайну,  лицом,  которому она была  доверена  или
стала известна по службе или по работе, влечет за собой
уголовную,  административную,  гражданско-правовую  или
дисциплинарную ответственность.                        
   Конституция однозначно устанавливает: "Перечень све-
дений, составляющих государственную тайну, определяется
федеральным  законом" (ч.  4 ст.  29 Конституции).  Это
конституционное положение  не  допускает  дискреционные
полномочия исполнительной власти по определению перечня
сведений, составляющих государственную тайну.          
   Однако согласно ст.9 Закона  РФ  "О  государственной
тайне",  принятому  до  вступления  в силу Конституции,
право решать,  какие сведения являются  государственной
тайной,  частично передано исполнительно власти: межве-
домственная комиссия по защите  государственной  тайны,
состав которой по представлению Правительства утвержда-
ет Президент РФ,  формирует перечень сведений, отнесен-
ных к государственной тайне. Указанный перечень утверж-
дается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию
и пересматривается по мере необходимости.              
   Таким образом, существующий порядок ограничения сво-
боды информации по мотивам государственной тайны  явля-
ется неконституционным.                                
   Другой вид документированной информации с ограничен-
ным доступом - это конфиденциальная информация^ Ее  пе-
речень устанавливается законодательством Российской Фе-
дерации.  Не вызывает сомнения, что персональные данные
относятся к категории конфиденциальной информации.     
   Федеральный закон  "Об информации,  информатизации и
защите информации" в точном соответствии с  конституци-
онными  нормами  закрепляет,  что  не допускается сбор,
хранение,  использование и распространение информации о
частной  жизни,  а равно информации,  нарушающей личную
тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных раз-
говоров,  почтовых,  телеграфных и иных сообщений физи-
ческого лица без его согласия,  кроме как на  основании
судебного решения.  Ограничения прав граждан Российской
Федерации на основании использования информации  об  их
социальном происхождении, о расовой, национальной, язы-
ковой, религиозной и партийной принадлежности запрещены
и караются в соответствии с законодательством .        
   Деятельность правоохранительных  органов  связана  с
документами,  представляющими государственную  тайну  и
конфиденциальную информацию. В процессе своей оператив-
ной работы этим орга-                                  
нам запрещается разглашать сведения, которые затрагива-
ют неприкосновенность частной жизни,  личную и семейную
тайну,  честь и доброе имя граждан и которые стали  из-
вестными в процессе проведения оперативно-розыскных ме-
роприятий,  без согласия граждан, за исключением случа-
ев,  предусмотренных федеральными законами (ст.5 Закона
"Об оперативно-розыскной деятельности"  от  12  августа
1995 г.).  Вместе с тем,  исходя из специфики оператив-
но-розыскной деятельности, сведения об используемых или
использованных  при проведении негласных оперативно-ро-
зыскных мероприятий силах, средствах, источниках, мето-
дах, планах и результатах оперативно-розыскной деятель-
ности,  о лицах внедренных в организованные  преступные
группы,  о штатных негласных сотрудниках органов,  осу-
ществляющих оперативно-розыскную деятельность,  и о ли-
цах,  оказывающих им содействие на конфиденциальной ос-
нове,  а также об организации и  о  тактике  проведения
оперативно-розыскных  мероприятий  составляют государс-
твенную тайну и подлежат рассекречиванию только на ос-
новании постановления руководителя органа, осуществляю-
щего оперативно-розыскную деятельность (ст. 12 Закона).

   2.3.2.4. Свобода массовой информации и цензура 

   Конституция закрепила свободу массовой информации  в
ч.  5 ст.  29,  использовав краткую,  но емкую формулу:
"Гарантируется  свобода  массовой  информации.  Цензура
запрещается".                                          
   Вступление России  в Совет Европы обусловило исполь-
зование в российской правовой системе ряда  нормативных
документов Европейского Сообщества. Еще Указ Президента
РФ "О гарантиях информационной стабильности и  требова-
ниях к телерадиовещанию" от 20 марта 1993 г. рекомендо-
вал всем государственным  телерадиокомпаниям  руководс-
твоваться Резолюцией 428 (1970) Консультативной Ассамб-
леи Совета Европы "Относительно Декларации о  средствах
массовой  информации и правах человека",  Рекомендацией
Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) 748 (1975)
"О роли национального вещания и управлении им", Резолю-
цией 820 (1984) ПАСЕ "Об отношениях  парламентов  госу-
дарств со средствами массовой информации". В целом рос-
сийское законодательство в области средств массовой ин-
формации соответствует международным нормам. Однако за-
частую реального воздействия на статус и  стиль  работы
СМИ эти документы пока не имеют.                       
   Закон РФ "О средствах массовой информации" от 27 де-
кабря 1991 г.  с изменениями от 13 января,  6 июня,  19
июля и 27 декабря                                      
   1995 г.  закрепляет гарантии свободы массовой инфор-
мации. Особое внимание обращается на цензуру - требова-
ние от средств массовой информации со стороны должност-
ных лиц, государственных органов, организаций, учрежде-
ний  или общественных объединений предварительно согла-
совывать сообщения и материалы,  а также наложение зап-
рета  на  распространение сообщений и материалов или их
отдельных частей.  Цензура в любой форме запрещается, а
при обнаружении органов или организаций, учреждений или
должностей,  в задачи или функции которых  входит  осу-
ществление  цензуры  в любой форме средств массовой ин-
формации,  их финансирование немедленно прекращается  и
они  немедленно  ликвидируются  в установленном законом
порядке.                                               
   Согласно ч.1 ст.  10 Европейской конвенции о  защите
прав  человека  и основных свобод допускается государс-
твенное лицензирование радиовещательных,  телевизионных
или кинематографических предприятий.  Однако это не оз-
начает допущение государственной монополии на  средства
массовой информации. Так, Европейский суд по правам че-
ловека "определил,  что статья 10 была нарушена,  когда
Австрия законодательно установила государственную моно-
полию на вещание.  Главный вопрос для  Суда  состоял  в
том,  необходима  ли такая монополия для достижения ка-
кой-либо из допустимых целей схемы лицензирования.  Суд
сделал вывод, что она не является необходимой для обес-
печения объективной  беспристрастности,  сбалансирован-
ности и разнообразия вещания"67.                       
   По существу,  свобода  массовой  информации является
свободой частных средств массовой информации в их  воз-
действии на общественное мнение и, в конечном счете, на
государственную власть.  Существование  государственных
СМИ допустимо лишь постольку,  поскольку в условиях су-
ществования множества аналогичных частных СМИ государс-
твенные  не смогут оказать существенное влияние на фор-
мирование общественного мнения. Такова, например, пози-
ция по этому вопросу Федерального конституционного суда
ФРГ68.                                                 
   Хотя свобода СМИ - это и свобода от государства,  из
содержания  ч.5  ст.29  не вытекает запрет на государс-
твенные дотации СМИ. Конечно, государственное дотирова-
ние СМИ всегда в какой-то мере будет означать косвенное
влияние на политику и идеологию, выражаемую СМИ. Однако
с точки зрения правового равенства возмож-            

   67 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.245.   
   68 См.: Государственное право Германии. Т.2. С.296.
                                                       
                                                       
ны равные  для всех категорий СМИ,  указанных в законе,
государственные дотации, если они необходимы в демокра-
тическом  обществе  ради  обеспечения  плюрализма СМИ и
права на информацию.  "Государственные  дотации  прессе
допустимы  лишь в том случае,  если они предоставляются
на основе установленных законом общих и нейтральных  по
отношению  к содержанию критериев и не ведут ни к уста-
новлению зависимости от государства, ни к нарушению    
   механизма хозяйственного выравнивания"69.           
   Такое решение  вопроса  о  государственных  дотациях
имеет  мало  общего  с  российской  антиконституционной
практикой в сфере массовой информации,  когда независи-
мые от государства СМИ существуют,  главным образом,  в
Москве,  Санкт-Петербурге и еще некоторых крупных горо-
дах,  а  в провинции большинство СМИ существуют за счет
дотаций региональных и местных органов  государственной
власти,  часто  выступающих  одновременно  учредителями
этих СМИ70.  По существу, в провинции существует регио-
нально-государственная монополия на СМИ, что имеет объ-
ективные предпосылки (отсутствие в гражданском обществе
достаточных независимых источников финансирования,  за-
интересованных в независимых от  государства  СМИ),  но
несовместимо со свободой массовой информации.          
   Из п.5  ст.29  вытекает право СМИ требовать от госу-
дарства обеспечения формально равного доступа на  рынок
массовой информации, но не вытекает право СМИ требовать
от государства принимать меры для сохранения этого  СМИ
на рынке.  Однако в современных российских условиях без
государственных дотаций рынок массовой информации, плю-
рализм и конкуренция СМИ будут не- 

                    
   69 Государственное право Германии. Т.2. С.296.      
   70 Государственный  учредитель,  как и любой учреди-
тель СМИ (если он только учредитель,  а не владелец или
фактический  источник  финансирования  СМИ),  не вправе
вмешиваться в деятельность средства  массовой  информа-
ции,  за исключением случаев,  предусмотренных Законом,
уставом редакции и договором между учредителями  и  ре-
дакцией. Редакция осуществляет свою деятельность на ос-
нове профессиональной самостоятельности и является юри-
дическим  лицом со всеми вытекающими из этого гражданс-
ко-правовыми последствиями. Редакция имеет право запра-
шивать  информацию о деятельности государственных орга-
нов и организаций,  общественных объединений,  их долж-
ностных лиц,  которую они обязаны предоставить. Отказ в
предоставлении запрашиваемой информации возможен, толь-
ко  если она содержит сведения,  составляющие государс-
твенную,  коммерческую или иную  специально  охраняемую
законом тайну.  Закон "О средствах массовой информации"
не содержит обязанность частных предприятий и организа-
ций  предоставлять информацию по запросам редакций мас-
совых изданий. 

   возможны. В то же время,  российская традиция финан-
сирования СМИ тоже не дает ни рынка, ни плюрализма СМИ.
   Естественно, плюрализм  СМИ  не  означает  плюрализм
внутри отдельных СМИ,  тем более, государственных. Сво-
бода СМИ защищает журналистов и редакторов от государс-
твенно-властного вмешательства в их деятельность, но не
от вмешательства (установок) со стороны издателей,  уп-
равляющих структур,  владельцев и т.д. И если плюрализм
частных СМИ предполагает и плюрализм мнений, выражаемых
разными СМИ,  то в государственных СМИ может и не  быть
свободы выражения мнений, тем более, - плюрализма мне-
ний разных государственных СМИ. 

2.3.3. ПРАВО НА ОБЪЕДИНЕНИЕ 

 2.3.3.1. Свобода ассоциации и ее
   конституционные ограничения
                       
   Важнейшее политическое право на объединение (на сво-
боду ассоциации с другими) касается политической и иной
деятельности в сфере общественной жизни,  являясь осно-
вополагающим  условием  существования  демократического
общества. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод гласит:                     
   "1. Каждый  человек  имеет  право  на свободу мирных
собраний и свободу ассоциации с другими,  включая право
создавать  профсоюзы  и вступать в них для защиты своих
интересов.                                             
   2. Осуществление этих прав не подлежит никаким огра-
ничениям,  кроме  тех,  которые предусмотрены законом и
необходимы в демократическом обществе в интересах наци-
ональной  безопасности  и общественного спокойствия,  в
целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты
здоровья и нравственности или защиты прав и свобод дру-
гих лиц.  Настоящая статья не препятствует введению за-
конных  ограничений  на осуществление этих прав людьми,
входящими в состав вооруженных сил, полиции и государс-
твенного управления"71.                                
   Специфика конституционного закрепления свободы ассо-
циации в Российской Федерации заключается в  том,  что,
во-первых, в ст. 13 Конституции (см. 1.3.6.), положения
которой относятся к основам конституционного строя  РФ,
гарантируется равенство обществен- 

71 Цит.  по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.552.

                                                 
ных объединений перед законом и формулируются фундамен-
тальные  конституционные запреты на создание и деятель-
ность общественных объединений. Во-вторых, уже в ст. 30
Конституции гарантируется право каждого на объединение,
включая право создавать профессиональные союзы для  за-
щиты своих интересов, свобода деятельности общественных
объединений и свобода от принуждения к вступлению в ка-
кое-либо объединение или пребыванию в нем.             
   Право на  объединение получило дальнейшее развитие и
конкретизацию в федеральных  законах  "Об  общественных
объединениях"  от  19 мая 1995 г.,  "О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 янва-
ря  1996 г.,  в которых учтены соответствующие междуна-
родные стандарты72. Именно право на объединение лежит в
основе свободного образования партий, многопартийности,
или политического плюрализма. Это право относится к лю-
бому  человеку,  законно находящемуся на территории РФ.
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют  рав-
ные права с гражданами Российской Федерации в сфере ре-
ализации данного права,  за исключением случаев,  уста-
новленных  федеральным законом или международными дого-
ворами Российской Федерации.                           
   Конституционное право граждан на объединение включа-
ет в себя следующие правомочия:                        
   1) право создавать на добровольной основе обществен-
ные объединения для защиты общих интересов и достижения
общих целей;                                           
   2) право  вступать  в существующие общественные объ-
единения;                                              
   3) право воздерживаться от вступления в них;        
   4) право беспрепятственно выходить  из  общественных
объединений.                                           
   Часть 5 ст.  13 Конституции устанавливает запрет (он
воспроизводится в ст.  16 Федерального закона  "Об  об-
щественных  объединениях")  на  создание и деятельность
таких общественных объединений, цели и действия которых
направлены  на насильственное изменение основ конститу-
ционного строя и нарушение целостности Российской Феде-
рации, подрыв безопасности государства, создание воору-
женных формирований,  разжигание  социальной,  расовой,
национальной и религиозной розни. 

72 Существуют  достаточно подробные комментарии этих
законов.                                               
   См.: Авакьян С.А.  Политический плюрализм и  общест-
венные объединения в Российской Федерации:  конституци-
онно-правовые основы. М., 1996; Комментарий к Федераль-
ному закону об общественных объединениях.  Практическое
пособие. М., 1996.
                                    
                                                       
   Причем включение в учредительные и программные доку-
менты  общественных объединений положений о защите идей
социальной справедливости не может рассматриваться  как
разжигание социальной розни (ч.2 ст.  16 Закона "Об об-
щественных объединениях")73.  Если защита идей социаль-
ной  справедливости выливается в действия общественного
объединения, предусмотренные в ч. 5 ст. 13 Конституции,
например, то же разжигание социальной розни, то объеди-
нение следует  считать  неконституционным.  Официальное
признание и регистрация объединения являются признанием
того,  что объединение создано в рамках конституционной
свободы ассоциации и цели его не противоречат Конститу-
ции;  но свобода ассоциации еще  не  защищает  действия
объединения. "Главная цель свободы ассоциации - обеспе-
чить, чтобы деятельность, защищаемая, если ею занимает-
ся отдельное лицо,  защищалась также, если она осущест-
вляется коллективно"74.                                
   Закон "Об общественных объединениях" предусматривает
следующие  организационно-правовые  формы  общественных
объединений:  общественные организации (к ним относятся
политические партии и профессиональные союзы),  общест-
венные движения,  общественные фонды,  общественные уч-
реждения и органы общественной самодеятельности.  Закон
закрепляет возможность для конкретных видов  обществен-
ных объединений иметь дополнительные права, которые бу-
дут установлены законами об общественных объединениях

73 Понятие социальной справедливости является крайне
неопределенным.  Точнее, в собственном смысле "социаль-
ная справедливость" - это не какая-то  особенная  спра-
ведливость,  это просто справедливость, т.е. формальное
равенство, или применение одинакового масштаба к разным
лицам, или абстрактнейшее выражение права. Никакой дру-
гой,  особой,  социальной справедливости не бывает.  Но
то,  что обычно называют социальной или подлинной спра-
ведливостью,  -  это  всегда  нечто  произвольное,  что
представляется  справедливым только с определенной пар-
тикулярной,  групповой точки зрения,  а именно: с точки
зрения тех, кто в справедливых отношениях оказывается в
невыгодном  положении.  "Конечно,  -  пишет,  например,
С.А.Авакьян,  -  требуется  толкование  самого  понятия
"идеи социальной справедливости".  Например,  борьба за
преодоление пропасти между богатством и бедностью,  на-
верно,  не будет считаться чем-то противозаконным, если
речь пойдет о защите обездоленных.  Но если пойдет речь
об экспроприации богатства, о его изъятии у собственни-
ков и разделе между бедными,  одни увидят в этом пропо-
ведование социальной справедливости,  другие - призыв к
новому революционному перевороту в обществе, а значит к
новому противостоянию людей"  (АвакьянС.А.  Указ.  соч.
С.109).                                                
   74 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.259.   
                    
                                                       
Самыми большими  по численности общественными объедине-
ниями в России являются  профсоюзы.  Членами  профсоюза
могут быть как граждане РФ, так и иностранные граждане,
достигшие 14 лет  и  осуществляющие  трудовую  деятель-
ность,  причем  они могут совершенно свободно создавать
профсоюзы,  вступать в них, заниматься профсоюзной дея-
тельностью и выходить из профсоюзов.  Об этом говорится
в Федеральном законе  "О  профессиональных  союзах,  их
правах и гарантиях деятельности".                      
   Закрепленное в  ч.2  ст.30  Конституции  положение -
"Никто не может быть принужден к вступлению в какое-ли-
бо  объединение  или пребыванию в нем" - как показывает
мировая практика, относится прежде всего к профсоюзам и
другим профессиональным объединениям. Естественно, сво-
бода ассоциации с другими предполагает и свободу от ас-
социации.  Однако в некоторых сферах совместной профес-
сиональной  деятельности,  регулируемых   государством,
последнее  иногда  требует  обязательного  вступления в
профессиональные объединения,  поскольку государство  в
некоторой мере контролирует эти объединения.           
   Так, Европейским судом по правам человека установле-
ны прецеденты,  согласно которым, например, требование,
чтобы  все британские железнодорожники обязательно были
членами профсоюза,  или требование о членстве в частной
ассоциации водителей такси как условии получения и сох-
ранения лицензии водителем такси противоречат  п.2  ст.
11  Европейской  конвенции о защите прав человека и ос-
новных свобод,  ибо не являются необходимыми в демокра-
тическом  обществе.  В то же время,  Европейский суд не
установил факт нарушения ст. 11 Европейской конвенции в
случае  требования  государством обязательного членства
врачей в специальной ассоциации врачей,  поскольку  эта
ассоциация  выполняла  важные  функции государственного
регулирования и, таким образом, не являлась ассоциацией
в  смысле  ст.  11,  была ассоциацией публичного,  а не
частного права75.                                      
   В России существует  аналогичная  ситуация  примени-
тельно  к  членству  в коллегиях адвокатов - профессио-
нальных объединениях,  находящихся под контролем Минис-
терства юстиции РФ76 (см. 

75 См.:  Дженис М.,  Кэй Р.,  Брэдли Э.  Указ.  соч.
С.260-261.                                             
   76 "Положение об адвокатуре РСФСР (1980  г.)  ставит
ее в зависимость от исполнительной власти. Согласно По-
ложению,  Минюст осуществляет общее руководство адвока-
турой, контролирует исполнение коллегиями адвокатов за-
конодательства об адвокатуре и вправе  приостанавливать
  действие решений общего собрания и президиума
     коллегии адвокатов;  издает  обязательные  для
адвокатуры инструкции; рассматривает жалобы на действия
адвокатов и т.д.  Все эти полномочия Минюста изжили се-
бя"  (Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий. С.326).
                                
   2.5.3.1.). Юристы,  желающие  оказывать  адвокатские
услуги,  но не входящие в контролируемые коллегии, офи-
циально не признаются адвокатами и обязаны получить ли-
цензию как лица,  занимающиеся частной предприниматель-
ской деятельностью,  что ставит их в невыгодное положе-
ние в сравнении с теми,  кто входит в состав  коллегий.
Формально  коллегии  адвокатов  можно представить в ка-
честве ассоциаций, учрежденных согласно публичному пра-
ву, а поэтому можно считать допустимой особую государс-
твенную "заботу" о вхождении юристов, занимающихся ока-
занием адвокатских услуг, в коллегии. Вместе с тем, ад-
вокатура отделена от государства,  и коллегии адвокатов
должны  восприниматься  правительством как добровольные
ассоциации юристов,  т.е. общественные объединения, ор-
ганизованные  и управляемые в частном порядке.  В таком
случае коллегии адвокатов коллективно  занимаются  теми
видами деятельности, которыми вправе заниматься отдель-
ные индивиды,  и государство не может  делать  различие
между юристами, занимающимися адвокатской деятельностью
индивидуально и входящими в  состав  коллегий,  обязано
устанавливать  одинаковое  обращение с группами и с от-
дельными лицами (ч.2  ст.  19  Конституции  гарантирует
равноправие независимо от принадлежности к общественным
объединениям).  В принципе,  коллегии  адвокатов  могут
быть только добровольными ассоциациями, а государствен-
ное вмешательство в их деятельность недопустимо.       
   Российская Конституция,  как, впрочем, и конституции
многих стран,  не содержит юридического определения по-
литической партии. Часть 3 ст. 13 вводит принципы поли-
тического многообразия,  многопартийности77.  Закон "Об
общественных объединениях" при- 

 77 Точка отсчета популярности политических партий  в
России, обусловленная новизной и нетрадиционностью это-
го политического института, приходится на 1993 год. Пе-
речень общероссийских общественных объединений,  уставы
которых предусматривали участие в органах государствен-
ной  власти и были зарегистрированы Министерством юсти-
ции РФ,  насчитывал 257 объединений, кроме того, уставы
15 общероссийских профессиональных союзов также предус-
матривали их участие в выборах.  В 1995 г.  число таких
объединений составило 277, среди которых были объедине-
ния,  названия которых довольно  непривычны  для  слуха
российского  обывателя.  Это  - Ассоциация формирования
здоровья подрастающего поколения,  Всероссийская партия
безопасности человека, Российская палата личности, Фонд
    безопасного развития цивилизации.                      
                                                       
                                                       
меним к ним как разновидности общественных  организаций
в  силу отсутствия на сегодняшний день закона о полити-
ческих партиях.  Однако ряд специфических вопросов, ка-
сающихся правового статуса политических партий, их соз-
дания и деятельности,  остаются открытыми.  Организация
партии  предполагает,  что  ее сторонники (или часть из
них) являются формальными членами этой партии.  Полити-
ческие  партии создаются для борьбы за власть на закон-
ных основаниях. На создание и деятельность политических
партий накладываются те же ограничения,  что и на любое
другое общественное объединение в Российской Федерации.
То есть запрещается создание и деятельность партий, ус-
тав и практика которых содержат положения,  призывающие
к  насильственному  свержению  конституционного  строя,
подрыву территориальной  целостности  или  безопасности
государства, проповедуют расизм, национальную, социаль-
ную или религиозную рознь.                             
   Вмешательство органов государственной власти в  дея-
тельность  общественных объединений не допускается (ч.1
ст.  17 Закона "Об общественных объединениях"). Все об-
щественные объединения,  независимо от их организацион-
но-правовых форм, равны перед законом.


  2.3.3.2. Конституционность законных ограничений 
права на объединение
   Первым способом ограничения права на объединение мо-
жет быть установленный законом порядок  государственной
регистрации самостоятельно создаваемых ассоциаций.     
   Однако в России формально все общественные объедине-
ния, включая политические партии и профсоюзы, создаются
в явочном (заявительном, уведомительном) порядке; имен-
но в этом заключается свобода ассоциации с другими. Об-
щественное  объединение  не  обязано регистрироваться в
органах юстиции, но тогда оно не может приобрести права
юридического  лица.  Фактически это означает,  что если
ограничиваться явочным порядком создания  общественного
объединения, то цели, ради которых создается обществен-
ное объединение,  скорее всего,  не  будут  достигнуты.
Например, из практики Европейского суда по правам чело-
века вытекает,  что свобода создавать профсоюзы еще  не
означает  право  любого  профсоюза  на обязательное его
признание правительством  и  обязанность  правительства
вести с ним переговоры78. Следует согласиться с выводом
профессора С.А.Авакьяна, что "...российский Закон пред-
лагает  как  бы  явочный порядок при принятии решения о
создании общественного объединения и регистрационный  -
при  его  желании  приобрести  полный объем юридических
прав"79.                                               
   Государственная регистрация общественных объединений
производится органами юстиции субъектов РФ,  а на обще-
национальном уровне - Министерством юстиции РФ. Для го-
сударственной   регистрации   общественное  объединение
должно предоставить перечень документов: заявление, ус-
тав общественного объединения,  сведения об его учреди-
телях и  некоторые  другие.  Если  перечень  документов
представлен  неполно,  они  ненадлежаще оформлены или в
них содержится недостоверная информация, то в государс-
твенной  регистрации  такому  общественному объединению
будет отказано.  Не будут зарегистрированы общественные
организации,  цели  и деятельность которых противоречат
Конституции России, ущемляют права других граждан. Кро-
ме того, существуют ограничения для учредителей общест-
венных объединений:  если это граждане, то не моложе 18
лет (для молодежных объединений - 14 лет, а для детских
- 10,  но среди них обязательно должен быть совершенно-
летний учредитель); если это юридические лица, то орга-
ны государственной власти и органы местного  самоуправ-
ления, которым запрещается выступать учредителями любых
общественных организаций.                              
   Также отказ в регистрации последует,  если ранее уже
было зарегистрировано общественное объединение с тем же
названием на территории, в пределах которой данное объ-
единение  осуществляет свою деятельность,  а также если
название общественного объедине-

78 См.:  Дженис М.,  Кэй Р.,  Брэдли Э.  Указ.  соч.
С.257.                                                 
   79 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 108.                  
   "В этом плане,  - пишет С.А.Авакьян, - нельзя пройти
мимо положения, включенного в Федеральный закон о проф-
союзах от 8 декабря 1995 г.: "Правоспособность профсою-
за,  первичной профсоюзной организации как юридического
лица  возникает  с момента их государственной (уведоми-
тельной) регистрации в Министерстве юстиции  Российской
Федерации  или  его  территориальном  органе в субъекте
Российской Федерации по месту нахождения  соответствую-
щего профсоюзного органа" (ст.8 ч.1 абз.1).  Выделенное
нами слово "уведомительной" как  бы  навевает  мысль  о
том, что профсоюзам лишь достаточно сообщить органу юс-
тиции о своем возникновении и на этом основании следует
их  автоматическая  регистрация  в качестве юридических
лиц.  На самом деле органы юстиции  и  по  отношению  к
профсоюзам обязаны следовать общим правилам,  т.е. убе-
диться в законности создания  этого  вида  организаций,
соблюдении  порядка образования,  правильности уставных
     документов и т.д." (Там же).                           
                                                       
                                                       
ния оскорбляет нравственность, национальные и религиоз-
ные чувства граждан.                                   
   Нельзя отказать в регистрации по мотивам нецелесооб-
разности создания такого общественного объединения. От-
каз оформляется в письменном виде и может послужить ос-
нованием для обращения в суд для его обжалования.  Так,
в  настоящее  время  в  Саратовской  области создано 19
женских общественных организаций, и все они зарегистри-
рованы в установленном порядке.                        
   Деятельность общественных   объединений  может  быть
приостановлена за нарушение Конституции РФ, федерально-
го  законодательства  и конституций (уставов) субъектов
РФ. Приостановление деятельности общественных объедине-
ний осуществляется судами на срок до шести месяцев пос-
ле того,  как они не устранили в срок те нарушения,  на
которые им указывалось органами прокуратуры. Если в те-
чение полугода общественное объединение,  чья  деятель-
ность приостановлена,  устраняет нарушение,  то оно во-
зобновляет свою деятельность, а если нет, то ликвидиру-
ется.                                                  
   Ликвидация общественного   объединения  производится
только по решению суда в  строго  определенных  законом
случаях:                                               
   - нарушения ст. 16 Федерального закона об обществен-
ных объединениях;                                      
   - виновного нарушения своими действиями прав и  сво-
бод граждан;                                           
   - неоднократных или грубых нарушений закона или иных
правовых актов либо при  систематическом  осуществлении
общественным объединением деятельности,  противоречащей
его уставным целям.                                    
   Ликвидация общественного объединения означает запрет
на  его  деятельность и исключение его из единого госу-
дарственного реестра юридических лиц.                  
   Ограничения на создание отдельных видов общественных
объединений  могут  устанавливаться  только федеральным
законом (ч.3 ст. 16 Закона "Об общественных объединени-
ях"). Это означает, что федеральный законодатель, исхо-
дя из положений ч. 2 ст. 11 Европейской конвенции и ч.З
ст.55  Конституции,  вправе  устанавливать  ограничения
свободы ассоциации,  необходимые в демократическом  об-
ществе  ради  защиты других конституционно значимых це-
лей.                                                   
   Российское законодательство запрещает создание поли-
тических  структур  партий и общественных движений (об-
щественные движения отличаются от партий тем,  что  они
не  имеют  формально  установленного членства для своих
сторонников и их участниками, помимо                   
   отдельных граждан, могут быть и организации) по про-
изводственному  принципу.  Этот запрет был установлен в
рамках декоммунизации общества,  но и сам по  себе  он
соответствует  требованию  национальной  безопасности и
общественного спокойствия (ч.2 ст.  11 Европейской кон-
венции).                                               
   Законы Российской  Федерации устанавливают ограниче-
ния права на объединение для судей, работников правоох-
ранительных органов и военнослужащих, что полностью со-
ответствует последнему положению ч.2 ст. 11 Европейской
конвенции  о законных ограничениях для лиц,  входящих в
состав вооруженных сил,  полиции и государственного уп-
равления.                                              
   Так, ст.9 Закона РФ "О статусе военнослужащих" от 22
января 1993 г.  разрешает военнослужащим состоять в об-
щественных  объединениях,  не преследующих политических
целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при
исполнении обязанностей военной службы.                
   Статья 4 Федерального закона "О прокуратуре Российс-
кой Федерации" от 17 января 1992 г.  в редакции  закона
от  17 ноября 1995 г.  говорит о том,  что прокурорские
работники не могут являться членами  общественных  объ-
единений,  преследующих политические цели,  и принимать
участие в их деятельности.  Прокуроры и  следователи  в
своей  служебной  деятельности не связаны решениями об-
щественных объединений.                                
   Не допускается создание и деятельность  политических
партий  и организаций в органах внутренних дел согласно
ст.  20 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля  1991  г.
Судьи также не могут принадлежать к политическим парти-
ям и движениям,  о чем сказано в ст.3 Закона РФ "О ста-
тусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г.  
   Самые жесткие требования,  ограничивающие политичес-
кие права,  предъявляются к судьям Конституционного Су-
да:  они  не  могут принадлежать политическим партиям и
движениям,  материально их поддерживать,  участвовать в
политических акциях,  вести политическую пропаганду или
агитацию,  присутствовать на съездах  или  конференциях
политических партий и движений, заниматься иной полити-
ческой деятельностью.  Они не могут также входить в ру-
ководящий  состав  каких-либо общественных объединений,
даже если они не преследуют политических целей (ст.  11
Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.).        
Думается, что такие суровые ограничения призваны  огра-
дить судей,  прокурорских работников и сотрудников пра-
воохранительных органов  от  какого-либо  политического
влияния на принимаемые ими решения, чтобы гарантировать
их беспристрастность.                                  
   Федеральный закон "Об основах государственной службы
Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.  устанавливает
принцип де-идеологизации государственной службы. Данный
принцип,  вытекающий из положений статей 13, 32 Консти-
туции РФ,  означает недопустимость образования в  госу-
дарственных органах структур политических партий и дви-
жений,  религиозных объединений, общественных организа-
ций,  за исключением профсоюзов.  Служащие должны исхо-
дить из публичных интересов,  а не интересов партий.  И
возможная  принадлежность  им не должна влиять на карь-
еру.                                                   




   2.3.4. ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРОВЕДЕНИЕ 
ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ 
   2.3.4.1. Ограничения свободы собраний и манифестаций
   Право на  проведение публичных мероприятий - одно из
важнейших политических прав граждан. Судя по тексту ст.
31  Конституции,  в  России иностранные граждане и лица
без гражданства таким правом не обладают, что не свиде-
тельствует о какой-либо дискриминации.  Такое ограниче-
ние конституционной свободы проведения публичных мероп-
риятий  только  российскими  гражданами не противоречит
Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод,  в которой ст. 16 разрешает вводить ограничения
на политическую деятельность иностранцев  при  осущест-
влении  права на свободу мирных собраний.  Каждое госу-
дарство само определяет,  каков режим пребывающих на ее
территории неграждан государства.                      
   Вместе с тем,  не следует полагать,  что Конституция
вообще не признает право иностранцев и  лиц  без  граж-
данства в России собираться мирно,  без оружия. Но если
такое собрание должно носить характер публичного мероп-
риятия,  то оно может проводиться только в разрешитель-
ном порядке.                                           
   В настоящее время отсутствует  федеральный  закон  о
порядке проведения публичных мероприятий в общественных
местах.  Эти вопросы регулируются Указом Президента  РФ
от  25 мая 1992 г.  "О порядке организации и проведения
митингов,  уличных шествий,  демонстраций и пикетирова-
ния", подписанным еще до принятия                      
   Конституции и  отсылавшим  к  положениям  российской
Декларации прав и свобод человека и гражданина (в прин-
ципе, последняя охватывается соответствующими положени-
ями Конституции). Данным Указом Президента РФ предписы-
валось применять Указ Президиума Верховного Совета СССР
от 28 июля 1988 г.  "О порядке организации и проведения
собраний,  митингов,  уличных  шествий и демонстраций в
СССР" в части,  не противоречащей Декларации. Кроме то-
го,  в части,  не противоречащей Конституции, действует
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июля 1988
г.  "Об ответственности за нарушение установленного по-
рядка  организации  и  проведения  собраний,  митингов,
уличных шествий и демонстраций" .                      
   Как видно из названий указов, советские указы не де-
лают различия между собраниями и манифестациями (митин-
гами, шествиями, демонстрациями). Между тем Указ Прези-
дента РФ относится только к манифестациям.             
   Проведение всех публичных мероприятий,  указанных  в
ст. 31 Конституции, обусловлено рядом условий:         
   Во-первых, в соответствии со ст. 17 Конституции осу-
ществление гражданами права на проведение таких  мероп-
риятий  не  должно  нарушать права и свободы других лиц
(участники не должны посягать  на  честь,  достоинство,
свободу и личную неприкосновенность других граждан,  не
угрожать жизни и здоровью людей, не нарушать обществен-
ный  порядок,  не совершать действий,  нарушающих право
частной собственности, сохранность природы и окружающей
среды,  не препятствовать другим гражданам осуществлять
это право).                                            
   Во-вторых, использование права на проведение публич-
ных  мероприятий  должно преследовать мирные цели.  Это
означает,  что не допускается пропаганда или  агитация,
возбуждающие социальную,  расовую, национальную или ре-
лигиозную ненависть и вражду во время проведения  этого
мероприятия.  Кроме того, действия участников митингов,
собраний, демонстраций и шествий не должны быть направ-
лены на насильственное изменение основ конституционного
строя и  нарушение  целостности  Российской  Федерации,
подрыв  безопасности государства,  призывать к созданию
вооруженных формирований,  не входящих в систему воору-
женных сил России.  Такие ограничения вытекают из поло-
жений статей 13 и 29 Конституции.                      
   Статья 7 Закона РФ "О статусе военнослужащих" от  22
января  1993  г.  предусматривает,  что "военнослужащие
вправе в неслужебное                                   
время участвовать в митингах,  собраниях, уличных шест-
виях, демонстрациях, пикетировании, не преследующих по-
литических целей и не  запрещенных  органами  государс-
твенной власти и управления и органами местного самоуп-
равления".  В служебное время военнослужащие  принимают
участие  в  собраниях и общественных мероприятиях в по-
рядке, предусмотренном общевоинскими уставами Вооружен-
ных  Сил Российской Федерации.  Закон запрещает участие
военнослужащих в забастовках.  Такие ограничения  соот-
ветствуют оговорке об осуществлении прав лицами, входя-
щими в состав вооруженных сил,  содержащейся в ч. 2 ст.
11  Европейской  конвенции о защите прав человека и ос-
новных свобод.                                         
   Мирное проведение публичных мероприятий предполагает
также  и  то,  что они не должны угрожать общественному
порядку и общественной безопасности,  нормальному функ-
ционированию предприятий, учреждений и организаций, ме-
шать работе пассажирского транспорта.                  
   В-третьих, граждане имеют право собираться не только
мирно,  но и без оружия. Согласно ст.1 Федерального за-
кона "Об оружии" от 13 декабря 1996 г., под оружием по-
нимаются устройства и предметы,  конструктивно предназ-
наченные для поражения живой или иной цели, подачи сиг-
налов.  Указанный  Закон также запрещает ношение оружия
гражданами при проведении  митингов,  уличных  шествий,
демонстраций, пикетирования и других массовых публичных
мероприятий (ст.6 Закона).
                             
   2.3.4.2. Использование свободы собраний 
и манифестаций 
   В настоящее  время в России действует порядок реали-
зации права на проведение манифестаций (митингов, шест-
вий,  демонстраций и пикетирования), установленный Ука-
зом Президента РФ от 25 мая 1992 г.  и Указ  Президиума
Верховного  Совета СССР от 28 июля 1988 г.  В соответс-
твии с данными актами инициаторы проведения  публичного
мероприятия  подают заявление в местную администрацию с
просьбой разрешить им проведение данного мероприятия. В
заявлении,  помимо указания на цели, сроки и место про-
ведения мероприятия, должно быть дано обязательство ор-
ганизаторов  данного публичного мероприятия о поддержа-
нии порядка среди участников манифестации, которое осу-
ществляется  силами самих организаторов.  Такое заявле-
ние, поданное не позднее чем за 10 дней до предполагае-
мой акции, должно быть рассмотрено органом исполнитель-
ной власти,  который выносит свое решение за 5 дней  до
публичного мероприятия. Данное решение может быть поло-
жительным,  т.е. когда оно полностью удовлетворяет всем
требованиям  заявителей.  Однако  орган  исполнительной
власти вправе предложить  организаторам  иные  время  и
место  проведения,  в связи с необходимостью согласовы-
вать работу транспорта или по другим  веским  причинам.
Если организаторы не согласны с такими изменениями,  то
они могут обжаловать данное решение в вышестоящий орган
исполнительной власти или суд.                         
   И, наконец,  орган исполнительной власти, рассмотрев
заявление о публичном мероприятии, может запретить про-
ведение публичного мероприятия,  если цель его проведе-
ния  противоречит  Конституции  Российской   Федерации,
конституциям  и уставам субъектов Российской Федерации,
угрожает общественному порядку и безопасности  граждан.
Такой отказ,  как и любое решение органов государствен-
ной власти в Российской Федерации -  в  соответствии  с
ч.2  ст.46  Конституции,  также  может быть обжалован в
суд.                                                   
   Проведение публичного мероприятия может быть прекра-
щено по требованию представителей органов власти:      
   1) если  не  было  подано заявление о его проведении
(стихийный митинг,  шествие, блокирующее работу общест-
венного транспорта, две демонстрации противников на од-
ной и той же территории и др.);                        
   2) если состоялось решение о запрете на его проведе-
ние", а организаторы все-таки стали его проводить;     
   3) если  нарушен  порядок  его проведения (например,
лозунги и транспаранты содержат призывы, оскорбительные
для населения,  нарушено условие проведения мероприятия
в определенные сроки и в обусловленном месте);         
   4) если возникла  опасность  для  жизни  и  здоровья
граждан;                                               
   5) если нарушен общественный порядок.               
   Описанный порядок реализации права на проведение ма-
нифестаций может  вызвать  впечатление  уведомительного
порядка80  -видимо,  на том основании,  что обращение в
орган исполнительной власти называется заявлением (уве-
домлением), а положительное решение по заявлению не на-
зывается разрешением, и отрицательное решение именуется
запрещением. Однако уведомительный порядок не допускает
принятия уведомляемым  органом  государственной  власти
отрицательного  решения по заявлению организаторов пуб-
личного 
                                               
   80 "В Российской Федерации действует  уведомительный
порядок реализации права на проведение публичных мероп-
риятий" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак-
     тический комментарий. С,224).                          
                                                       
                                                       
мероприятия. Если уведомляемый орган власти сомневается
в конституционности или законности планируемого публич-
ного мероприятия,  то именно он вправе обратиться в суд
с ходатайством о запрещении данного  мероприятия.  Если
уведомление  совершается  с  целью обеспечения условий,
необходимых для проведения публичного мероприятия (пре-
доставление  определенного  места в определенное время,
принятие полицейских мер безопасности), что оказывается
невозможным по причинам,  не зависящим от уведомляемого
органа власти (например,  на то же время в том же месте
уже  назначено  проведение другой публичной акции),  то
последний должен предложить уведомителям перенести мес-
то и время планируемого публичного мероприятия либо от-
казаться от его проведения. Если же этот орган обладает
правом принимать отрицательное решение (причем граждане
не нуждаются в особом дозволении обжаловать это решение
в суд в силу конституционного права на судебное обжало-
вание любого решения или действия органов государствен-
ной власти, органов местного самоуправления и должност-
ных лиц), т.е. если заявление подается с целью получить
необходимое для проведения публичного мероприятия поло-
жительное решение, то такой порядок называется разреши-
тельным.                                               
   Однако отсюда еще не следует, что указанный81 разре-
шительный порядок проведения публичных  мероприятий  не
соответствует
                                          
   81 Не  имеет существенных отличий порядок реализации
права на манифестации,  установленный Указом Президента
РФ от 24 мая 1993 г. "Об утверждении Временного положе-
ния о порядке уведомления органов исполнительной власти
г.Москвы  о проведении митингов,  уличных шествий,  де-
монстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных
открытых общественных местах города".  В соответствии с
этим Положением,  уведомление о  проведении  публичного
мероприятия подается в срок не ранее 15 и не позднее 10
дней до намеченной даты. О массовой акции с количеством
участников свыше 5 тысяч человек письменно уведомляется
Московская мэрия,  до 5 тысяч - префектура  администра-
тивного округа, до 1 тысячи - супрефек-тура муниципаль-
ного округа г.Москвы.  В уведомлении должны быть указа-
ны:  цель,  форма,  место проведения массовой акции или
маршруты движения,  время  начала  и  окончания  акции,
предполагаемое количество участников,  а также все дан-
ные об организаторах данной акции,  которых должно быть
не менее трех человек.  Уведомление о проведении массо-
вой акции органам исполнительной власти не  принимается
в  следующих  случаях:  1) акция противоречит принципам
Декларации прав и свобод человека и гражданина,  общеп-
ринятым нормам морали и нравственности (разумеется, она
не должна  противоречить  конституционным  ограничениям
идеологического  и  политического  плюрализма и свободы
выражения мнений);  2) в уведомлении отсутствуют обяза-
тельства организаторов обеспечить соблюдение обществен-
ного порядка,  а также если они или  уполномочившие  их
       организации неоднократно                                
не выполняли взятые обязательства по  ранее
проводившимся  массовым  акциям;  3) акция совпадает по
форме,  месту,  времени, но не направленности и целям с
другой  массовой акцией,  уведомление о которой в уста-
новленные сроки подано ранее, либо одновременно; 4) ак-
ция  создает реальную угрозу нормальному функционирова-
нию предприятии, учреждений и организаций; 5) создается
необходимость прекращения работы пассажирского и желез-
нодорожного транспорта  из-за  невозможности  изменения
маршрута его движения.                                 
   По согласованию  с  уполномоченными органами,  орган
исполнительной власти  вправе  изменить  время,  место,
маршрут  и  порядок  проведения  массовой акции в целях
обеспечения общественного  порядка,  нормальной  работы
транспорта,  государственных  и  общественных  органов,
предприятий,  учреждений и организаций. Акция будет не-
законной  и  организаторы не вправе проводить ее,  если
уведомление не было подано в срок или не было  принято.
Отказ  в принятии исполнительным органом власти уведом-
ления о проведении массовой акции может быть  обжалован
в вышестоящий орган исполнительной власти или суд.
 Оценивая данное Положение, следует подчеркнуть, что,
с  точки  зрения  правовых  последствий,  неважно,  как
оформляется отрицательное решение органа исполнительной
власти - запрещением акции или отказом в принятии  уве-
домления.  Кроме того, бросается в глаза откровенно ан-
типравовое полномочие не принимать уведомление от  лиц,
ранее  неоднократно (т.е.  более одного раза) не выпол-
нявших обязательства обеспечить соблюдение общественно-
го порядка.  По существу, речь идет о полномочии органа
исполнительной  власти  лишать  (навсегда?)  гражданина
права быть организатором публичного мероприятия. Подоб-
ное решение, мотивируемое действиями лица в прошлом, не
вправе  принимать  даже суд.
   Конституции и  что разрешительный порядок проведения
любых публичных мероприятий сам  по  себе  противоречит
понятию  свободы.  Примерно такой же порядок реализации
права на манифестации установлен, например, в ФРГ Зако-
ном о собраниях и шествиях 1953 г.  (с последующими из-
менениями).                                            
   Существуют сомнения  в  адекватности   терминологии,
например,  в  следующем обобщении:  "К манифестациям (в
обобщающем смысле),  кроме простых пикетов, обычно при-
меняется  уведомительный  порядок,  причем власти могут
запретить манифестации в местах,  имеющих важное значе-
ние  для нормального функционирования городского транс-
порта,  и предложить проведение их в других местах. Для
авторитарных  режимов характерен разрешительный порядок
проведения манифестаций,  а подчас и собраний, причем у
властей может быть широкое поле для усмотрения"82. Если
уведомительный порядок - это такой,  при котором  "уве-
домляемые"  органы власти компетентны принимать отрица-
тельное решение, то что такое разрешительный порядок?  
  
  82 Конституционное (государственное) право зарубежных 
  стран. Т.1 /  Отв.  ред.Б.А.Страшун. М., 1993. С.100.
                          
                                                       
Свобода собраний  и  манифестаций  означает,  что в тех
случаях, когда сам факт проведения публичного мероприя-
тия не предполагает возможность нарушения или ограниче-
ния прав других граждан,  а для его организации не тре-
буется содействие административных органов, мероприятие
может проводиться в явочном порядке. Если требуется та-
кое содействие, осуществление которого входит в обязан-
ности соответствующих административных органов,  то не-
обходим уведомительный порядок; поскольку в этих случа-
ях соответствующим административным органам заранее из-
вестно содержание планируемой акции, то в спорных ситу-
ациях они могут обращаться в суд с ходатайством о  зап-
рещении акции. Наконец, во всех случаях, когда проведе-
ние манифестации (митинга,  шествия, демонстрации, осо-
бой  формы пикета) предполагает возможность ограничения
или нарушения прав  других  граждан  (обычно  возникают
препятствия движению пешеходов и транспорта), требуется
разрешительный порядок,  ибо в этих  случаях  возникает
коллизия  прав;  и  административные  органы обязаны не
только соблюдать право граждан на проведение манифеста-
ции,  но и защищать права других граждан, которые отри-
цательно относятся к проведению манифестации  в  данное
время и в данном месте.  Разрешение на проведение мани-
фестации должно выдаваться постольку, поскольку условия
и  порядок проведения манифестации таковы,  что отказ в
разрешении будет ограничивать право  граждан,  желающих
провести публичную акцию,  в большей мере, чем разреше-
ние ограничивает права других граждан.  Видимо, порядок
реализации  права  на  проведение публичных мероприятий
должен быть разным и определяться видом  мероприятия  и
его характером.                                        
   Так, собрания - обычно пребывание определенных граж-
дан в определенное время в помещении,  доступ в которое
может быть ограничен устроителями собрания - могут про-
водиться и в явочном порядке, если устроители не нужда-
ются в предоставлении им помещения государственными ор-
ганами. Если для проведения собрания требуется предназ-
наченное  для собраний публичное здание (помещение) или
полицейская защита,  то это предполагает уведомительный
порядок, при котором, как уже говорилось, в спорных си-
туациях уведомляемый государственный орган вправе обра-
титься  в суд с ходатайством о запрещении публичной ак-
ции.  В нетипичных случаях для собрания может  потребо-
ваться государственное здание (помещение),  не предназ-
наченное специально для проведения такого рода  публич-
ных акций всеми желающими,  что предполагает уже разре-
шительный порядок.                                     
   Простые пикеты,  т.е.  немногочисленные манифестации
(группы  людей) возле правительственных учреждений,  не
препятствующие движению транспорта и  пешеходов,  могут
устраиваться в явочном порядке. Остальные виды манифес-
таций либо предполагают,  что их проведение может  быть
связано с ограничением осуществления прав другими граж-
данами,  либо требуют для  их  проведения  определенных
действий органов государственной власти,  а поэтому для
них требуется уведомительный или  разрешительный  поря-
док.  Например, палаточный городок как особая разновид-
ность пикета,  может существовать в  течение  продолжи-
тельного  времени при условии уведомления соответствую-
щих административных органов о месте, времени, участни-
ках и целях проведения этой акции.                     
   Митинги, т.е.  собрания под открытым небом, на кото-
рых обычно могут присутствовать все желающие  присоеди-
ниться  к  митингу (если это допускает место проведения
митинга), нередко проводятся в местах, специально отве-
денных для проведения такого рода публичных мероприятий
(например,  парк,  территория стадиона и т.п.). В таких
случаях  проведение митинга практически не ограничивает
права других граждан,  которые могут находиться в месте
проведения  митинга.  Следовательно,  здесь  достаточно
уведомительного порядка.                               
   Шествие (т.е. организованное массовое движение людей
по пешеходной или проезжей части улицы или дороги), де-
монстрация (т.е.  публичное выражение группой людей об-
щественно-политических настроений с использованием пла-
катов,  транспарантов и т.п. во время шествия или скоп-
ления  участников акции в людном месте),  иногда сопро-
вождающаяся митингом, а также митинг, проводимый в люд-
ном месте, не предназначенном специально для проведения
общественно-политических акций, могут проводиться толь-
ко  в  разрешительном порядке,  поскольку их проведение
предполагает возможность ограничения или нарушения прав
других граждан.                                        
   Во всех  случаях  проведение публичного мероприятия,
включая собрания,  проводимые в явочном порядке, должно
быть  прекращено  по  требованию  полицейских органов в
случаях нарушения организаторами или участниками  акции
конституционных  и уголовно-правовых запретов,  а также
по формальным основаниям  (несоблюдение  установленного
законом  порядка  организации данного вида мероприятия,
нарушение порядка проведения мероприятия и т.д.).      
Кроме того,  закон должен предусматривать  право  соот-
ветствующих органов исполнительной власти или муниципа-
литетов обращаться в суд с иском о возмещении расходов,
превышающих нормальные для проведения такого рода акций
расходы органов государства или  местного  самоуправле-
ния, связанные с обеспечением порядка и нормальной жиз-
недеятельности населения во время проведения манифеста-
ции. 
                                                  
   2.3.5. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
   Часть 2 ст.32 Конституции гарантирует гражданам  ак-
тивное  и пассивное избирательные права и свободное во-
леизъявление на референдуме.  В Федеральном законе от 6
декабря  1994  г.  "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации"  определены  способы
реализации  гражданами РФ их конституционного права из-
бирать и быть избранными в органы государственной влас-
ти и органы местного самоуправления.                   
   По Закону  граждане участвуют в выборах добровольно,
на основе всеобщего,  равного и прямого  избирательного
права при тайном голосовании.  Однако этот традиционный
набор демократических принципов избирательного права  в
полном  объеме  закреплен в Конституции только примени-
тельно к выборам Президента (ч.1 ст.81). А в общем виде
Конституция  содержит лишь требования свободы и всеобщ-
ности выборов (ч.3 ст.3 и ч.  2 и ч.3 ст. 32) и равенс-
тва  избирательных прав (равноправие - ст.  19).  Таким
образом,  если Государственная Дума будет избираться на
непрямых выборах,  открытым голосованием, то это не бу-
дет противоречить тексту  Конституции83.  Поэтому,  как
указывает  судья  Конституционного Суда РФ А.Л.Кононов,
"в деле о  выборах  депутатов  в  Чувашской  Республике
(постановление  от 10 июля 1995 г.) Конституционный Суд
нашел дополнительные основания своего решения в положе-
ниях статьи 25 Международного пакта о гражданских и по-
литических  правах,  предусматривающего,  что   "каждый
гражданин  должен иметь без какой бы то ни было дискри-
минации и без необоснованных ограничений право  и  воз-
можность голосовать и быть избранным на 
               
   83 См.:  Варламова Н.В. Российская Конституция: опыт
трехмерной интерпретации // Становление конституционно-
го  государства в посттоталитарной России.  Вып.1.  М.,
        1996. С.43.
                                            
                                                       
   подлинных периодических выборах, производимых на ос-
нове  всеобщего и равного избирательного права при тай-
ном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявле-
ние избирателей"84.                                    
   Всеобщность означает, что любой гражданин Российской
Федерации,  достигший 18 лет, независимо от пола, расы,
национальности,  языка, происхождения, имущественного и
должностного положения,  места жительства,  отношения к
религии,  убеждений, принадлежности к общественным объ-
единениям, имеет право избирать кандидатов в представи-
тельные органы и органы местного самоуправления.  Право
быть избранным может ограничиваться дополнительными ус-
ловиями: возрастным цензом и цензом оседлости. Так, ми-
нимальный возраст кандидата не может превышать 21  года
при выборах в законодательные органы субъектов Российс-
кой Федерации и Государственную Думу Федерального  Соб-
рания РФ.  При выборах главы исполнительной власти воз-
раст кандидата не может быть менее 21  года  для  главы
местного самоуправления,  30 лет для главы исполнитель-
ного органа субъекта Российской Федерации,  причем  они
должны проживать на указанной территории один год. Пре-
зидентом Российской Федерации может быть избран гражда-
нин  Российской  Федерации не моложе 35 лет,  постоянно
проживающий в РФ не менее 10 лет.                      
   Равенство означает, что избиратели участвуют в выбо-
рах на равных основаниях:  каждый избиратель имеет один
голос и голос одного избирателя равен голосу другого.  
   Прямое избирательное право означает,  что избиратель
голосует на выборах за или против кандидатов непосредс-
твенно.                                                
   Голосование на выборах является тайным,  т.е. исклю-
чающим возможность какого-либо контроля за волеизъявле-
нием избирателя.                                       
   Участие в выборах граждан Российской Федерации явля-
ется  добровольным:  никто  не  вправе оказывать на них
воздействие с целью принудить к участию или неучастию в
выборах, а также на их свободное волеизъявление.       
   Финансирование выборов является комбинированным:  за
счет государства и средств  избирательного  объединения
или кандидата,
                                         
   84 Кононов А.Л. Указ. соч. С.191.                   
   Также см. абз.2 п.5 мотивировочной части Постановле-
ния Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. пно де-
лу  о проверке конституционности части второй статьи 42
Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов  Госу-
дарственного Совета Чувашской Республики" в редакции от
      26 августа 1994 г.                                     
                                                       
                                                       
а также допустимы добровольные пожертвования физических
и юридических лиц.                                     
   Ограничение всеобщности выборов сформулировано в ч.3
ст.32 Конституции.  Не имеют права избирать и быть изб-
ранными только граждане,  признанные судом недееспособ-
ными,  а также содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.                                        
   Взрослый человек  может  быть  признан  только судом
полностью недееспособным,  если вследствие душевной бо-
лезни или слабоумия он не может понимать значения своих
действий или руководить ими.  В этом случае над ним ус-
танавливается  опека  и  сделки  от его имени совершает
опекун. После выздоровления или значительного улучшения
здоровья гражданин признается дееспособным также по ре-
шению суда и установленная опека  над  ним  отменяется.
Ограничения прав и свобод лиц,  страдающих психическими
расстройствами, в том числе и избирательных прав, толь-
ко  на основании психиатрического диагноза,  фактов на-
хождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом
стационаре  либо  в психоневрологическом учреждении для
социального обеспечения или  специального  обучения  не
допускается.  Должностные лица, виновные в подобных на-
рушениях,  несут установленную законом ответственность.
Так записано в ст.5 Закона Российской Федерации "О пси-
хиатрической помощи и гарантиях  прав  граждан  при  ее
оказании" от 2 июля 1992 г.                            
   Из ч.З  ст.  32 Конституции вытекает,  что граждане,
подвергающиеся любым формам  уголовного  преследования,
но не находящиеся в местах лишения свободы по приговору
суда, вступившего в законную силу, имеют право избирать
и быть избранными.  Получается, что лицо, приговоренное
судом первой инстанции к пожизненному лишению свободы в
соответствии с ч.  2 ст. 105 У К РФ - за убийство, нап-
ример,  из корыстных побуждений или по найму,  а  равно
сопряженное с разбоем, вымогательством или бандитизмом,
или в соответствии со ст.277 УК РФ - за  посягательство
на  жизнь  государственного  или  общественного деятеля
(например,  Президента РФ), совершенное в целях прекра-
щения  его  государственной  или иной политической дея-
тельности либо из мести за такую  деятельность  (терро-
ристический акт), и ожидающее рассмотрения кассационной
жалобы,  до вступления в силу приговора может быть изб-
рано, скажем, Президентом РФ.                          
   Часть 2  ст.  19  Конституции  гарантирует равенство
прав граждан независимо от места жительства.  Это отно-
сится  ко  всем без исключения правам,  в том числе и к
избирательным.                                         
   Федеральный закон "Об основных гарантиях избиратель-
ных  прав  граждан Российской Федерации" в ст.3 устано-
вил, что гражданин Российской Федерации, проживающей за
ее  пределами,  обладает  всей  полнотой  избирательных
прав.  Таким образом,  пребывание гражданина Российской
Федерации за ее пределами в день выборов не препятству-
ет осуществлению избирательного права.                 
   Реализация этого права осуществляется путем  включе-
ния в список избирателей по избирательному участку, об-
разованному за пределами территории Российской  Федера-
ции,  граждан  Российской Федерации,  проживающих за ее
пределами или находящихся в длительных заграничных  ко-
мандировках.  Документом,  удостоверяющим  их личность,
будет являться заграничный паспорт гражданина  Российс-
кой Федерации.                                         
   Кроме того,  Конституционный  Суд РФ установил,  что
факт отсутствия гражданина,  в том  числе  вынужденного
переселенца, по месту постоянного или преимущественного
проживания не может служить основанием для отказа внес-
ти  его  в  списки избирателей.  Согласно Постановлению
Конституционного Суда от 24 ноября 1995 г., это означа-
ет следующее. Гражданин обладает свободой передвижения,
выбора места пребывания и жительства.  Вместе с тем За-
кон РФ о праве граждан на свободу передвижения возлага-
ет на гражданина обязанность регистрироваться и по мес-
ту пребывания,  и по месту жительства. "Место жительст-
ва" гражданина подразумевает  определенное  юридическое
состояние,  возникающее при регистрационном учете граж-
дан,  и означает  либо  "постоянное  проживание",  либо
"преимущественное проживание",  что не всегда совпадает
с фактическим проживанием гражданина в месте его пребы-
вания. Место временного поселения граждан означает мес-
то их пребывания,  а не жительства. В списки же избира-
телей, согласно ч.З ст. 8 Федерального закона об основ-
ных гарантиях избирательных прав,  гражданин включается
по месту жительства,  т.е. там, где он проживает посто-
янно или преимущественно, а не временно, и гражданин не
обязан пребывать в этом месте фактически на момент сос-
тавления списков избирателей.  Таким образом,  граждане
реализуют активное избирательное право там, где они ре-
гистрируются формально "по месту жительства", независи-
мо от того,  где они проживают фактически. В то же вре-
мя, гражданин ко дню выборов вправе формально зарегист-
рироваться "по месту жительства" в                     
месте его  фактического  проживания  (пребывания),  что
повлечет изменение места его регистрации в качестве из-
бирателя85.                                            
   Конституция не определяет,  когда выборы должны быть
признаны состоявшимися в зависимости от явки  избирате-
лей. Это не предмет права, ибо признание выборов несос-
тоявшимися по причине  недостаточной  явки  избирателей
всегда является нарушением избирательных прав тех граж-
дан,  которые приняли участие в выборах. Это вопрос по-
литической  целесообразности и легитимности органов на-
родного представительства.  Поэтому,  например,  выборы
Президента РФ считаются состоявшимися, если в голосова-
нии приняло участие не менее половины избирателей, вне-
сенных в списки, а выборы депутатов Государственной Ду-
мы по одномандатному избирательному округу - если в вы-
борах  приняло участие менее 25 процентов зарегистриро-
ванных избирателей. 
                                   
   2.3.6. ПРАВО ГРАЖДАН НА РАВНЫЙ  ДОСТУП  
К  ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ 
   Положение ч.  4 ст.  32 Конституции о равном доступе
граждан РФ к государственной службе (здесь  воспроизво-
дится положение из ст.  21 Всеобщей декларации прав че-
ловека и ст.  25 Международного пакта о  гражданских  и
политических  правах) не несет никакой особой смысловой
нагрузки в сравнении с ч.2 ст.  19 Конституции.  По су-
ществу, ч.4 ст.32 устанавливает лишь само собой разуме-
ющееся в современном демократическом государстве  поло-
жение, согласно которому граждане имеют равный доступ к
государственной службе независимо от пола, расы, нацио-
нальности,  социального  происхождения,  имущественного
положения и т.д.                                       
   В то же время недостаточное  знание  русского  языка
или  второго  государственного языка,  установленного в
республике-субъекте Российской Федерации, может ограни-
чивать доступ к государственной службе.  Далее, занятие
определенных государственных должностей или поступление
на  определенную государственную службу может предпола-
гать предпочтение определенной  половой  принадлежности
или  определенного места жительства,  запрещать принад-
лежность к определенного рода общественным объединениям
и т.д. Наконец,
                                        
   85 Пункт  4 мотивировочной части Постановления Конс-
титуционного Суда РФ от 24 ноября 1995  г.  по  делу  о
проверке  конституционности ч.2 ст.10 Закона Республики
Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Пар-
ламент Республики Северная Осетия - Алания". 
          
                                                       
   государственная служба вообще и конкретные ее разно-
видности предполагают,  что  доступ  к  государственной
службе обусловливается не такими критериями,  как расо-
вая или социальная принадлежность, а образованием, про-
фессиональными  навыками  и многими другими формальными
критериями,  которым  соответствует  далеко  не  каждый
гражданин,  желающий поступить на государственную служ-
бу.  Таким образом,  если не иметь в виду тривиальную в
демократическом  государстве  формулировку равноправия,
то следует подчеркнуть,  что граждане не имеют и не мо-
гут иметь равного доступа к государственной службе.    
   В частности, согласно Положению о проведении конкур-
са на замещение вакантной государственной должности фе-
деральной государственной службы,  утвержденному Указом
Президента РФ от 29 апреля 1996 г.,  право на участие в
конкурсе  (формально  равный  до-ступ к государственной
службе) имеют не все граждане Российской  Федерации,  а
лишь соответствующие следующим критериям:  не моложе 18
лет, владеющие государственным языком, отвечающие уста-
новленным  федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами Российской Федерации требованиям,  не-
обходимым для замещения вакантной государственной долж-
ности.  Не допускаются к участию в  конкурсе  граждане,
признанные  судом недееспособными или ограниченно деес-
пособными;  лишенные  права  занимать   государственные
должности госслужбы в течение определенного срока реше-
нием суда,  вступившим в законную силу, а также при на-
личии  медицинского заключения о заболевании,  препятс-
твующем исполнению должностных обязанностей.  Кроме то-
го, ограничения в конкурсе относятся к гражданам, кото-
рые отказались от прохождения процедуры оформления  до-
пуска  к  сведениям,  составляющим  государственную или
иную, охраняемую законом тайну, а также граждане, нахо-
дящиеся в близком родстве (родители,  супруги,  братья,
сестры, сыновья, дочери, братья, сестры, родители, дети
супругов) с госслужащим, если его предстоящая федераль-
ная служба связана  с  непосредственной  подчиненностью
или подконтрольностью одного другому.        
   Несколько изменив грамматическое построение формули-
ровок Федерального закона "Об  основах  государственной
службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.,  можно
сказать,  что государственным служащим не  вправе  быть
тот, кто намерен:                                      
   1) заниматься   другой  оплачиваемой  деятельностью,
кроме педагогической, научной или творческой;          
2) быть депутатом законодательного органа РФ, законода-
тельных органов субъектов РФ,  органов местного самоуп-
равления;                                              
   3) заниматься предпринимательской деятельностью лич-
но или через доверенных лиц;                           
   4) состоять  членом  органа  управления коммерческой
организации, если иное не предусмотрено федеральным за-
коном или если в порядке, установленном федеральным за-
коном и законами субъектов РФ, ему не поручено участво-
вать в управлении этой организации;                    
   5) использовать свое служебное положение в интересах
политических партий,  общественных, в том числе и рели-
гиозных,  объединений для пропаганды отношения к ним (в
государственных органах не могут образовываться  струк-
туры  политических  партий,  религиозных,  общественных
объединений, за исключением профессиональных союзов); и
т.д.                                                   
   И еще одно,  в принципе неправовое, положение зафик-
сировано в Законе.  Гражданин при поступлении на  госс-
лужбу, а также госслужащий ежегодно обязан представлять
декларацию о своих доходах и  имущественном  положении.
Отказ  госслужащего  дать  эти сведения по месту службы
является основанием для увольнения.                    
   Никоим образом  не  соответствует   действительности
следующее  утверждение:  "При  поступлении на государс-
твенную службу,  а также при ее прохождении не допуска-
ется  установление  каких бы то ни было прямых или кос-
венных ограничений или преимуществ в зависимости  от...
убеждений,  принадлежности к общественным объединениям,
созданным в порядке, предусмотренном российской Консти-
туцией  и  федеральным законом,  а равно других обстоя-
тельств для граждан,  профессиональная подготовленность
которых  отвечает  требованиям по соответствующей долж-
ности"86.  Наоборот, в любом, самом демократическом го-
сударстве действуют столь широкие правовые и политичес-
кие ограничения свободы убеждений,  выражения мнений  и
ассоциации для граждан, желающих поступить на государс-
твенную службу,  что говорить о равном доступе к  госу-
дарственной  службе,  независимо от убеждений и принад-
лежности к общественным объединениям, не приходится.   
   Поэтому современное европейское право в области прав
человека и,  в частности, практика Европейского суда по
правам человека рассматривают декларации о равном  дос-
тупе к государственной
                                 
   86 Комментарии  к Конституции Российской Федерации /
Отв. ред. Л А Окуньков С.132.   
                       
                                                       
   службе как положения, которые, по общему правилу, не
порождают прав, которые можно защитить в суде. Примером
служит позиция судей Европейского  суда,  выраженная  в
деле Kosiek v. Germany (см. 2.3.2.2.): "Всеобщая декла-
рация прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международ-
ный  пакт о гражданских и политических правах от 16 де-
кабря  1966  г.  предусматривают,  соответственно,  что
"каждый человек имеет право равного доступа к государс-
твенной службе в своей стране" (статья 21  (2))  и  что
"каждый  гражданин должен иметь...  право и возможность
допускаться в своей стране на общих условиях  равенства
к государственной службе" (статья 25).  Однако ни Евро-
пейская конвенция,  ни какой-либо из ее  Протоколов  не
устанавливают такого права.  Более того... государства,
подписавшие Конвенцию,  намеренно не включили в нее та-
кого права;  об этом недвусмысленно свидетельствует ис-
тория разработки Протоколов ь4 и 7. В частности, перво-
начальные  варианты  Протокола  ь7 содержали положение,
аналогичное п.2 статьи 21 Всеобщей декларации и  статье
25 Международного пакта;                               
   впоследствии это положение было исключено. Таким об-
разом,  это не случайный пробел в европейских  докумен-
тах;  как указано в преамбуле к Конвенции, они призваны
обеспечить коллективное  осуществление  "некоторых"  из
прав, сформулированных во Всеобщей декларации"87.      
   В совместном  совпадающем  особом  мнении по данному
делу несколько судей Европейского суда указали: "Причи-
на,  по которой договаривающиеся государства не захоте-
ли,  чтобы право доступа к гражданской службе было зак-
реплено  в  Конвенции или ее Протоколах (а следует под-
черкнуть,  что это было не случайное, а намеренное опу-
щение),  в том, что крайне трудно вынести на рассмотре-
ние международного суда проблему набора служащих и  по-
рядок  их отбора и приема на работу,  который по самому
своему характеру существенно  различается  в  государс-
твах-членах Совета Европы в зависимости от национальных
традиций и системы регулирования государственной  служ-
бы"88. 
                                                
   87 Цит.  по: Дженис М., Кзй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.248.
   88 Там же. С.250                                    
                                                       
                                                       
2.4. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ И  
КУЛЬТУРНЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ 
                                               
   2.4.1. КАТЕГОРИЯ  ЭКОНОМИЧЕСКИХ,  СОЦИАЛЬНЫХ И 
КУЛЬТУРНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 
   В эту категорию включается сложный конгломерат прав,
свобод,  деклараций и благих пожеланий, не имеющих юри-
дического содержания,  моральных требований и т.п. Нап-
ример, с одной стороны, во второй половине XX века сюда
обычно включают естественное и неотчуждаемое право каж-
дого  быть  субъектом  собственности,  беспрепятственно
пользоваться своим  имуществом  (status  negativus),  с
другой - права на государственную защиту в области тру-
довых отношений (status positivus),  с третьей -  некие
"права"  на  бесплатное получение от общества различных
социальных благ (жилище,  образование, медицинское обс-
луживание  и т.д.),  необходимых человеку в современном
социальном государстве с точки зрения  принципов  гума-
низма и человеческого достоинства.  Наконец, сюда вклю-
чают "права" на заботу родителей -  со  стороны  детей,
детей  -  со стороны родителей,  и даже некое "право на
труд".                                                 
   Это связано с условиями возникновения самой  катего-
рии  социально-экономических и культурных прав и,  осо-
бенно,  с происхождением и объяснением большинства при-
тязаний, включаемых в число этих прав.                 
   Так называемые права человека первого поколения (по-
литические и  личные  права,  собственность  и  свобода
беспрепятственно пользоваться своим имуществом) возник-
ли в индустриальном обществе как безусловные притязания
индивида на свободную самореализацию в обществе и госу-
дарстве.  Причем поскольку до Второй  мировой  войны  в
юриспруденции господствовал позитивизм,  то в науке го-
сударственного (конституционного) права эти права  объ-
яснялись не как естественные,  а как октроированные.  В
постиндустриальном обществе,  в наиболее развитых стра-
нах  после  Второй мировой войны (хотя трудовое и соци-
альное законодательство развивалось и до войны), сложи-
лось  социальное (социальное правовое) государство (см.
1.3.3.), удовлетворяющее социально-экономические притя-
зания  большинства членов общества по принципу привиле-
гий,  гарантирующее минимальную социальную защищенность
(за счет других членов общества) тем, кто оказывается в
экономически                                           
   невыгодном положении, осуществляющее перераспределе-
ние национального дохода в интересах общества в целом и
прежде всего -в пользу социально слабых. Эту реальность
социального  государства  правовая доктрина в континен-
тальной Европе отразила в  понятиях  социально-экономи-
ческих  и культурных "прав человека",  или прав второго
поколения. Причем с точки зрения позитивистов, признаю-
щих права человека в качестве октроированных прав,  нет
существенной разницы между  всеобщими  притязаниями  на
равную свободу (права первого поколения) и притязаниями
социально слабых на привилегии (права  второго  поколе-
ния).                                                  
   Именно в  рамках  позитивистской  классификации прав
человека различаются личные,  политические  и  социаль-
но-экономические и культурные права.  И поскольку собс-
твенность - это не только юридическая, но и экономичес-
кая категория,  она по этой классификация оказывается в
ряду социально-экономических "прав", хотя по своей при-
роде  собственность  должна  стоять  в ряду личных прав
(право  быть  собственником,  свобода  собственности  и
т.д.).                                                 
   В 1966 г.  был принят Международный пакт об экономи-
ческих,  социальных и культурных правах.  Однако далеко
не  все развитые страны пожелали присоединиться к этому
Пакту,  требующему государственного признания  привиле-
гий,  которые,  тем не менее, нельзя защитить в суде89.
Современная естественноправовая, или либеральная, докт-
рина  отрицает собственно правовой характер большинства
социально-экономических и культурных "прав",  объясняет
их мнимый характер и возможность их реализации исключи-
тельно в ущерб личным и  политическим  правам90.  Евро-
пейская  конвенция  о  защите  прав человека и основных
свобод (и многочисленные протоколы к Конвенции), ставя-
щая  цель  установить  общеевропейские стандарты защиты
естественных и неотчуждаемых прав и свобод  человека  и
гражданина, не признает никаких социально-экономических
и культурных "прав", противоречащих формальному равенс-
тву,  равноправию. Конвенция трактует безусловные права
и свободы, включая собственность, а не условные "права"
и привилегии.                                          
   Использование в  данном  Комментарии  позитивистской
классификации,  выделяющей категорию экономических, со-
циальных  и  культурных прав человека,  преследует цель
показать ее несостоя-
                                  
   89 См.:  Общая теория  прав  человека  /  Отв.  ред.
Е.А.Лукашева. М., 1996. С.23.                          
   90О дискуссии  по  поводу природы социально-экономи-
ческих прав см.: Общая теория прав человека. С.438-442.
                                                       
                                                       
тельность и  неправовой  характер  некоторых   понятий,
включаемых в эту категорию.                            
   В рамках понятий,  произвольно объединяемых рассмат-
риваемой категорией, следует различать:                
   - социально-экономические и культурные свободы, опи-
сываемые понятием status negativus;                    
   - права  на  свободную  самореализацию индивида сов-
местно с другими в области трудовых отношений, описыва-
емые понятием status activus,                          
   - не имеющие юридического смысла декларации,  не по-
рождающие права, которые можно защитить в суде;        
   - условные социальные права и "права" на  предостав-
ление привилегий, которые произвольно устанавливаются в
зависимости от благосостояния общества и политики конк-
ретного правительства.                                 



   2.4.2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ  И КУЛЬТУРНЫЕ СВОБОДЫ
(STATUS NEGATIVUS)
   2.4.2.1. Право частной собственности и 
ее наследования
   Право каждого быть субъектом (частной) собственности
как элемент общего правового статуса (общей  правосубъ-
ектности)  человека  и  гражданина и гарантии (частной)
собственности описываются  в  Основах  конституционного
строя (ч.  2 ст. 8, ч. 2 ст. 9) и в главе 2 Конституции
(ст.ст.34, 35, 36). Это абстрактное право следует отли-
чать  от  приобретенных прав (правомочий) собственности
на конкретные объекты.  Право частной собственности как
право быть (становиться) собственником, иметь имущество
в собственности, иметь правомочия собственника является
равным  для  всех.  Приобретенные права собственности у
всех разные,  существуют собственники и  несобственники
средств производства.                                  
   Основы конституционного строя признают частную собс-
твенность наравне с публичной  и  провозглашают  равную
государственную защиту частной и публичной собственнос-
ти (см.  1.3.5.).  Таким образом, частная собственность
как  право  человека  иметь  имущество  в собственности
представляет собой конституционную ценность, гарантиро-
ванную  на  уровне Основ конституционного строя,  и все
положения главы 2,  касающиеся  частной  собственности,
следует  толковать в соответствии со смыслом ч.2 ст.8 и
ч.2 ст.9 Конституции.                                  
   Право частной собственности означает свободу индиви-
дов  и других социальных субъектов в отношении к средс-
твам производства (собственность на предметы  потребле-
ния  вторична) и в экономике в целом,  причем свободу в
ее адекватной правовой  форме.  "Исторический  прогресс
свободы и права свидетельствует о том, что формирование
и развитие свободной, независимой, правовой личности   
   необходимым образом связаны  с  признанием  человека
субъектом отношений собственности, собственником средс-
тв производства. Собственность является не просто одной
из форм и направлений выражения свободы и права челове-
ка,  но она образует собой вообще цивилизованную  почву
для  свободы и права"91.  И хотя в Конституции не гово-
рится,  как во французской Декларации прав  человека  и
гражданина 1789 г.,  что "собственность является непри-
косновенным и священным правом",  именно к праву  собс-
твенности в первую очередь относится положение ч. 2 ст.
17 Конституции:  "Основные права и свободы человека не-
отчуждаемы и принадлежат каждому от рождения". Гаранти-
рованное в ч.2 ст.35  Конституции  право  каждого  быть
собственником как элемент общей правосубъектности чело-
века,  в отличие от большинства других основных прав  и
свобод,  является  абсолютным (не может быть ограничено
по основаниям ч.3 ст.55 Конституции) и существует неза-
висимо  от  того,  как  оно  конкретно сформулировано в
Конституции.                                           
   Надлежащему пониманию этого обстоятельства  не  спо-
собствует то,  что ст. 35 Конституции начинается с увя-
зывания права частной собственности с ее законными  га-
рантиями: "Право частной собственности охраняется зако-
ном" (ч.1 ст.35).  Это означает, что цель законодатель-
ства  и обязанность законодателя - охранять право част-
ной собственности,  правомочия владения  пользования  и
распоряжения,  что вытекает из конституционного призна-
ния права каждого иметь имущество в собственности, вла-
деть,  пользоваться  и распоряжаться им как единолично,
так и совместно с другими лицами (ч.2 ст.35).  Но поло-
жение ч.1 ст.35 никоим образом нельзя понимать так, что
право частной собственности производно от закона (како-
вы законы, таково и право быть собственником). Формаль-
но-юридически право частной  собственности  охраняется,
прежде всего, самой Конституцией как естественное и не-
отчуждаемое право.  Конечно, для позитивистской доктри-
ны,  тем  более в посттоталитарном обществе,  в котором
прежде частная собственность не допускалась, 
          
   91 См.:  Нерсесянц B.C.  Философия права.  М,, 1997.С.28.

                                                  
это обстоятельство непонятно.  Поэтому в серьезном ком-
ментарии к Конституции оказалось следующее  утверждение
по поводу смысла ч.1 ст.35:  "Во-первых,  право частной
собственности как разновидность прав и свобод  человека
и гражданина может вводиться в систему российского пра-
ва только законом.  Никакой другой нормативный акт,  от
какого  бы  органа государства он ни исходил,  подобной
юридической силой не наделен"92.                       
   Разумеется, права и свободы человека и гражданина не
"вводятся" законом.  Более того, Конституция гарантиру-
ет,  что право быть собственником признается  государс-
твом независимо от того, что именно "вводится" законом.
   В отличие от права быть собственником, гарантирован-
ное в ч.4 ст.  35 право наследования не является  абсо-
лютным в том смысле,  что не существует естественного и
неотчуждаемого права "быть наследником вообще",  а  су-
ществует  право  становиться наследником в порядке и на
условиях, установленных законом. Часть 4 ст.35 гаранти-
рует  институт  наследования,  регулируемый Гражданским
кодексом РФ. Согласно ч.3 ст.56, Конституции право нас-
ледования  (как  и правомочия собственности) может быть
ограничено в условиях чрезвычайного положения. 
        
   2.4.2.2. Частная собственность на землю 
   Частная собственность на землю предусмотрена  только
для  граждан  РФ  и их объединений (ч.1 ст.36 Конститу-
ции).  В ч.2  ст.9  Конституции  гарантируется  частная
собственность  не только на землю,  но и на другие при-
родные ресурсы. Поскольку в ч.1 ст.36 говорится о праве
граждан  РФ  и их объединений иметь в частной собствен-
ности землю,  то иностранцы и лица без  гражданства,  в
соответствии со с.2 ст.9 и ч.З ст.62 Конституции, впра-
ве иметь в частной собственности "другие природные  ре-
сурсы".                                                
   В настоящее  время  право  частной  собственности на
землю в России остается абстрактной возможностью,  реа-
лизуемой в качестве привилегии, поскольку законодатель,
вопреки  Конституции,  негативно  относится  к  частной
собственности на землю.                                
   Что касается  правомочий собственника земли и других
природных ресурсов,  то согласно ч.  2 ст.  36 они осу-
ществляются собственниками свободно, "если это не нано-
сит ущерба окружающей среде
                            
   92 Конституция Российской федерации:  Научно-практи-
ческий  комментарии.  С.261  (автор раздела - В.П.Мозолин).
                                                  
                                                       
   и не нарушает прав и законных интересов  иных  лиц".
Такое  специальное конституционное ограничение правомо-
чий собственника не содержится в ч.  2 ст. 35, перечис-
ляющей правомочия собственника вообще,  и в ч.1 ст.  34
Конституции,  гарантирующей свободу предпринимательской
и иной не запрещенной законом экономической деятельнос-
ти.  Однако,  с учетом положения ст.42 Конституции, га-
рантирующего  каждому право на благоприятную окружающую
среду,  и положения ст.  58  Конституции,  обязывающего
каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться
к природным богатствам,  а также с учетом  оговорки  об
ограничении  прав  и  свобод  федеральным  законом (ч.З
ст.55 Конституции) следует считать, что применительно к
положениям  ч.2 ст.35 и ч.1 ст.34 Конституции действует
экологическое ограничение,  сформулированное в ч. 2 ст.
36 применительно к свободе владения, пользования и рас-
поряжения землей и другими природными ресурсами.       
   Вместе с тем,  положение ч.2 ст.36 о "законных инте-
ресах  иных  лиц" применительно к частной собственности
на землю и другие природные ресурсы следует толковать с
учетом положения ст.  2 Конституции о приоритете прав и
свобод человека и гражданина и  положения  ч.З  ст.  17
Конституции,  ограничивающего  их осуществление не "за-
конными интересами",  а правами и свободами других лиц.
Иначе говоря,  никакой "интерес иных лиц",  даже закон-
ный,  не может быть выше правомочий собственника,  если
нарушение этого интереса не связано с нарушением прав и
свобод этих "иных лиц".                                
   Согласно ч.З ст.36,  условия и  порядок  пользования
землей  не  только устанавливаются федеральным законом,
но и "определяются на основе федерального закона". Ана-
логично  п."к"  ч.1 ст.72 Конституции относит земельное
законодательство к совместному ведению Российской Феде-
рации и субъектов Российской Федерации. Однако, соглас-
но п."в" ст.71 и ч.З ст.55 Конституции, определение ус-
ловий  и порядка пользования землей в законах субъектов
РФ будет допустимо лишь в той мере,  в которой  это  не
приводит  к  ограничению права собственности граждан на
землю. 
                                                
   2.4.2.3. Свобода и неприкосновенность собственности
   Общее положение о свободе и неприкосновенности собс-
твенности сформулировано в ст.1 Протокола №1 от 20 мар-
та 1952 г.  к Европейской конвенции о защите прав чело-
века и основных свобод:                                
   "Каждое физическое  или юридическое лицо имеет право
беспрепятственно пользоваться своим  имуществом.  Никто
не может быть ли-                                      
шен своего имущества,  кроме как в интересах общества и
на условиях, предусмотренных законом и общими принципа-
ми международного права"93.                            
   В ст.  35  Конституции  содержатся  более конкретные
формулировки:  "Каждый вправе иметь имущество  в  собс-
твенности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как
единолично,  так и совместно с другими  лицами"  (ч.2).
"Никто  не  может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда.  Принудительное  отчуждение  имущества
для  государственных нужд может быть произведено только
при условии предварительного и равноценного возмещения"
(ч.3).  Названные здесь правомочия собственности - вла-
дение,  пользование и распоряжение - не являются  абсо-
лютными94  и  могут быть ограничены федеральным законом
по мотивам ч.З ст.55;  эти правомочия, а также гарантии
неприкосновенности  собственности  (ч.З  ст.  35) могут
быть ограничены и в  условиях  чрезвычайного  положения
(ч.3 ст.56).                                           
   Часть 3 ст.  35 содержит соответствующие общим прин-
ципам международного права частные формулировки  надле-
жащей  правовой процедуры применительно к проблеме воз-
мездной экспроприации и  ограничения  собственности  по
мотивам публичного интереса.  Предусмотренная здесь су-
дебная процедура распространяется на все случаи  прину-
дительного отчуждения имущества ("лишение имущества", в
смысле ч.3 ст.  35,  включает в себя конфискацию и воз-
мездную экспроприацию). Если изъятие имущества произош-
ло, например, в условиях чрезвычайного положения, когда
действие ч.3 ст. 35 может быть ограничено, без соблюде-
ния судебной процедуры (реквизиция),  то  по  истечении
срока  действия ограничений собственности по иску собс-
твенника вопрос подлежит рассмотрению в суде.          
   Часть 3 ст.  35 не исключает в качестве альтернатив-
ного  варианта  (при  гарантии  последующего  судебного
контроля) внесудебный порядок прекращения  права  собс-
твенности,  в частности, административный порядок нало-
жения и взыскания штрафов и административную  конфиска-
цию.  В принципе законодательство может предусматривать
взыскание штрафов в административном порядке - в 
      
   93 Цит.  по: Дженис М., Кэй Р.. Брэдли Э. Указ. соч.
С.565.                                                 
   94 Именно в этом смысле следует понимать утверждение
Конституционного Суда РФ,  что "право частной собствен-
ности  не  является абсолютным и не принадлежит к таким
правам,  которые в соответствии со статьей 56 (часть 3)
Конституции  Российской Федерации не подлежат ограниче-
нию ни при каких условиях" (абз.3  п.2  моти-вировочной
части  Постановления Конституционного Суда РФ от 17 де-
кабря 1996 г.).
                                        
   случае согласия лица  уплатить  штраф  (согласие  не
исключает  последующее  судебное  обжалование решения о
штрафе).  Но взыскание штрафа не  может  происходить  в
бесспорном порядке, и отказ лица уплатить штраф в адми-
нистративном порядке не должен ухудшать его  положение,
если  суд  признает решение о штрафе законным и обосно-
ванным.  Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от
17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности
пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона  РФ  от  24
июня 1993 г.  "О федеральных органах налоговой полиции"
признал неконституционными положения этого Закона, пре-
доставляющие  налоговой полиции право взыскивать с юри-
дических лиц в бесспорном порядке штрафы, а также сумму
сокрытого  дохода (штрафная санкция).  Согласно данному
Постановлению,  орган налоговой полиции вправе  принять
решение  о  взыскании  штрафа  с юридического лица,  но
взыскать штраф можно только в том случае, если налогоп-
лательщик  согласен с применением к нему штрафной санк-
ции.  Если же налогоплательщик не согласен  с  решением
органа налоговой полиции,  то штраф не может быть взыс-
кан в бесспорном порядке, и налоговый орган должен дож-
даться решения суда95.                                 
   Аналогично в Постановлении от 20 мая 1997 г. по делу
о проверке конституционности пунктов 4  и  6  ст.242  и
ст.280  Таможенного  кодекса  РФ Конституционный Суд РФ
признал нормы, предоставляющие таможенным органам право
выносить постановление о конфискации имущества (в адми-
нистративном порядке) у лиц, привлекаемых к ответствен-
ности за нарушение таможенных правил,  соответствующими
Конституции - при наличии гарантии последующего  судеб-
ного  контроля  за законностью и обоснованностью такого
административного решения. При этом Конституционный Суд
РФ истолковал указанные нормы следующим образом. До вы-
несения судебного решения о том,  насколько  обоснована
конфискация имущества, таможенные органы лишь принимают
меры обеспечения сохранности имущества,  которое, по их
мнению, подлежит конфискации. Эти меры (постановление о
конфискации и изъятие имущества) сами по себе не  прек-
ращают права собственности. Имущество, которое таможен-
ные органы намерены конфисковать в качестве санкции  за
совершенное правонарушение, переходит в собственность 
 
   95 Абзацы 3 и 4 п.5 мотивировочной части Постановле-
ния Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996  г.  по
делу  о  проверке  конституционности  пунктов 2 и 3 ч.1
ст.11 Закона РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных орга-
нах  налоговой полиции" в связи с индивидуальными жало-
 бами.                                                  
                                                       
                                                       
государства только после того, как истек срок обжалова-
ния в вышестоящие таможенные органы или в суд постанов-
ления о конфискации. Подача жалобы приостанавливает ис-
полнение постановления о конфискации, и до решения суда
или вышестоящего таможенного  органа  (последнее  также
может  быть обжаловано в суд) имеет место лишь законное
изъятие имущества из владения собственника96.          
   В обоих случаях Конституционный Суд  РФ  справедливо
исходил из того, что, во-первых, формулировка ч.3 ст.35
Конституции:                                           
   "Никто не может быть лишен  своего  имущества  иначе
как  по  решению  суда" не требует непременно предвари-
тельного судебного решения о штрафе или  конфискации  и
допускает  последующий судебный контроль за законностью
и  обоснованностью  соответствующего  административного
постановления. Причем до вступления в силу последующего
судебного решения право собственности не  прекращается.
Во-вторых, лишением имущества в смысле ч.3 ст. 35 нель-
зя считать случаи,  в которых лицо не оспаривает в суде
законность и обоснованность административного постанов-
ления о штрафе или конфискации, несмотря на то, что ему
гарантировано  право обжалования административного пос-
тановления в суд. В-третьих, противное означало бы обя-
занность  административных  органов обращаться в суд за
подтверждением законности и  обоснованности  применения
штрафной санкции, которые никто не оспаривает.         
   Согласно ч.3 ст.35, возмездная экспроприация (прину-
дительное  отчуждение  имущества  для   государственных
нужд)  возможна  только  при условии предварительного и
равноценного возмещение.  В доктрине  указывается,  что
определяемый  в  случае спора судом размер равноценного
возмещения должен  соответствовать  реальной  стоимости
имущества  на момент его отчуждения при условии полного
возмещения собственнику убытков,  если  таковые  имеют-
ся97.  Гражданский кодекс РФ (ст.ст.235,  239-242, 306)
по существу к этому ничего не добавляет.  Ответ на воп-
росы,  что такое реальная стоимость имущества и что та-
кое полное возмещение убытков, может дать только судеб-
ная практика.  В правовом государстве, одним из призна-
ков которого являются надлежащие гарантии  собственнос-
ти,  суд  должен исходить из того,  что возмездная экс-
проприация не 
                                         
   96 Пункт 4 мотивировочной части Постановления  Конс-
титуционного  Суда РФ от 20 мая 1997 г.  по делу о про-
верке конституционности пунктов 4 и 6 ст.242  и  ст.280
Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с зап-
росом Новгородского областного суда.                   
   97 См.:  Конституция  Российской  Федерации:   Науч-
но-практический комментарий. С.264.
                    
                                                       
   является санкцией за совершение правонарушения и что
собственник не имел намерения продавать или иным  обра-
зом отчуждать принудительно отчуждаемое имущество. Сле-
довательно, равноценным возмещением будет такая выплата
собственнику,  размер  которой позволяет ему приобрести
(если это вообще возможно) такое же имущество,  которое
он теряет в результате принудительного отчуждения.
     
   2.4.2.4. Неприкосновенность  собственности и 
обязанность платить законно установленные налоги
   В абз.1 ст.1 Протокола №1 к Европейской конвенции  о
защите  прав  человека и основных свобод не установлено
требование непременно судебной  процедуры  для  случаев
законного  лишения частных лиц их имущества.  Поэтому в
абз.2 ст.1 данного Протокола  признается  "право  госу-
дарства  обеспечивать  выполнение таких законов,  какие
ему представляются необходимыми...  для обеспечения уп-
латы  налогов или других сборов или штрафов"98.  Однако
Конституция РФ 1993 г., провозглашая ценность правового
государства,  идет  существенно  дальше  этих положений
Протокола к Европейской конвенции и вводит  непременное
условие  соблюдения  судебной процедуры (ч.З ст.35).  С
этой точки зрения, допустимыми оказываются уже не любые
законы,  обеспечивающие уплату налогов, а удовлетворяю-
щие требованию судебной процедуры в случае принудитель-
ного взыскания налогов.                                
   Надлежащие гарантии  собственности  в правовом госу-
дарстве исключают любой вариант прекращения права собс-
твенности индивида на принадлежащее ему имущество в ре-
зультате изъятия этого имущества в бесспорном админист-
ративном  порядке.  Применительно к обязанности каждого
платить законно установленные налоги и  сборы  (ст.  57
Конституции),  это означает, что, в случае отказа част-
ного лица (физического или юридического) в  установлен-
ный законом срок передать государству часть своего иму-
щества, которая в виде определенной денежной суммы под-
лежит  взносу  в казну,  эта сумма,  а также сумма пени
подлежит конфискации в судебном  порядке.  Законодатель
вправе устанавливать карательные штрафные санкции, при-
меняемые по решению суда,  с целью сделать  максимально
невыгодным  отказ  от своевременной уплаты налогов.  Но
неправомерно взыскивать недоимки по налогам в  бесспор-
ном административном порядке, например, списывать соот-
ветствующие суммы со 
                                  
   98 Цит.  но: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.565.
                                                 
                                                       
счетов юридических лиц. Поэтому положения закона (пунк-
ты 2 и 3 ч.1 ст.  11 Закона РФ "О  федеральных  органах
налоговой полиции"),  предоставляющие органам налоговой
полиции полномочие взыскивать с юридических лиц (на фи-
зических  лиц  бесспорный  порядок не распространяется)
недоимки по налогам, а также пени в случае задержки уп-
латы налога, в бесспорном порядке, следовало бы считать
противоречащими ч.3 ст.35 Конституции.                 
   Однако Конституционный Суд РФ занял иную позицию  по
этому вопросу,  установив, что бесспорное взыскание ор-
ганами федеральной налоговой полиции недоимок по  нало-
гам  не  является лишением имущества в смысле ч.З ст.35
Конституции.                                           
   В Постановлении от 17 декабря 1996 г. (см. 2.4.2.2.)
Конституционный Суд РФ установил:  "Взыскание налога не
может расцениваться как произвольное лишение  собствен-
ника  его имущества,  - оно представляет собой законное
изъятие части имущества,  вытекающее из конституционной
публично-правовой  обязанности" (абз.2 п.3 мотивировоч-
ной части Постановления).                              
   Между тем,  в ч.З ст.35 Конституции речь идет  не  о
произвольном или законном изъятии имущества, а о допус-
тимости (законного) лишения имущества только по решению
суда.                                                  
   По существу, основной аргумент Конституционного Суда
РФ сводится к тому,  что денежные суммы, подлежащие уп-
лате в качестве налогов, являются частью имущества юри-
дического лица,  которой вправе распоряжаться государс-
тво,  видимо,  как  собственник  ("Налогоплательщик  не
вправе распоряжаться...  той частью  своего  имущества,
которая  в  виде  определенной  денежной суммы подлежит
взносу в казну"99),  а поэтому, применительно к взыска-
нию 
                                                   
   99 "[3.]  ...каждый  обязан платить законно установ-
ленные налоги и сборы.  Данная конституционная  обязан-
ность  имеет особый,  а именно публично-правовой,  а не
частно-правовой (гражданско-правовой),  характер... На-
лог  -  необходимое  условие существования государства,
поэтому обязанность платить налоги...  распространяется
на всех налогоплательщиков в качестве безусловного тре-
бования государства.  Налогоплательщик не вправе распо-
ряжаться  по  своему  усмотрению той частью своего иму-
щества, которая в виде определенной денежной суммы под-
лежит  взносу  в казну,  и обязан регулярно перечислять
эту сумму в пользу государства,  так как иначе были  бы
нарушены  права  и  охраняемые  законом интересы других
лиц,  а также государства...  Налоговые  правоотношения
основаны  на  властном подчинении одной стороны другой.
Они предполагают субординацию сторон,  одной из которых
- налоговому органу, действующему от имени государства,
принадлежит властное полномочие,  а другой - налогопла-
тельщику - обязанность повиновения.  Требование налого-
вого органа и налоговое обязательство налогоплательщика
следуют не из договора,  а из закона. С публично-право-
вым характером налога и государственной  
казны и с фискальным суверенитетом государства  свя-
заны  законодательная  форма учреждения налога,  обяза-
тельность и принудительность его изъятия, односторонний
характер налоговых обязательств.  Вследствие этого спор
по поводу невыполнения налогового  обязательства  нахо-
дится в рамках публичного (в данном случае налогового),
а не гражданского права...  В связи с  этим  исполнение
налогового  обязательства,  равно как и соответствующих
требований налогового органа об уплате налога в  случае
несогласия  с ними налогоплательщика не может быть вре-
менно прекращено или приостановлено,  если это не  пре-
дусмотрено законом" (п.3 мотивировочной части Постанов-
ления Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г.).
   недоимок по налогам,  нельзя говорить о лишении иму-
щества в смысле ч.З ст.35.                             
   Вполне понятно  стремление  Конституционного Суда РФ
действовать в соответствии с фискальными интересами го-
сударства в условиях бюджетного кризиса,  вызванного, в
частности, широко распространенным уклонением юридичес-
ких  лиц от уплаты налогов.  Однако возникают следующие
вопросы.  Если юридическое лицо само не выполняет  свою
публично-правовую  обязанность платить налоги,  а феде-
ральные органы налоговой полиции "помогают" ему  выпол-
нить  эту обязанность (против его воли),  и при этом не
происходит лишения имущества в смысле  ч.З  ст.35,  то,
видимо,  органы  налоговой  полиции перечисляют в казну
то, что уже принадлежит государству в силу юридического
факта (истечение срока уплаты налога).  Но в таком слу-
чае не следует ли квалифицировать неуплату налога в ус-
тановленный  срок как присвоение,  т.е.  хищение чужого
имущества,  вверенного виновному, совершенное организо-
ванной группой (обычно в крупном размере), наказываемое
лишением свободы на срок от пяти до десяти лет  с  кон-
фискацией  имущества  или  без таковой (ч.З ст.  160 УК
РФ)?                                                   
   Если же органы налоговой полиции в бесспорном поряд-
ке  перечисляют  в  казну денежные суммы,  составляющие
часть имущества налогоплательщика, а не государственное
имущество,  то  на  основании  какого акта прекращается
право собственности налогоплательщика (юридического ли-
ца), не выполнившего свою конституционную публично-пра-
вовую обязанность  платить  налоги?  Казалось  бы,  ч.З
ст.35 Конституции допускает только судебное решение. Но
с момента вступления в силу Постановления Конституцион-
ного Суда РФ от 17 декабря 1996 г.  приходится считать,
что ч.З ст.35 Конституции допускает  бесспорный  внесу-
дебный порядок прекращения права собственности налогоп-
лательщиков-юридических лиц в пределах погашения задол-
женности по налоговому обязательству и полного возмеще-
ния ущерба, понесенного государством в результате      
несвоевременного внесения  налога  (уплата  пени).  При
этом штрафные санкции, которые носят не восстановитель-
ный, а карательный характер, являются наказанием за на-
логовое правонарушение, при несогласии юридического ли-
ца не  могут  применяться  в  бесспорном  порядке  (см.
2.4.2.2.).  Решение  о бесспорном взыскании недоимок по
налогам может быть обжаловано в суд; т.е. сначала поли-
цейские органы определяют размер недоимок (при этом они
могут добросовестно заблуждаться) и  взыскивают  их,  а
затем  уже юридическое лицо вправе добиваться возвраще-
ния необоснованно взысканных денег.                    
   Остается также вопрос: как совместить бесспорный по-
рядок взыскания недоимок в рамках публично-правовых от-
ношений с принципом равной защиты частной  и  государс-
твенной собственности,  входящим в Основы конституцион-
ного строя?
                                            
   2.4.2.5. Свобода  предпринимательства  и  статья  23
Гражданского кодекса РФ 
                               
   Согласно абз.1  ст.1 Протокола №1 к Европейской кон-
венции,  каждое физическое или юридическое  лицо  имеет
право  беспрепятственно  пользоваться своим имуществом.
Но далее,  в абз.2 ст.1 Протокола, говорится следующее:
"Предыдущие  положения ни в коей мере не ущемляют права
государства обеспечивать выполнение таких законов,  ка-
кие  ему  представляются необходимыми для осуществления
контроля за использованием собственности в соответствии
с общими интересами..."100                             
   В сравнении с абз.1 ст.1 Протокола Конституция РФ не
устанавливает дополнительные гарантии свободы  предпри-
нимательства:                                          
   "Каждый имеет право на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной
не запрещенной законом экономической деятельности" (ч.1
ст.34). В соответствии с абз.2 ст.1 Протокола законода-
тель  устанавливает,  что  гражданин  вправе заниматься
предпринимательской деятельностью без образования  юри-
дического  лица с момента государственной регистрации в
качестве индивидуального предпринимателя (ч.1 ст.23  ГК
РФ).  К  такой предпринимательской деятельности граждан
применяются правила,  которые  регулируют  деятельность
юридических лиц,  являющихся коммерческими организация-
ми, если иное не вытекает из
                           
   100 Цит. но: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.565.
 
   закона, иных  правовых актов или существа правоотно-
шения (ч.3 ст.23 ГК РФ).                               
   Таким образом,  ст.23 ГК РФ не противоречит  свободе
предпринимательства  в  смысле ч.1 ст.  34 Конституции.
Это означает,  что свобода предпринимательской деятель-
ности  (в рамках предпринимательского законодательства)
гарантирована не каждому физическому лицу  в  силу  его
общего  правового  статуса  человека или гражданина,  а
лишь тому,  кто в силу государственного признания  (ре-
гистрации)   приобретает  специальный  правовой  статус
предпринимателя.  Иначе говоря, Конституция не гаранти-
рует  свободу предпринимательства в смысле status nega-
tivus.  Положение ч.1 ст.34 Конституции имеет  правовое
значение  лишь  постольку,  поскольку в нем упоминается
частнопредпринимательская деятельность, из чего вытека-
ет,  что частное предпринимательство в России не запре-
щено.  Но отсутствие в Конституции положения ч.1 ст. 34
никак  не  повлияло бы на предпринимательское законода-
тельство,  ибо невозможно представить себе такого зако-
нодателя,  который запрещал бы частным предпринимателям
свободное использование в их экономической деятельности
их способностей и имущества. 
                          
   2.4.2.6. Запрет внеэкономического принуждения к труду
 
   Часть 2 ст.37  Конституции  гласит:  "Принудительный
труд запрещен". Имеется в виду внеэкономическое принуж-
дение к труду.                                         
   Данное положение не имеет никакого  самостоятельного
"социально-экономического" значения и является лишь од-
ной из частных формулировок личной свободы. Запрет при-
нудительного труда не является абсолютным и предполага-
ет оговорки,  подробно изложенные  в  ст.4  Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод:    
   "I. Никто не должен содержаться в рабстве или подне-
вольном состоянии.                                     
   2. Никто не должен  привлекаться  к  принудительному
или обязательному труду.                               
   3. Для  целей  данной  статьи термин "принудительный
или обязательный" труд не включает:                    
   a) любую работу, которую обычно должно выполнять ли-
цо, находящееся в заключении согласно положениям статьи
5 настоящей Конвенции или условно освобожденное от  та-
кого заключения;                                       
   b) любую военную службу,  а в тех странах, в которых
в качестве законного признается отказ от военной службы
на основании веро-                                     
исповедания, службу,  назначенную  вместо  обязательной
военной службы;                                        
   c) любую службу, обязательную в случае чрезвычайного
положения или бедствия, угрожающих жизни или благополу-
чию населения;                                         
   d) любую работу или службу, которые входят в обычные
гражданские обязанности "101. 
                         
   2.4.2.7. Право на образование
   Формулировку ч.1  ст.43  Конституции:  "Каждый имеет
право на образование" не следует понимать как право  на
получение  от государства или частных лиц некоего соци-
ального блага,  описываемого понятием "образование".  С
точки зрения права речь может идти исключительно о пра-
ве на образование в смысле свободного доступа к образо-
ванию.  С  этой  точки зрения предпочтительной является
формулировка Европейской конвенции о защите прав  чело-
века и основных свобод:  "Никому не может быть отказано
в праве на образование.  Государство при выполнении лю-
бых  функций,  которые  оно принимает на себя в области
образования и обучения, уважает право родителей обеспе-
чивать  детям  такое образование и обучение в соответс-
твии с собственными религиозными и философскими убежде-
ниями"  (ст.2 Протокола №1 к Конвенции от 20 марта 1952
г.)102.                                                
   Право на образование в смысле status negativus - это
свобода получать образование в соответствии с убеждени-
ями родителей,  собственными желаниями и возможностями.
Это означает, что Конституция может безусловно гаранти-
ровать лишь то,  что получение образования не  является
привилегией: каждый человек, независимо от пола, нацио-
нальности,  социального происхождения и даже способнос-
тей, вправе получать любое образование; но это не озна-
чает,  что человек получит не только надлежащее образо-
вание,  но и минимально необходимое для занятия опреде-
ленной деятельностью -по причине отсутствия у  конкрет-
ного человека способностей или материальных средств для
получения такого образования.                          
   Все остальное в сфере права на образование - это,  в
лучшем  случае,  условные права,  которые реализуются в
зависимости не от способностей и желания человека, а от
материальных условий жизни 
                            
   101 Цит. пo: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.549,                                                 
   Об упоминающихся в п."а" ст.1 положениях ст.5  Евро-
пейской конвенции см. 2.2.3.1.                         
   102 Цит. по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.565.
                                                 
                                                       
   конкретного общества,  уровня цивилизованности зако-
нодательства и политики конкретного правительства.     
   Вместе с  тем,  (1) признание в Конституции права на
образование в смысле status  negativus,  (2)  невозмож-
ность в современном обществе обеспечить каждому возмож-
ность бесплатно получить высшее образование,  что выте-
кает  из ч.3 ст.43 Конституции,  гарантирующей доступ к
такому образованию лишь на конкурсной основе,  а  также
(3) обязанность государства поддерживать различные фор-
мы образования и самообразования (ч.3  ст.43  Конститу-
ции) означает, что государство должно хотя бы не созда-
вать дополнительные финансовые трудности лицам, получа-
ющим  платное образование.  Поэтому законодатель обязан
освобождать от налогов деятельность образовательных уч-
реждений, предоставляющих образование за плату (если их
деятельность не выходит за пределы предоставления обра-
зования).  Ибо такие налоги фактически оплачиваются ли-
цами,  которые вынуждены оплачивать  свое  образование,
так  как  государство и общество не в состоянии обеспе-
чить такое образование бесплатно.
                      
   2.4.3. ПРАВО НА КОЛЛЕКТИВНЫЕ ТРУДОВЫЕ СПОРЫ 
И ЗАБАСТОВКУ (STATUS ACTIVUS)
   Согласно ч.4 ст.37 Конституции, признается (1) право
на индивидуальные и (2) право на коллективные  трудовые
споры, включая право на забастовку. Индивидуальные тру-
довые споры возникают между наемным работником и  рабо-
тодателем по поводу соблюдения условий труда,  установ-
ленных законом или договором.  Они не имеют особой пра-
вовой  природы  и в конечном счете могут быть разрешены
судом.                                                 
   Коллективные трудовые споры возникают между трудовы-
ми коллективами (в частности, профсоюзами и объединени-
ями профсоюзов) и работодателями (объединениями  предп-
ринимателей-работодателей) по поводу установления и из-
менения условий труда, установления, изменения и выпол-
нения  коллективных  договоров и иных трудовых соглаше-
ний.  Коллективные трудовые споры по поводу  выполнения
трудовых  соглашений  также могут быть разрешены судом;
их отличие от индивидуальных заключается лишь в субъек-
тах спора.                                             
   Во всех остальных случаях коллективных трудовых спо-
ров речь идет о совместной защите наемными  работниками
своих интересов в процессе свободной самореализации ин-
дивидов в обществе, кон-                               
кретно - в сфере трудовых отношений.  Такая форма  сво-
бодной  самореализации  совместно с другими относится к
числу прав человека,  описываемых понятием status acti-
vus. Право на коллективные трудовые споры, включая пра-
во на забастовку, вынуждает работодателей учитывать во-
лю и интересы наемных работников при заключении и изме-
нении коллективных договоров,  тарифных и иных трудовых
соглашений, которыми устанавливаются условия труда. Это
право, особенно право на забастовку, является ограниче-
нием свободы предпринимательства для лиц, выступающих в
качестве работодателей. В частности, ограничение заклю-
чается в том,  что забастовка, если она не признана не-
законной,  лишает работодателей права  нанимать  других
работников,  согласных  на условия труда,  предлагаемые
работодателями, что может показаться неправовым ограни-
чением свободы предпринимательства.  Однако в таком ог-
раничении свободы предпринимательства состоит правомер-
ная  защита права наемных работников требовать выгодных
для себя условий труда;  без такого ограничения работо-
датели  будут  фактически  навязывать условия трудового
договора, невыгодные для наемных работников.           
   Право на коллективные  трудовые  споры  не  является
привилегией наемных работников.  В этих спорах,  напри-
мер,  при заключении тарифных соглашений,  работодатели
также вправе коллективно защищать свои интересы.  Праву
наемных работников на забастовку корреспондирует  право
работодателей   на  локаут  (одновременное  прекращение
предпринимательской деятельности).                     
   Вместе с тем,  возможны злоупотребления наемных  ра-
ботников правом на коллективные трудовые споры, связан-
ные с монополизацией профсоюзов,  что позволяет послед-
ним  навязывать  невыгодные  для  работодателей условия
труда. К деятельности профсоюзов тоже должен применять-
ся  конституционный запрет монополизации (ч.  2 ст.  34
Конституции). 
                                         
   2.4.4. ЮРИДИЧЕСКИ БЕССМЫСЛЕННЫЕ ДЕКЛАРАЦИИ О  ПРАВАХ
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
   К числу  "социально-экономических прав" обычно отно-
сят некоторые декларации о положении индивида в общест-
ве  и декларации о намерениях государства в области со-
циально-экономической политики,  не порождающие  права,
которые можно защитить в суде.                         
   В ч.1  ст.37 Конституции декларируется право каждого
свободно распоряжаться своими  способностями  к  труду,
выбирать  род деятельности и профессию.  Если его расс-
матривать как личное право в смысле  status  negativus,
то оно ничего не добавляет к праву на свободу, гаранти-
рованному в ч.1 ст.22 Конституции (например, уже из ч.1
ст.22  вытекает,  что обязанность выпускника ВУЗа рабо-
тать в организации, оплатившей его обучение, может быть
предусмотрена только законным договором, и в случае на-
рушения этой обязанности применяются общие правила  от-
ветственности  за  нарушение  договорных обязательств).
Человек вправе  свободно  распоряжаться  любыми  своими
способностями (если при этом не нарушаются права других
лиц),  а не только способностями к труду.  Причем  труд
как  таковой  запретить нельзя.  Вместе с тем,  свобода
распоряжаться способностями к труду  сама  по  себе  не
создает трудовых отношений, которые регулируются трудо-
вым правом,  не порождает обязанность работодателей на-
нимать работника в соответствии с его свободным выбором
рода деятельности и профессии. Наем на работу определя-
ется  потребностями в рабочей силе определенной профес-
сии и квалификации. Из свободы выбирать род деятельнос-
ти и профессию не вытекает обязанность государства вып-
лачивать пособие по безработице лицам,  согласным рабо-
тать по найму только по избранной профессии.  Иначе го-
воря, в силу ч.1 ст.22 Конституции у человека есть пра-
во на свободный выбор профессии, но нет и не может быть
защищаемого судом конституционного права быть  принятым
на работу именно по выбранной профессии.               
   "Право на  жилище"  в  смысле  ч.1 ст.40 Конституции
("Каждый имеет право на жилище.  Никто  не  может  быть
произвольно  лишен жилища") имеет смысл лишь в том слу-
чае,  если оно предполагает безусловную обязанность го-
сударства бесплатно предоставлять жилище каждому, кто в
нем нуждается (по праву человека нельзя произвольно ли-
шать не только жилища, но и любых социальных благ). Од-
нако такая обязанность государства невозможна,  тем бо-
лее в современной России,  так как невозможны безуслов-
ные притязания на бесплатное получение  от  государства
(фактически  -  от общества) любых социальных благ,  за
исключением судебной и полицейской защиты свободы,  бе-
зопасности и собственности, ради                       
которой и существует государство. Например, в обществе,
переживающем экономический кризис, ведущий к существен-
ному  сокращению  производства и обнищанию значительной
части населения, просто не может быть достаточно средс-
тв для предоставления жилища всем нуждающимся.  Поэтому
"право каждого на жилище" в Конституции  подтверждается
лишь  декларацией о намерениях социального государства:
"Органы государственной власти и органы местного  само-
управления поощряют жилищное строительство, создают ус-
ловия для осуществления права на жилище"  (ч.2  ст.40).
Из этой декларации не вытекают никакие права по отноше-
нию к государству,  которые можно защитить в суде. Наз-
ванные здесь органы несут лишь политическую ответствен-
ность за то,  как именно они поощряют  жилищное  строи-
тельство и т.д.  Получается,  что "право на жилище" га-
рантировано лишь в том смысле, что каждый вправе приоб-
рести  жилье  в собственность или арендовать его.  Но в
таком случае наличие в Конституции положения о том, что
"каждый  имеет право на жилище" равносильно его отсутс-
твию.                                                  
   Те же соображения относятся к декларации о том,  что
"каждый  имеет  право  на охрану здоровья и медицинскую
помощь" (ч.1 ст.41 Конституции).  Если имеется  в  виду
гарантированная платная медицинская помощь,  то наличие
этой декларации равносильно ее отсутствию. Содержащееся
же в ч. 2 ст.41 пространное повествование о том, что "в
Российской Федерации финансируются федеральные програм-
мы  охраны  и  укрепления здоровья населения" и т.д.  и
т.п., не имеет никакого отношения к конституционно-пра-
вовым текстам.  Сюда же примыкает декларация ч.1 ст. 38
Конституции о том, что материнство и детство, семья на-
ходятся под защитой государства.                       
   Аналогичные (в юридическом смысле) декларации содер-
жатся в ч.2 и ч.3 ст.  38 Конституции,  в которых гово-
рится  о  праве детей на заботу и воспитание со стороны
родителей и о праве нетрудоспособных родителей на забо-
ту  со стороны трудоспособных детей,  достигших 18 лет.
По существу,  здесь формулируются моральные обязанности
заботы о детях и родителях, что не имеет никакого отно-
шения к конституционному  праву.  Максимум,  что  можно
здесь  сделать с позиции права,  - обязать законом тру-
доспособных совершеннолетних детей содержать своих нет-
рудоспособных родителей. 
                              
   2.4.5. УСЛОВНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПРАВА 
   Это либо "права-привилегии", которые предоставляются
законодателем определенным категориям членов  общества,
находящимся в социально-экономически невыгодном положе-
нии, либо октроированные "права", которые формально га-
рантируются каждому,  но их фактическая реализация пол-
ностью зависит от экономической ситуации в  обществе  и
политики  конкретного правительства.  Во всех вариантах
эти условные права реализуются как получение от общест-
ва  и  государства определенных социальных благ,  коли-
чество и  качество  которых  определяется  государством
произвольно  (в нейтральном смысле).  Не может быть бе-
зусловных притязаний индивидов на эти социальные блага.
Так,  привилегии  для  социально слабых устанавливаются
произвольно и столь же произвольно реализуются, в зави-
симости  от реальных возможностей государственного бюд-
жета.  
                                                
   2.4.5.1. Права на государственную защиту в области
трудовых отношений
   Нет и  не может быть "права на труд" (труд запретить
невозможно). Конституция упоминает октроированное право
на труд о определенных условиях,  устанавливаемых зако-
нодателем.                                             
   Во-первых, сюда входит право на государственную  за-
щиту от чрезмерной эксплуатации труда:  на труд в усло-
виях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на
вознаграждение  за труд без какой бы то ни было дискри-
минации и не ниже  установленного  федеральным  законом
минимального  размера оплаты труда (ч.З ст.37 Конститу-
ции), на отдых (ч.3 ст.37). Все эти условия определяют-
ся законодателем.  Так что существуют условные трудовые
"права",  позволяющие абстрактно требовать от законода-
теля  защиты  от  чрезмерной эксплуатации труда,  но не
позволяющие выдвигать конкретные требования  (например,
требовать  конкретного минимального размера оплаты тру-
да),  которые можно защитить в  суде.  Условность  этих
"прав" заключается в том,  что стоящие за ними требова-
ния наемных работников постепенно получают общественное
и государственное признание лишь в индустриально разви-
том обществе, в котором экономический рост уже возможен
и  при  высокой стоимости рабочей силы,  а не в том ин-
дустриальном обществе, которое описывал К.Маркс и в ко-
тором  объективно  возможно  платить наемным работникам
лишь столько, сколько необходимо для прими-            
тивного воспроизводства рабочей силы. Развитость трудо-
вого  законодательства - это один из показателей разви-
тости индустриального общества.                        
   Вместе с тем,  очевидно,  что устанавливаемый  феде-
ральным  законом минимальный размер оплаты труда не мо-
жет быть меньше хотя бы прожиточного минимума, не гово-
ря  уже о том,  что задача трудового законодательства -
устанавливать этот размер в соответствии с современными
критериями человеческого достоинства. Поэтому приходит-
ся констатировать, что в современной России федеральный
законодатель  нарушает свою конституционную обязанность
устанавливать минимальный размер оплаты труда. Тот раз-
мер, который устанавливается (в конце 1997 г. - 84 тыс.
руб. в месяц), во много раз меньше прожиточного миниму-
ма для одного человека. Фактически то, что в России на-
зывается минимальным размером оплаты труда, - это некий
эквивалент твердой валюты,  позволяющий в условиях инф-
ляции измерять суммы облагаемых налогом доходов,  штра-
фов, государственных выплат и т.д. в постоянных цифрах.
   Во-вторых, ч.3  ст.  37 упоминает право на защиту от
безработицы.  В прямом смысле - это "право" на создание
государством  рабочих мест,  обучение новым профессиям,
содействие трудоустройству и  т.д.  Подобная  государс-
твенная политика лишь способствует занятости населения.
Но ее эффективность зависит не столько от законодатель-
ства, сколько от экономического состояния общества. Бо-
лее того,  в наиболее благополучных в экономическом от-
ношении  странах безработица существует на уровне около
10% от численности работающих по найму. Так что никакое
государство  не способно защитить от безработицы каждо-
го. В переносном смысле - это "право" на предоставление
привилегии: признание человека в соответствии с законом
безработным и получение пособия по безработице.  В сов-
ременной России эта привилегия, как правило, не обеспе-
чивает прожиточный минимум103. Критерии признания чело-
века  безработным  устанавливаются законодателем произ-
вольно. Однако конкретное решение об отказе в признании
безработным может быть обжаловано в суд.
               
   103 По данным Центра исследований рынка труда Инсти-
тута экономики РАН, в 1997 г. средний размер пособия по
безработице  в отдельных регионах России был в 2-3 раза
меньше суммы прожиточного минимума,  исчисляемой по са-
     мым скромным стандартам.                               



                                                       
   2.4.5.2. Иные условные социальные права и привилегии
   Формально гарантированные   в   Конституции  каждому
"права" на социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания
детей "и в иных случаях,  установленных законом" (ч.1 и
ч.2  ст.39  Конституции),  а также "право" малоимущих и
иных указанных в законе граждан,  нуждающихся в жилище,
на  предоставление им социального жилища (бесплатно или
"за доступную плату") в соответствии  с  установленными
законом нормами (ч.3 ст.40 Конституции) - это октроиро-
ванные "права"  на  привилегии.  Во-первых,  эти  "пра-
ва-привилегии" предусматриваются законодателем лишь для
определенных  категорий  членов  общества.   Во-вторых,
гражданин вправе обжаловать в суд незаконный отказ фор-
мально предоставить ему одну из этих привилегий,  но он
не  может  требовать  в суде предоставления ему в соот-
ветствии с этой привилегией  надлежащего  количества  и
качества социальных благ. Например, признание граждани-
на,  не имеющего жилья, лицом, имеющим "право" на полу-
чение бесплатного жилища,  еще не означает, что это жи-
лище будет предоставлено ему в разумные  сроки,  а  ка-
чество этого жилища будет соответствовать норме.       
   Согласно ч.1 ст. 41 Конституции медицинская помощь в
государственных и муниципальных учреждениях здравоохра-
нения  оказывается  гражданам бесплатно за счет средств
соответствующего  бюджета,  страховых  взносов,  других
поступлений.  Даже из этой конституционной формулировки
можно понять,  что бесплатная медицинская помощь оказы-
вается в пределах соответствующего бюджета и т.д. и что
квалифицированная бесплатная медицинская помощь  -  это
привилегия бедных в богатых странах.
                   
   2.5. ПРАВА, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ
   В ряду прав и свобод человека и гражданина,  закреп-
ленных главой  2  Конституции,  можно  выделить  группу
прав,  обеспечивающих гражданам судебную защиту,  в том
числе и в связи с выдвинутым против них обвинением. Эти
права составляют часть общего правового статуса челове-
ка и гражданина (status negativus) и в то же время слу-
жат гарантиями этого статуса (status positivus).  Чело-
век и гражданин обладают этими  правами  независимо  от
того,  есть ли у него конкретный повод требовать защиты
его прав и свобод.                                     
В доктрине эти права называются процессуальными: "Среди
основных  прав и свобод особое значение приобретают по-
литические права... С ними тесно связаны так называемые
процессуальные права,  немыслимые без существования го-
сударственной судебной системы, в которой они себя пре-
имущественно  и проявляют...  Они являются характерными
составными частями судебной системы  в  правовом  госу-
дарстве и процессуальными дополнениями материальных ос-
новных прав.  Эти права включают в себя: право на обра-
щение в суд в случае нарушения субъективных прав, право
на законного судью, гарантию быть заслушанным в суде по
вопросам права, притязание на процессуальные гарантии в
случае лишения свободы"104.
                            
   2.5.1. ПРАВО НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ
                     
   2.5.1.1. Гарантии права на судебную  защиту, круг
лиц, которым оно принадлежит 
                          
   Судебная защита  прав и свобод гарантирована в ст.46
Конституции.  Всеобщая декларация прав человека устано-
вила:  "Каждый человек имеет право на эффективное восс-
тановление в правах компетентными национальными  судами
в  случае нарушения его основных прав,  предоставленных
ему конституцией и законом".  Право на судебную  защиту
закрепляется  также  в  ст.  14  Международного пакта о
гражданских и политических правах и ч.1 ст.6  Европейс-
кой конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Практика применения Европейской конвенции  свидетельст-
вует о том,  что право на судебную защиту распространя-
ется на все  процессуальные  действия,  подразумевающие
применение  публичного  права,  если они имеют решающее
значение для гражданских прав и обязанностей.  По  делу
Ringeisen v. Austria Европейский суд констатировал, что
п.1 ст.6 Европейской конвенции "распространяется на все
процессуальные действия, результат которых имеет решаю-
щее значение для гражданских прав и обязанностей"105.  
   Еще совсем недавно в России право человека на судеб-
ную  защиту  было  существенно ограничено и роль суда в
связи с этим снижалась. Кардинальное решение этой проб-
лемы впервые было найдено 
                             
                                                       
   104 Государственное право Германии, Т.2. С. 179-180.
105 См.: 1E.H.R.R.455.   
                              
                                                       
   лишь в Декларации прав и свобод человека и граждани-
на,  принятой 5 сентября 1991 г. Съездом народных депу-
татов СССР.  В настоящее время данная  важная  правовая
гарантия нашла свое конституционное закрепление.       
   Согласно Конституции,  судебная защита прав и свобод
гарантируется каждому.  Из этого можно  сделать  вывод,
что  данное  право принадлежит любому физическому лицу,
которое может защищать свои интересы в суде как  лично,
так и через своего представителя (адвоката) либо закон-
ного представителя. Возможность защищать свои права че-
рез  представителя получают и недееспособные физические
лица106.  Однако некоторые права, например право на ин-
теллектуальную  собственность,  принадлежат юридическим
лицам. Часть 2 ст. 8 Конституции говорит о равной защи-
те всех форм собственности, следовательно, судебная за-
щита права собственности должна равным образом гаранти-
роваться  и гражданам,  и организациям.  Таким образом,
можно говорить о том,  что право на судебную защиту га-
рантировано не только физическим,  но и юридическим ли-
цам107.                                                
   Положение ч.1 ст.46 предполагает, что каждому гаран-
тируется  защита  его  прав и свобод даже в том случае,
если для этого требуется  обращение  в  Конституционный
Суд РФ.  Между тем, ч.4 ст. 125 Конституции гарантирует
обращение с конституционной  жалобой  только  гражданам
("Конституционный  Суд  Российской Федерации по жалобам
на нарушение конституционных прав и  свобод  граждан...
проверяет конституционность закона..."); очевидно, име-
ются в виду граждане РФ.  Согласно ст.  96 Федерального
конституционного  закона  "О  Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации" правом на обращение в  Конституцион-
ный  Суд  с  индивидуальной или коллективной жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод обладают уже не
только  граждане,  но  и "объединения граждан,  а также
иные органы и лица,  указанные в федеральном законе". В
дальнейшем  в  тексте соответствующей главы (глава XII)
Федерального конституционного закона о  Конституционном
Суде (ст.ст.97,  98, 99, 100) употребляется только тер-
мин "граждане".
                                        
                                                       
   106 См.:  Конституция  Российской  федерации:  Науч-
но-практический комментарий. С.314.                    
   107 См.: Жуйков В.М. Судебная практика по применению
Конституции Российской Федерации и международных норм о
правах  и свободах человека и гражданина // Комментарий
Российского законодательства / Российская правовая ака-
   демия Министерства юстиции РФ. М., 1997.               
                                                       
                                                       
Таким образом, из текста ч.4 ст. 125 Конституции и гла-
вы XII Федерального конституционного закона о Конститу-
ционном Суде не вытекает, что правом на судебную защиту
своих прав и свобод в Конституционном Суде РФ  обладают
не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица
без гражданства. Однако в практике Конституционного Су-
да  это  противоречие  в полном соответствии со смыслом
Конституции решается в пользу положения ч.1  ст.  4  6,
которое  относится  к главе 2 Конституции и может утра-
тить силу только в результате принятия новой  Конститу-
ции России (ст.  135 Конституции). Так, Конституционный
Суд рассмотрел дело по жалобе А.Б.Смирнова,  принадлеж-
ность  которого  к  российскому  гражданству  на момент
рассмотрения дела не была официально признана.  Поэтому
в   официальном   названии   дела   А.Б.Смирнова   (см.
2.1.3.1.),  в отличие от других дел,  рассмотренных  по
индивидуальным конституционным жалобам, не употребляет-
ся термин "гражданин". С другой стороны, специфика дан-
ного дела заключается в том, что постановлением Консти-
туционного Суда de facto было признано российское граж-
данство  А.Б.Смирнова,  т.е.  можно  предположить,  что
Конституционный Суд рассматривал дело,  предполагая  de
facto российское гражданство заявителя.  Но такое пред-
положение будет противоречить ч.1 ст.46 Конституции.   
   В соответствии с ч.3 ст.62 Конституции,  гарантирую-
щей иностранным гражданам и лицам без гражданства поль-
зование в России правами наравне с гражданами РФ, кроме
случаев, установленных федеральным законом или междуна-
родным договором РФ,  а также исходя из того,  что иное
не установлено законом,  следует считать, что все зако-
нодательные положения,  гарантирующие  судебную  защиту
прав  и свобод гражданам РФ,  распространяются в России
на иностранцев и лиц без гражданства.                  
   Обычно для судебной защиты нарушенных прав необходи-
мо непосредственное участие самого пострадавшего, одна-
ко в интересах лица могут выступать и различные  право-
защитные  организации,  хотя  они не могут обратиться в
суд по собственной инициативе.  Также,  согласно  ст.27
Федерального  закона  "О прокуратуре Российской Федера-
ции", в случае нарушения прав и свобод человека и граж-
данина,  защищаемых  в  порядке гражданского судопроиз-
водства, когда пострадавший по состоянию здоровья, воз-
расту или иным причинам не может лично отстаивать в су-
де или арбитражном суде свои права и свободы или  когда
нарушены  права  и  свободы значительного числа граждан
либо в силу иных обстоятельств нарушение               
   приобрело особое  общественное  значение,   прокурор
предъявляет  и поддерживает в суде или арбитражном суде
иск в интересах пострадавших.                          
   По Конституции под защитой суда находятся не  только
основные (конституционные),  но и все остальные права и
свободы. В суд можно обратиться за защитой права, кото-
рое не только гарантировано Конституцией, но и установ-
лено законом (подзаконным нормативным актом) или  дого-
вором.                                                 
   В зависимости от характера нарушаемого права, защита
может осуществляться в порядке конституционного,  граж-
данского, административного и уголовного судопроизводс-
тва (ст. 118 Конституции).                             
   Изучение действующего  российского  законодательства
показывает  расширение  сферы судебной деятельности,  в
том числе судебного контроля за законностью  решений  и
действий должностных лиц, государственных органов и об-
щественных объединений.  Преимущества судебного порядка
разрешения споров и устранения юридических неопределен-
ностей традиционно очевидны и состоят в том, что он:   
   - наиболее демократично и разумно устроен;          
   - вверен независимым и профессионально  (не  полити-
чески!) ориентированным беспристрастным личностям;     
   - детально разработан и имеет давнюю историю;       
   - находится под общественным контролем108.          
   Статья 46 гарантирует систему защиты прав от наруше-
ний как со стороны государственной  власти,  так  и  со
стороны отдельных граждан, однако возможность обжалова-
ния действий и решений государственной власти  занимает
особое  место,  в  связи  с чем важное значение в сфере
усиления защиты прав и свобод принадлежит праву, гаран-
тированному в ч.2 ст.46.
                               
   2.5.1.2. Обжалование в суд решений и действий
   государственных органов и должностных лиц
   В правовом  государстве  должны  быть  предусмотрены
процедуры, позволяющие человеку (гражданину) вступать в
спор о праве с государственными органами, включая зако-
нодателя,  и должностными лицами. Предмет этого спора -
правомерность  (законность или конституционность) реше-
ния или действия (бездействия) государственного  органа
или должностного лица, затрагивающего права и сво-  
   
                                                       
   108 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации.
 М., 1992.                                     
                                                       
                                                       
боды индивида. Статья 18 и ч.1 ст.46 Конституции гаран-
тируют, что при желании индивида инстанцией, рассматри-
вающей такой спор о праве, будет компетентный суд. Под-
ведомственность  таких  споров  суду конкретизируется в
законодательстве при описании объекта обжалования в суд
и допустимости жалоб.                                  
   Объект обжалования  определяется законодателем путем
установления круга органов, организаций и (должностных)
лиц, решения и действия которых могут быть обжалованы в
суд.  Допустимость жалобы устанавливается в законе  при
определении условий,  наличие которых служит основанием
и дает повод для обжалования этих  решений  (действий).
Основными законами здесь являются Федеральный конститу-
ционный закон "О Конституционном Суде Российской  Феде-
рации" (конкретизирующий положение ч.4 ст.  125 Консти-
туции), Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г.
(т.е.  принятый  еще  до вступления в силу Конституции)
"Об обжаловании в суд действий  и  решений,  нарушающих
права  и свободы граждан" и Федеральный закон от 14 де-
кабря 1995 г.  "О внесении изменений и дополнений в За-
кон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права и свободы граждан".        
   Часть 2 ст.46 Конституции гарантирует обжалование  в
суд любых решений, а также действий (бездействия) орга-
нов государственной власти, органов местного самоуправ-
ления,  общественных  объединений  и  должностных  лиц.
Вместе с тем, с учетом положения ч.1 ст.46, которое га-
рантирует  каждому  судебную  защиту его прав и свобод,
следует полагать,  что и ч.2 ст.46 гарантирует  каждому
право обжалования в суд любых решений (действий), кото-
рые, по мнению лиц, подающих жалобу, затрагивают (нару-
шают) их права и свободы.                              
   С этой точки зрения,  законы, регулирующие обжалова-
ние в суд,  не противоречат ч.2 ст.46 Конституции, пос-
кольку допускают в качестве объекта обжалования решения
и действия (бездействие) практически любых органов, ор-
ганизаций  и  должностных лиц,  не только государствен-
ных109. Более того, согласно Закону от 14 декабря      
                                                       
   109 Остальное законодательство, особенно те отрасли,
где приоритет традиционно отдается прокурорскому надзо-
ру (например, уголовный процесс, уголовно-испол-нитель-
ное  законодательство),  приводится  в  соответствие со
ст.46 Конституции.  В 1997 г.  вступил в силу принципи-
ально новый Уголовно-исполпительный кодекс РФ.  Видимо,
в ожидаемом новом Уголовно-процессуальном кодексе  про-
курорский порядок обжалования при производстве дознания
и предварительного следствия будет заменен судебным. Но
и независимо от этого,  Конституционный Суд РФ в Поста-
новлении от 3 мая 1995 г. №4-П по делу о проверке конс-
титуционности  статей 2201 и 2202 УПК РСФСР признал по-
    ложение, ограничивающее круг лиц,                      
      имеющих право  на судебное обжалование постановления
о применении к ним в качестве меры пресечения  заключе-
ния под стражу,  только лицами, содержащимися под стра-
жей,  не соответствующим Конституции (ч.1 и ч.2 ст.46),
ограничивающим право граждан на судебную защиту. Исходя
из высшей юридической силы Конституции,  все  законы  и
другие нормативные акты, ограничивающие право на судеб-
ную защиту,  в частности,  устанавливающие только адми-
нистративный  порядок защиты прав,  применению в данной
части не подлежат как противоречащие Конституции.
                                                  
   1995 г., допускается обжалование в суд не только са-
мого решения (действия),  но и информации,  послужившей
основой для правонарушающего решения (действия).      
   Под решениями  следует  понимать  нормативные  акты,
включая законы,  и индивидуальные - приказы, распоряже-
ния,  приговоры и т.д.  Бездействие обычно выражается в
таких  простых формах,  как,  например,  нерассмотрение
должностным лицом жалобы,  неназначение пособия, пенсии
и т.д. Но есть и более сложные проблемы:               
   например, непринятие  закона  или иного нормативного
акта, необходимого для реализации или надлежащей реали-
зации прав и свобод, тоже может быть объектом обжалова-
ния в суд.  Так,  непринятие закона  об  альтернативной
гражданской службе,  предполагаемого в ч.З ст. 59 Конс-
титуции,  может препятствовать реализации права граждан
на замену военной службы гражданской.  Очевидно, что по
поводу нарушения конституционных прав и  свобод  в  ре-
зультате  бездействия законодателя следует обращаться в
суд конституционной юрисдикции;  однако Конституция  не
предусматривает  возможность такого обращения в Консти-
туционный Суд РФ,  что противоречит ч.2 ст.46  и  праву
человека и гражданина требовать принятия закона,  необ-
ходимого для надлежащей реализации его  прав  и  свобод
(это  право корреспондирует конституционной обязанности
законодателя признавать,  соблюдать и защищать права  и
свободы человека и гражданина).                        
   В ч.2  ст.46 Конституции говорится о должностных ли-
цах,  но не уточняется, что речь идет о должностных ли-
цах  только государственных или муниципальных органов и
общественных объединений.  Поэтому возможно обжалование
в  суд неправомерных решений (действий) должностных лиц
учреждений,  предприятий и их объединений независимо от
формы собственности.                                   
   Что касается вопроса о допустимости судебной жалобы,
то здесь следует различать обжалование в суды админист-
ративной и конституционной юрисдикции.
                 
2.5.1.3. Право на защиту прав и свобод судом  
административной юрисдикции
   По существу Закон 1993 г. об обжаловании в суд имеет
в виду обжалование в суд, осуществляющий полномочия ад-
министративной  юрисдикции.  Административных  судов  в
России нет, и в соответствии с Законом об обжаловании в
суд рассмотрение жалоб происходит в суде общей юрисдик-
ции в порядке гражданского судопроизводства110. В связи
с  этим Гражданский процессуальный кодекс РСФСР Законом
РФ от 28 апреля 1993 г.  "О внесении изменений и допол-
нений  в  Гражданский  процессуальный кодекс РСФСР" был
дополнен  главой  241,  закрепляющей  данную  процедуру
рассмотрения  такого  рода  жалоб.  Суд  (судья) вправе
признать обжалуемое решение (действие) незаконным, обя-
зать  удовлетворить  требование  гражданина  и отменить
примененные к нему меры ответственности. На время расс-
мотрения дела суд вправе приостановить исполнение обжа-
луемого решения.  Решение суда обязательно для всех ор-
ганов государства и должностных лиц.                   
   Однако фактическое  осуществление  полномочий  адми-
нистративной юрисдикции в порядке гражданского судопро-
изводства  является лишь переходным этапом к надлежащей
судебной защите прав и свобод от незаконных  правонару-
шающих решений (действий). Необходимо создание самосто-
ятельной административной юстиции,  поскольку это помо-
жет, с одной стороны, разгрузить Конституционный Суд РФ
от ненужной в некоторых случаях работы  с  жалобами  на
подзаконные  акты,  нарушающие  конституционные права и
свободы (в странах, имеющих административные суды, про-
верка  конституционности подзаконных актов передается в
компетенцию административной юстиции), а, с другой сто-
роны,  освободит  суды общей юрисдикции от данной функ-
ции, непривычной для российского правосудия, и сосредо-
точит  ее  в  специально предназначенных для нее судах.
Необходимость  создания  специализированного  судебного
органа для рассмотрения административных споров подчер-
кивается и в докладе экспертов Совета Европы о  состоя-
нии судебной системы в России111.
                      
   110 Подробнее см.: Общая теория прав человека / Отв.
ред. Е.А.Лукашева. М., 1996. С.226-240.                
   111 Доклад,  подготовленный рабочей  группой  Совета
Европы по реформе судебной системы в Российской Федера-
ции, в рамках совместной программы сотрудничества между
российской  Федерацией и Советом Европы от 8 марта 1996 г.  
                                                   
                                                       
   Как показывает судебная статистика,  доверие граждан
к  новому  порядку обжалования действий,  нарушающих их
права и свободы,  неуклонно растет.  Так например, если
после принятия Закона в 1993 г. в суды РФ было подано в
общей сложности 20 316 жалоб, то уже в 1994 г. эта циф-
ра возросла до 27 767, а в 1995 г. составила 34 685 жа-
лоб. Однако при этом явно видна тенденция к обжалованию
преимущественно действий должностных лиц,  а не органов
государственной власти.  Так,  в 1994  г.  на  действия
должностных лиц было подано 20 873 жалобы, а на решения
органов государственной власти - 6 894,  в 1995 г. - 27
699 и 6986 соответственно.                             
   Обращение в  суд административной юрисдикции (в нас-
тоящее время в России - в суд общей  юрисдикции,  расс-
матривающий  жалобы  в соответствии с нормами главы 241
ГПК РСФСР) по общему правилу должно допускаться в  сле-
дующих случаях:  либо,  по мнению лица, обращающегося с
жалобой,  незаконное решение (действие) затрагивает его
права  и свободы,  либо прокурор,  усматривающий особое
общественное значение в нарушении прав и свобод опреде-
ленными незаконными решениями (действиями),  обращается
с иском от имени третьих лиц.  Жалобы "от имени народа"
или абстрактный судебный контроль за законностью норма-
тивных актов обычно считаются  недопустимыми,  так  как
абстрактный  контроль  приводит  к  дублированию  судом
функций исполнительной власти, органов управления112.  
   Согласно Закону 1993 г.  об обжаловании в суд  могут
быть обжалованы только те действия и решения, в резуль-
тате которых,  по мнению жалобщика: 1) нарушены права и
свободы гражданина; 2) созданы препятствия для осущест-
вления прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возло-
жена  какая-нибудь обязанность;  4) гражданин незаконно
привлечен  к  какой-либо  ответственности.  На   первый
взгляд, такая конкретизация оснований обжалования в суд
не противоречит конституционному условию обжалования  в
суд любых решений (действий),  которые,  по мнению лиц,
подающих жалобу, затрагивают (нарушают) их права и сво-
боды.                                                  
   Однако, применительно  к обжалованию нормативных ак-
тов,  следует иметь в виду, что из содержания ч.1 и ч.2
ст.46 Конституции не вытекает допустимость жалобы толь-
ко в тех случаях,  когда нарушение прав (создание  пре-
пятствий для осуществления прав) инди-
                 
   112 См.:  Четвернин В.А. Демократическое конституци-
онное государство: введение в теорию. М., 1993. С.116. 
                                                       
                                                       
вида происходит в  результате  применения  нормативного
акта,  оспариваемого на предмет законности. Нормативный
акт может нарушать права или создавать препятствия  для
осуществления прав индивида независимо от того,  приме-
нен он (подлежит применению) или только может быть при-
менен к индивиду.  Индивид, подающий жалобу, должен до-
казать факт нарушения его прав и свобод,  и если он до-
кажет, что сама возможность применения к нему норматив-
ного акта создает  препятствия  для  осуществления  его
прав, то это уже дает основание для проверки законности
оспариваемого нормативного  акта.  Например,  очевидно,
что  установленный  незаконным нормативным актом запрет
создает препятствия для осуществления прав индивидов, к
которым акт может быть применен. Напротив, установление
незаконной санкции за противоправные действия  само  по
себе  нельзя рассматривать как создание препятствий для
осуществления прав индивида;  в  этом  случае  возможно
лишь  нарушение  прав  в результате применения санкции.
Естественно,  недопустимо обжалование нормативного акта
лицом, к которому этот акт не может быть применен.     
   Таким образом,  с одной стороны,  возможны случаи, в
которых обжалование нормативного акта недопустимо, пос-
кольку до тех пор, пока он не применен к лицу, подающе-
му жалобу,  он не может нарушить права  этого  лица.  С
другой стороны,  возможны нормативные акты, которые уже
своим существованием нарушают права и свободы  (создают
препятствия  для их осуществления,  создают возможность
для незаконного возложения обязанности и т.п.). В таких
случаях суд должен защищать права и свободы от реальной
угрозы их нарушения или от препятствий для их  осущест-
вления.  Следовательно,  применительно  к обжалованию в
суд,  осуществляющий полномочия административной  юрис-
дикции, любые решения и действия (бездействие) в смысле
ч.2 ст.46 Конституции следует понимать как любые, кото-
рые,  по  мнению лица,  подающего жалобу,  нарушают или
создают реальную угрозу нарушения его прав и свобод.   
   Закон об обжаловании в суд создает  единый  механизм
судебной  защиты для всех граждан Российской Федерации.
Лишь для одной категории граждан - военнослужащих - ус-
тановлены некоторые особенности, обусловленные специфи-
кой их деятельности.  Военнослужащие  могут  обжаловать
ущемляющие их права действия (решения) органов военного
управления и воинских должностных  лиц  в  военный  суд
(ст.4).  Сознавая особую важность, которую имеет в этих
условиях создание гарантий права на судебную защиту для
военно-                                                
   служащих, Пленум  Верховного Суда Российской Федера-
ции принял постановление от 18 ноября 1992  г.  №14  "О
судебной  защите  прав  военнослужащих от неправомерных
действий органов военного управления и  воинских  долж-
ностных лиц" (с изменениями и дополнениями,  внесенными
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря
1993 г. №11), в котором дал военным судам ряд разъясне-
ний о порядке рассмотрения жалоб военнослужащих. О том,
может  ли вообще военная юстиция обеспечить должную за-
щиту прав и свобод граждан, дискуссия в научных кругах,
а  также  среди практиков,  не прекращается.  Вновь она
разгорелась в связи с вынесением на первое чтение в Го-
сударственной Думе проекта федерального закона "О воен-
ных судах". Однако, согласно практике Европейского суда
по правам человека, предубежденность судьи не может за-
ведомо предполагаться,  а  определяется  наличием  ряда
критериев  для каждого конкретного случая.  Таким обра-
зом, одна лишь принадлежность судьи к Вооруженным Силам
еще не говорит о его зависимости и предубежденности. 
  
   2.5.1.4. Право  на обжалование в суд конституционной
юрисдикции
   В соответствии со ст.3 Закона 1993 г. об обжаловании
в  суд  не могут стать объектом судебного обжалования в
порядке гражданского судопроизводства: 1) действия (ре-
шения),  проверка  которых отнесена законодательством к
исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; 2)
действия (решения), в отношении которых законодательст-
вом предусмотрен иной порядок судебного обжалования113.
   Индивидуальная (или  коллективная)   конституционная
жалоба предусмотрена в ч.  4 ст.  125 Конституции.  Это
специальная норма по отношению к общим положениям ч.1 и
ч.2   ст.46  Конституции.  Допустимость  индивидуальной
конституционной жалобы определяется уже в ч.4 ст.  125:
Конституционный  Суд РФ по жалобам на нарушение консти-
туционных прав и свобод граждан проверяет конституцион-
ность закона, примененного или подлежащего применению в
   113 "Речь  идет  нe о другом порядке обжалования,  а
только о судебном обжаловании.  Это значит, что обжало-
вание  будет не ведомственным,  не прокурорским,  а все
равно судебным,  однако не путем подачи жалобы в  соот-
ветствии с главами 22, 241 ГПК РСФСР, а в исковом, уго-
ловно-процессуальном, арбитражном или ином судебном по-
рядке, который установлен или будет установлен законом"
(Конституция Российской Федерации:  Научно-практический
        комментарий. С.316).                                   
                                                       
                                                       
конкретном деле. Далее допустимость конституционной жа-
лобы конкретизируется в ст.97 Федерального  конституци-
онного  закона "О Конституционном Суде Российской Феде-
рации",  устанавливающей, что жалоба на нарушение зако-
ном конституционных прав и свобод допустима,  если:  1)
закон затрагивает конституционные права и свободы граж-
дан;  2) закон применен или подлежит применению в конк-
ретном деле, рассмотрение которого завершено или начато
в суде или ином органе, применяющем закон.             
   Таким образом, до тех пор пока индивид не столкнулся
с применением к нему закона,  обращение в Конституцион-
ный Суд РФ с жалобой на неконституционность этого зако-
на недопустимо даже в том случае, если, по мнению инди-
вида,  закон  не просто затрагивает его конституционные
права и свободы,  а нарушает их или создает препятствия
для их осуществления.  Допустимость конституционной жа-
лобы только по конкретному поводу вытекает  из  особого
характера объекта обжалования - закона,  решения демок-
ратически избранного органа народного  представительст-
ва.  Согласно ч.  2 ст. 15 Конституции индивиды обязаны
безусловно соблюдать законы (но не  подзаконные  норма-
тивные акты!), т.е. как бы существует презумпция право-
мерного ограничения  прав  и  свобод  законом.  Поэтому
предполагается,  что индивид не должен считать,  напри-
мер,  что закон создает  неконституционные  препятствия
для осуществления его прав и свобод,  до тех пор,  пока
этот закон не применяется к нему так,  что, по его мне-
нию, нарушаются его конституционные права и свободы. 
  
   2.5.1.5. Обжалование решений Конституционного Суда РФ

    Судебные решения могут быть обжалованы в вышестоящий
суд.  Решение или приговор суда обжалуются в кассацион-
ном порядке,  причем подача кассационной жалобы  влечет
обязательное  рассмотрение  дела судом второй инстанции
(см.  2.5.7.). Закон, препятствующий обжалованию судеб-
ного  решения  любого  уровня,  может  быть обжалован в
Конституционный Суд РФ.                                
   В этой связи интересен вопрос о юридической силе ре-
шений  самого  Конституционного  Суда РФ.  Согласно ч.1
ст.79 Закона о Конституционном Суде Решение Конституци-
онного  Суда  окончательно,  не  подлежит обжалованию и
вступает в силу немедленно  после  его  провозглашения.
Это положение Закона очевидно противоречит и ч.2 ст.  4
6 Конституции, и позиции, занятой самим Конституционным
Судом по вопросу об обжаловании судебных решений.      
   В Постановлении  от  2  февраля 1996 г.114 по делу о
проверке конституционности ряда положений УПК РСФСР  по
жалобам  Кульнева и др.  Конституционный Суд установил,
что ст.46 Конституции,  гарантирующая право на судебную
защиту, требует справедливого правосудия и эффективного
восстановления в правах и что "ошибочное судебное реше-
ние  не может рассматриваться как справедливый акт пра-
восудия и должно быть исправлено" (абз.7 п.6  мотивиро-
вочной  части Постановления Конституционного Суда РФ от
2 февраля 1996 г.). Кроме того, Суд указал, что "Между-
народный пакт о гражданских и политических правах,  ис-
ходя из материального содержания правосудия и приорите-
та в нем прав человека,  подчеркивает, что цель исправ-
ления судебных ошибок служит основанием для  пересмотра
окончательных решений судов, "если какое-либо новое или
вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает
наличие  судебной  ошибки" (пункт 6 статьи 14).  Данная
международно-правовая норма... являясь составной частью
правовой системы России, имеет приоритет перед внутрен-
ним законодательством по вопросам защиты прав и свобод,
нарушенных в результате судебных ошибок" (абз.8 п.6 мо-
тивировочной части Постановления Конституционного  Суда
РФ от 2 февраля 1996 г.).                              
   Таким образом,  сам  Конституционный  Суд исходит из
того,  что в рамках правовой системы  России  не  может
быть категории судебных решений, которые являются окон-
чательным и не подлежат обжалованию, поскольку конкрет-
ное  решение может быть ошибочным,  а ст.46 Конституции
гарантирует защиту и от ошибочных судебных  решений.  И
если  в соответствии с международными договорами России
обращаться в межгосударственные органы по  защите  прав
человека,  то  их  решение может приводить к пересмотру
решений, принятых высшими российскими судебными инстан-
циями,  порождать полномочия по повторному рассмотрению
"окончательных" решений.  "Было бы  нелогично  отрицать
указанные полномочия в случаях, когда необходимость из-
менения судебных решений может быть выявлена без  подк-
лючения  межгосударственных органов" (абз.2 п.7 мотиви-
ровочной части Постановления Конституционного  Суда  РФ
от 2 февраля 1996 г.).
                                 
   114 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о
проверке конституционности пункта 5 части второй статьи
371,  части  третьей статьи 374 и пункта 4 части второй
статьи 384  Уголовно-процессуального  кодекса  РСФСР  в
связи  с  жалобами  граждан К.М.Кульнева,  В.С.Лалуева,
    Ю.В.Лукашова и И.П.Серебренникова.                     
                                                       
                                                       
Но судебная власть (правосудие) осуществляется  и  пос-
редством конституционного судопроизводства (ч.2 ст. 118
Конституции). Следовательно, вывод Конституционного Су-
да о необходимости исправления судебных ошибок применим
и к решениям самого Конституционного Суда, что опровер-
гает положение ч.1 ст.  79 Закона о Конституционном Су-
де.                                                    
   Кроме того,  если все же считать решения Конституци-
онного  Суда  окончательными и не подлежащими обжалова-
нию, возникает проблема взаимоисключающих прецедентов в
практике Суда.  Статья 73 Закона о Конституционном Суде
предусматривает возможность отклонения Суда от правовой
позиции,  выраженной  в  ранее  принятых решениях Суда.
Запрет пересмотра ранее  принятых  решений  Суда  может
привести к тому,  что по одному и тому же вопросу будут
приняты взаимоисключающие "окончательные" решения 115.
 
   2.5.1.6. Международный порядок защиты прав  
   Часть 3 ст.46  Конституции  закрепляет  положение  о
том, что после исчерпания всех внутренних средств защи-
ты индивид имеет право прибегнуть к международному  ме-
ханизму  защиты  своих прав.  Однако анализ российского
законодательства показывает,  что довольно трудно уста-
новить, какая из инстанций является последней для обжа-
лования и с ее прохождением внутренние средства  защиты
исчерпываются. Можно предположить, что такой инстанцией
является Президиум Верховного Суда РФ.  Но  Европейской
конвенцией предусматривается еще одно основание для по-
дачи жалобы в Европейский суд - неоправданная  задержка
в рассмотрении внутренними судами дела о восстановлении
нарушенных прав. Учитывая очень сложный порядок надзор-
ного обжалования судебных решений,  вступивших в закон-
ную силу,  возникает вопрос,  является ли задержка  при
рассмотрении дела в порядке надзора всегда оправданной.
   В настоящее  время человек в России может обратиться
к механизму защиты прав,  предусмотренному  документами
ООН, а также Европейской конвенцией о защите прав чело-
века и основных свобод.                                
   В результате присоединения России к  Факультативному
протоколу  к Международному пакту о гражданских и поли-
тических пра- 
                                         
   115 См.:  Пашин С.  Конституционный Суд в "новой ре-
дакции"  // Конституционное право:  восточноевропейское
    обозрение. 1994. №2 (7). С.28-29. 
                     
                                                       
   вах 1966 г.116,  который  содержит  механизм  защиты
прав человека Комитетом по правам человека, индивид мо-
жет использовать возможность обращения в этот  Комитет.
Комитет уполномочен рассматривать индивидуальные жалобы
граждан на нарушения их прав,  получивших закрепление в
Пакте.  При этом жалобы принимаются только в тех случа-
ях, когда уже исчерпаны все имеющиеся внутренние средс-
тва правовой защиты нарушенных прав или когда эта защи-
та неоправданно затягивается.                          
   Жалоба должна исходить от гражданина,  не быть  ано-
нимной, содержать указание на нарушения прав, указанных
в Пакте,  не рассматриваться одновременно в рамках иной
процедуры международного разбирательства.  Однако реше-
ния Комитета по индивидуальным жалобам не имеют  обяза-
тельной силы для государств - участников протокола.    
   В связи с принятием Федерального закона от 23 февра-
ля 1996 г.  "О присоединении Российской Федерации к Ус-
таву Совета Европы" стала доступной и еще одна междуна-
родная процедура рассмотрения индивидуальных жалоб. Это
процедура, предусмотренная Европейской конвенцией о за-
щите прав и основных свобод человека 1950  г.  В  соот-
ветствии с Протоколом №11 к Европейской конвенции инди-
виды,  неправительственные организации и группы частных
лиц вправе направлять индивидуальные жалобы в Европейс-
кий суд по правам человека.  "Если Суд  установит,  что
национальное  право того или иного государства не соот-
ветствует Конвенции,  международное право обязывает это
государство изменить свое право. Однако Суд не полномо-
чен менять внутригосударственное право и не может  ука-
зывать государству,  как ему следует его изменить.  Как
постановил Суд по делу Marckx в 1979 г., "именно предс-
тавляющее ответ государство,  и только оно, должно при-
нять меры,  которые сочтет уместными  для  обеспечения,
чтобы  его  внутригосударственное  право  было единым и
последовательным"117. Суд имеет право лишь на присужде-
ние пострадавшей стороне "денежной компенсации", в слу-
чае если национальное законодательство не может  гаран-
тировать  ее  в  должной  мере.  Однако для государств,
признавших юрисдикцию Европейского  суда,  его  решения
являются обязательными.
                                
   116 См.:  СССР  и международное сотрудничество в об-
ласти прав человека.  М., 1989. С.320-323: Общая теория
прав человека. С.468-482.                              
   117 Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч. С.79.   
   Также см.:  Marckx v.  Belgium A 31 para 58 (Решение
        от 13 июня 1979 г. (ь31), 2 E.H.R.R. 330).             
                                                       
                                                       
Следует отметить,  что, как и в системе Факультативного
протокола  к Международному пакту о гражданских и поли-
тических правах,  европейская система защиты прав чело-
века  установила жесткие правила приемлемости индивиду-
альных жалоб118.
                                       
   2.5.2. ПРАВО НА "СВОЕГО СУДЬЮ"
   Согласно ст. 14 Международного пакта о гражданских и
политических правах, "каждый имеет право при рассмотре-
нии любого уголовного  обвинения,  предъявленного  ему,
или при определении его прав и обязанностей в каком-ли-
бо гражданском процессе  на  справедливое  и  публичное
разбирательство дела компетентным,  независимым и бесп-
ристрастным судом,  созданным на основании закона".  То
же  положение закреплено и в ст.6 Европейской конвенции
о правах и основных свободах человека.                 
   Часть 1 ст.47 Конституции устанавливает,  что  никто
не  может  быть  лишен права на рассмотрение его дела в
том суде и тем судьей,  к подсудности которых оно отне-
сено законом.  Конституция ничего не говорит о праве на
справедливое и публичное разбирательство независимым  и
беспристрастным судом. В главе 7 "Судебная власть" про-
возглашается независимость судей (ч.1 ст.  120) и  пуб-
личность судебного разбирательства (ч.1 ст. 123).      
   Рассмотрение дела "в том суде" означает,  что право-
судие в России осуществляется только судами,  входящими
в судебную систему,  установленную Конституцией и Феде-
ральным конституционным  законом  "О  судебной  системе
Российской  Федерации".  Создание чрезвычайных судов за
пределами судебной системы не допускается (ч.3 ст.  118
Конституции).  Недопустимо также произвольное изменение
подсудности.  Право на законного судью означает  также,
что суд должен быть сформирован в установленном законом
порядке и состоять из судей, отвечающих надлежащим тре-
бованиям и обладающих соответствующей компетенцией. Ус-
ловием реализации данного принципа является знание каж-
дым,  какой  суд  или  какой судья должны рассматривать
уголовное или гражданское дело  данного  гражданина.  В
качестве  нарушения  права гражданина,  закрепленного в
ч.1 ст.47 Конституции,  может рассматриваться и необос-
нованный отказ суда в принятии дела к своему производс-
тву и рас-
                                             
   118 Комментарий к Конституции Российской Федерации /
Отв. ред. Л.А.Окуньков, С.209.   
                      
   смотрению, неоправданная задержка в рассмотрении де-
ла.  Это нарушение может быть обжаловано в  вышестоящий
суд119. 
                                               
   2.5.2.1. Подсудность и подведомственность дел судам 
   Под подсудностью  и  подведомственностью  понимается
такая совокупность признаков  дела,  которая  позволяет
определить  суд,  правомочный рассматривать данное дело
по первой инстанции.                                   
   Статьи 35-45 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР,
статьи  113-125  Гражданского  процессуального  кодекса
РСФСР и статьи 24-31 Арбитражного  процессуального  ко-
декса  РФ относят к ведению каждого из звеньев судебной
системы дела строго определенного рода в зависимости от
предмета  рассматриваемого спора или вида преступления,
а также от территории,  на которой совершено преступле-
ние или возник спор, поскольку компетенция каждого суда
распространяется  на   соответствующую   административ-
но-территориальную единицу. Российскому процессуальному
законодательству известен также институт исключительной
подсудности,  т.е. закрепление исключительно за опреде-
ленными судами ряда дел в зависимости от субъекта прес-
тупления  или  предмета спора (ст.39 УПК РСФСР,  ст.119
ГПК РСФСР, ст.29 АПК РФ, ст.12 Положения о военных три-
буналах).  Закрепление  подсудности дел судам исключает
возможность произвольного ее изменения. Определение тех
дел,  которые законом отнесены к ведению того или иного
суда, способствует установлению четкой юрисдикции суда.
Отнесение  дел к подведомственности суда обычно опреде-
ляется характером правоотношения,  из которого вытекает
заявленное  требование,  его  субъектный состав и спор-
ность вытекающего требования (ст.  25 ГПК РСФСР,  ст.22
АПК РФ).
                                               
   2.5.2.2. Право на рассмотрение дела судом присяжных
   В ч.2  ст.47 Конституции устанавливается право обви-
няемого на рассмотрение его дела судом с участием  при-
сяжных заседателей. Возвращение суда присяжных является
одним из центральных положений Концепции  судебной  ре-
формы.  Предоставление  обвиняемому инициативы в выборе
формы судопроизводства  является  логическим  развитием
права на "свой", законный суд и судью и пред- 
         
   119 См.:  Комментарий к Конституции Российской феде-
        рации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.211, 213.           
                                                       
                                                       
ставляет собой дополнительную гарантию защиты прав лич-
ности в уголовном процессе.                            
   Особенностью суда  присяжных является раздельное со-
существование в  нем  "судей  права"  (профессиональные
юристы)  и  "судей факта" (жюри присяжных заседателей),
что обеспечивает большую независимость  судебных  реше-
ний,  позволяет гражданину выбирать между судом профес-
сионалов и судом равных.                               
   В соответствии с Законом РФ "О внесении изменений  и
дополнений в закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уго-
ловно-про-цессуальный кодекс  РСФСР,  Уголовный  кодекс
РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушени-
ях" от 16 июля 1993 г. суд присяжных в краевом, област-
ном суде,  суде города федерального значения рассматри-
вает по ходатайствам обвиняемых дела  о  преступлениях,
отнесенных  к  подсудности этих судов и предусмотренных
ст.36 УПК РСФСР.  Таким образом, к подсудности вышеука-
занных судов отнесены наиболее тяжкие преступления,  за
некоторые из которых может быть  назначен  максимальный
срок  лишения свободы,  пожизненное лишение свободы или
смертная казнь (например,  терроризм, бандитизм, убийс-
тво).                                                  
   Обвиняемый имеет  право  заявить ходатайство о расс-
мотрении его дела судом присяжных при объявлении ему об
окончании предварительного следствия и предъявлении для
ознакомления всех материалов дела.  В дальнейшем  хода-
тайство  обвиняемого не принимается (ст.423 УПК РСФСР).
Если лицо обвиняется в совершении преступлений, предус-
мотренных несколькими статьями Уголовного кодекса,  об-
виняемый имеет право на  рассмотрение  его  дела  судом
присяжных при условии,  что это возможно хотя бы по од-
ному из вменяемых ему преступлений данной совокупности.
Выбор  суда  присяжных носит сугубо добровольный харак-
тер,  поэтому,  если по уголовному делу обвиняется нес-
колько лиц, для рассмотрения дела судом присяжных необ-
ходимо согласие всех обвиняемых.                       
   В настоящее время суд присяжных функционирует лишь в
девяти  субъектах РФ,  как бы в порядке альтернативного
производства. Однако согласно Конституции любой обвиня-
емый  в совершении преступления имеет право на рассмот-
рение его дела с участием присяжных  заседателей,  если
такое  право предоставлено ему законом.  Таким образом,
весьма проблематичным становится возможность  вынесения
судами  тех регионов,  где суд присяжных еще не введен,
приговоров без предоставления подсудимому права  выбора
состава суда (см. 4.5.; 7.6.).                         


                                                       
   2.5.3. ПРАВО НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ
   2.5.3.1. Гарантии осуществления данного права 
   Каждый гражданин вправе рассчитывать на квалифициро-
ванную  юридическую  помощь  (ч.1  ст.48  Конституции).
Часть  3 ст.6 Европейской конвенции о защите прав и ос-
новных свобод человека особо оговаривает гарантии права
на  юридическое  представительство и юридическую помощь
по уголовным делам. По делу Potrimol v. France120 Евро-
пейский суд постановил,  что "право каждого обвиняемого
в совершении уголовного преступления на защиту  адвока-
та,  в необходимых случаях назначенного официально, яв-
ляется одной из фундаментальных черт справедливого  су-
дебного разбирательства".  Конвенция не содержит подоб-
ных гарантий в отношении гражданских и административных
дел, однако можно полагать, что в какой-то мере они со-
держатся в части первой ст.6.  Это право  на  доступ  к
правосудию. По делу Golder v. UK121 Европейский суд ус-
мотрел нарушение права на доступ к  правосудию  в  том,
что заключенному не было позволено обратиться к адвока-
ту для подачи гражданского иска в суд.                 
   Часть 1 ст.48 Конституции гарантирует каждому  право
на получение квалифицированной,  т.е. адвокатской, юри-
дической помощи.  Этому призвана служить  разветвленная
сеть ассоциаций юристов -адвокатов. Адвокаты в Российс-
кой Федерации организованы в коллегии,  руководство ко-
торыми осуществляется Министерством юстиции РФ.  Колле-
гии адвокатов образуют юридические консультации,  в ко-
торых оказывают юридическую помощь гражданам по широко-
му кругу вопросов.  Министерство юстиции также произво-
дит  лицензирование  частной  адвокатской деятельности,
однако традиционно считается,  что именно в юридических
консультациях,  где работают адвокаты,  успешно сдавшие
специальные экзамены, оказываются наиболее квалифициро-
ванные юридические услуги.                             
   Предоставление квалифицированной  юридической помощи
является обязанностью государства. Как указал Конститу-
ционный  Суд  РФ  в  Постановлении от 28 января 1997 г.
№2-П по делу о проверке конституционности части четвер-
той статьи 47 УПК РСФСР, "гарантируя право на получение
именно квалифицированной юридической 
                  
   120 A 277-A para 34 (1993).
  121 А 18 (Решение от 21февраля 1975 г. (№18) 1 E.H.R.R. 524).
                 
                                                       
помощи, государство должно, во-первых, обеспечить усло-
вия,  способствующие подготовке квалифицированных юрис-
тов  для оказания гражданам различных видов юридической
помощи,  в том числе в уголовном  судопроизводстве,  и,
во-вторых, установить с этой целью определенные профес-
сиональные и иные квалификационные требования и  крите-
рии".  В настоящее время организационно-правовой формой
деятельности  адвокатов  являются  коллегии  адвокатов,
создаваемые на основании Положения об адвокатуре РСФСР,
утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г.,  и  в
установленном им же порядке. В названном Положении фор-
мулируются и определенные профессиональные требования к
адвокатам,  призванные  обеспечивать  квалифицированный
характер оказываемой ими юридической  помощи  с  учетом
высокой значимости для личности и общества в целом при-
нимаемых в судопроизводстве решений.                   
   Процессуальными правами адвокат наделяется только  с
момента вступления в уголовное или гражданское дело ли-
бо в административное производство,  до этого он  может
оказывать юридическую помощь любому обратившемуся к не-
му лицу,  давая консультации, разъясняя законодательст-
во, составляя документы правового характера122. Соглас-
но ст.4.7 УПК РСФСР защитник допускается  к  участию  в
деле  со  стадии предварительного расследования - с мо-
мента предъявления обвинения, а в случае задержания ли-
ца,  подозреваемого в совершении преступления, или при-
менения к нему меры пресечения в  виде  заключения  под
стражу до предъявления обвинения - с момента объявления
ему протокола задержания или постановления о применении
к нему меры пресечения,  что в целом соответствует ч. 2
ст. 48 Конституции.                                    
   Полномочия адвоката нашли свое отражение в  отрасле-
вом законодательстве. Так, например, новым Уголовно-ис-
полнительным кодексом,  принятым 8 января 1997 г., пре-
дусмотрено оказание юридической помощи лицам,  осужден-
ным к лишению свободы. Для получения юридической помощи
осужденные  могут  пользоваться  услугами адвокатов,  а
также иных лиц,  имеющих право на оказание такой помощи
(ч.8 ст.12).  Для получения юридической помощи осужден-
ным по их заявлению предоставляются свидания с  адвока-
тами, или иными лицами, имеющими право на оказание юри-
дической  
                                             
   122 См.:  Комментарий к Конституции Российской Феде-
рации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.217.
                 
                                                       
   помощи. По желанию осужденных и указанных лиц свида-
ния могут предоставляться наедине (ст.89).             
   Человек вправе обратиться в любую  коллегию  адвока-
тов,  в  любую  юридическую  консультацию независимо от
места жительства (согласно ч.3 ст.  6 Европейской  кон-
венции каждый обвиняемый имеет право защищать себя лич-
но или посредством выбранного  им.  самим.  защитника).
Это  конституционное  право неправомерно ограничивалось
созданием Межреспубликанской коллегии адвокатов,  кото-
рая  одна может вести дела на закрытых объектах оборон-
ного значения.  Также,  в соответствии со ст.1 и  ст.21
Закона  РФ "О государственной тайне" от 21 июля 1993 г.
допускалась возможность отстранения адвоката от участия
в качестве защитника в производстве по уголовным делам,
связанным с государственной тайной,  ввиду отсутствия у
него специального допуска к государственной тайне.     
   В Постановлении от 27 марта 1996 г.  Конституционный
Суд РФ отметил,  что отказ обвиняемому (подозреваемому)
в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутс-
твия у последнего допуска к  государственной  тайне,  а
также  предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать
защитника из определенного круга адвокатов, имеющих та-
кой  допуск,  обусловленные  распространением положений
ст.  21 Закона о государственной тайне на сферу уголов-
ного судопроизводства,  неправомерно ограничивают конс-
титуционное право гражданина на получение  квалифициро-
ванной  юридической  помощи  и право на самостоятельный
выбор защитника123. Конституционный Суд постановил, что
распространение  положений ст.21 Закона о государствен-
ной тайне (о допуске к государственной тайне) на  адво-
катов,  участвующих  в  качестве защитников в уголовном
судопроизводстве,  и отстранение их от участия в деле в
связи  с отсутствием допуска к государственной тайне не
соответствует Конституции  РФ,  ее  статьям  48  и  123
(часть 3)124.                                          
   Выбор защитника  лицом  самостоятельно  или  по  его
просьбе другими лицами - это важная гарантия  обеспече-
ния  права  на  защиту.  Верховный  Суд последовательно
признает существенным нарушением  уголовно-процессуаль-
ного закона факт необеспечения обви- 
                  
   123 См.:  Пункт 4 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г.  по делу о
проверке  конституционности  статей  1 и 21 Закона Рос-
сийской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной
тайне"  в  связи  с  жалобами  граждан  В.М.Гурджиянца,
В.Н.Синцова, В.Н.Бугрова и А.К.Никитина.               
   124 Пункт 2 резолютивной части Постановления Консти-
    туционного Суда от 27 марта 1996 г.                    
                                                       
                                                       
няемому возможности  пригласить защитника по своему вы-
бору и усматривает нарушение закона в том,  что  вместо
избранного  адвоката  защиту осуществляет другой защит-
ник.                                                   
   Согласно ч.1 ст.48 Конституции в случаях, предусмот-
ренных законом, юридическая помощь оказывается бесплат-
но. Коллегии адвокатов и другие их ассоциации оказывают
юридическую помощь за плату. До 1988 г. расценки на ус-
луги адвокатов устанавливались государством, однако бы-
ли  настолько  малы,  что  многие адвокаты отказывались
вести дела без заключения соглашения  с  клиентом,  что
позволяло  им  получать "дополнительную" оплату.  После
1988 г. адвокатам было разрешено устанавливать самосто-
ятельные  расценки,  что сразу же уменьшило доступность
юридической помощи.  В связи с необходимостью обеспече-
ния конституционного права на защиту, Положением об ад-
вокатуре предусматриваются  случаи  оказания  гражданам
бесплатной юридической помощи.  В настоящее время бесп-
латно гражданам оказывается до 40%  объема  юридической
помощи.  Президиум  коллегии  адвокатов  или заведующий
юридической консультацией вправе освободить клиента  от
оплаты юридической помощи полностью или частично с уче-
том его имущественного положения или по другим  сообра-
жениям.  В  этих случаях все расходы по оказанию юриди-
ческой помощи принимает на себя коллегия адвокатов. Од-
нако это не обязанность коллегий, а лишь право, которым
они пользуются крайне редко.                           
   Бесплатная юридическая помощь может быть  оказана  в
предусмотренных  законом  случаях и по уголовному делу.
Орган дознания,  предварительного следствия, прокурор и
суд,  в производстве которых находится дело, вправе ос-
вободить подозреваемого  и  обвиняемого  полностью  или
частично  от оплаты юридической помощи.  В таком случае
оплата труда адвоката производится за счет государства.
Это возможно, в основном, в случаях, когда у обвиняемо-
го нет средств для оплаты труда защитника,  а уголовное
дело достаточно сложное и имеет особый общественный ин-
терес.  В тех случаях,  когда, согласно закону, участие
защитника в деле необязательно, такая возможность прак-
тически не используется.                               
   Одной из гарантий права на получение квалифицирован-
ной  юридической  помощи является институт обязательной
защиты. Закон устанавливает случаи обязательного назна-
чения подозреваемому,  обвиняемому защитника независимо
от их просьбы, а иногда и вопреки их желанию, хотя, при
желании,  обвиняемый  может выбрать и оплатить труд за-
щитника самостоятельно. Но если у него нет средств,    
   такому обвиняемому защитник  должен  быть  назначен,
т.е.  определен по инициативе органа дознания, следова-
теля, прокурора и суда. Это касается лиц, которые в си-
лу возраста,  ряда физических и психических недостатков
не могут сами осуществлять свою защиту, лиц, не владею-
щих языком судопроизводства,  лиц, совершивших преступ-
ление,  за которое в качестве меры наказания может быть
назначена смертная казнь.  В таких случаях оплата труда
защитника производится из республиканского  бюджета  по
весьма низким расценкам,  что делает участие защитников
по такого рода делам для них невыгодным,  и является, в
основном,  уделом молодых адвокатов,  только начинающих
свою карьеру.  Возмещение расходов государству в  таких
случаях может быть возложено на осужденных.
            
   2.5.3.2. Право  пользоваться  юридической  помощью в
уголовном процессе 
   Часть 3 ст.6 Европейской конвенции о защите прав че-
ловека и основных свобод особо оговаривает право каждо-
го обвиняемого в совершении  преступления  пользоваться
услугами адвоката.  По делу Pakelli v.  France125 Евро-
пейский суд по правам  человека  определил,  что  целью
данной  гарантии является обеспечение того,  чтобы про-
цесс,  ведущийся в отношении обвиняемого,  "не проходил
без соответствующего представления дела защите".  Часть
3 ст.  6 Европейской конвенции защищает любое лицо, ко-
торому  предъявлено  обвинение  в совершении уголовного
преступления, и распространяется как на досудебную, так
и на судебную стадии.  Право задержанного по подозрению
в совершении преступления пользоваться юридической  по-
мощью закрепляется в ч.  4 ст. 5 Европейской конвенции.
По делу Woukam Moudefo v.  France126 мнение Комиссии по
правам человека было таково,  что "фундаментальная про-
цессуальная гарантия",  содержащаяся в ч.4 ст.5  (право
на обжалование законности ареста),  предполагает юриди-
ческую помощь, что включает в себя помощь до проведения
слушаний и представительство во время слушаний.        
   Сложилось мнение,  что ч.2 ст.48 Конституции конкре-
тизирует общее правило, закрепленное в ч.1 ст. 48, лишь
в отношении уголов-
                                    
   125 А  64,  (1983) Com.  Rep.  para 84.
  126 A 141-B(1988) Com, Rep. paras 86-91.
                          
                                                       
ного процесса127. Однако "задержанный", о котором гово-
рится в ч.2 ст.48, может быть и административно-процес-
суальной фигурой, но такое толкование не подтверждается
ни действующим законодательством, ни практикой.        
   Уголовно-процессуальный закон  в  принципе соответс-
твует требованию ч.2 ст.  48 Конституции:  защитник до-
пускается к участию в уголовном деле с момента предъяв-
ления обвинения, а в случае задержания лица, подозрева-
емого в совершении преступления, либо применения к нему
меры пресечения в виде заключения под стражу -с момента
объявления подозреваемому протокола задержания или пос-
тановления о заключении под стражу.                    
   Закон от 23 мая 1992 г.  "О внесении изменений и до-
полнений  в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" уста-
новил момент допуска защитника к участию в деле при за-
держании подозреваемого, однако в УПК РСФСР нет точного
указания,  когда протокол задержания должен быть объяв-
лен,  хотя в принципе это должно быть сделано немедлен-
но. Также, в соответствии с данным Законом, подозревае-
мый (обвиняемый) вправе назвать избранного им для защи-
ты своих интересов конкретного защитника, но в случаях,
когда явка этого защитника невозможна,  по истечении 24
часов задержания или заключения под стражу он обеспечи-
вается другим защитником.  Для этого ему дается неопре-
деленное время на поиск другого защитника либо следова-
тель  обеспечивает  вызов  защитника  через юридическую
консультацию.  При этом не указывается время, в течение
которого следователь должен это сделать, и время, в те-
чение которого требование следователя должно быть пере-
дано заведующему юридической консультацией. Таким обра-
зом,  практически защитник допускается к участию в деле
в значительно более поздние сроки.                     
   В связи с этим проектом УПК РФ, находящимся на расс-
мотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
предусматривается,  что протокол задержания должен быть
составлен и объявлен подозреваемому не позднее  чем  по
истечении  трех  часов  с  момента задержания (согласно
ст.3 Положения 1976 г.  о порядке кратковременного  за-
держания лиц,  подозреваемых в совершении преступления,
этим моментом является момент доставления  задержанного
в милицию). Протокол должен быть объявлен подозреваемо-
му с разъяснением всех предусмотренных законом прав,  в
том числе права                                        
                                                       
   127 См.:  Комментарий к Конституции Российской Феде-
рации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.218; Конституция Рос-
сийской   Федерации:  Научно-практический  комментарий.
    С.329-330.                                             
                                                       
   пригласить защитника. Согласно проекту, в случае за-
держания подозреваемого или применения к нему меры пре-
сечения до предъявления обвинения,  он должен быть доп-
рошен  не  позднее двадцати четырех часов с момента за-
держания или применения меры пресечения,  при обеспече-
нии права на свидание наедине и конфиденциально до пер-
вого допроса с избранным или назначенным защитником.
   
   2.5.4. ПРЕЗУМПЦИЯ НЕВИНОВНОСТИ
   Одним из основных принципов  правосудия,  провозгла-
шенным в ст.  11 Всеобщей декларации прав человека, ст.
14 Международного пакта о  гражданских  и  политических
правах и ч.2 ст.  6 Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод,  является презумпция  неви-
новности.  Наиболее полная его характеристика была дана
Европейским судом по делу Barbera, Messegue and Jabardo
v. Spain128: "Часть вторая статьи 6 устанавливает прин-
цип презумпции невиновности.  Он требует, чтобы при ис-
полнении  своих  обязанностей члены суда не подходили к
делу с заранее сложившимся мнением,  что обвиняемый со-
вершил те преступления,  в которых его обвиняют;  бремя
доказывания возлагается на обвинение,  и  все  сомнения
толкуются в пользу обвиняемого.  Также из него следует,
что обвинение  должно  проинформировать  обвиняемого  о
том, какое дело против него возбуждено, для того, чтобы
он мог подготовиться и представить соответствующие  до-
казательства  в  свою защиту...".  Данный принцип нашел
свое отражение в ст.49 Конституции.                    
   Презумпция невиновности является объективным  право-
вым положением. Предъявляя лицу обвинение, органы расс-
ледования считают его виновным в совершении  преступле-
ния,  однако его вину необходимо доказать. Закон связы-
вает возможность признания лица виновным с обязательным
проведением судебного разбирательства -стадии, где сос-
редоточены максимальные гарантии прав и законных  инте-
ресов  обвиняемого  и проверки доказательств обвинения.
Обвиняемый считается невиновным до тех пор,  пока в от-
ношении  него  не  будет вынесен обвинительный приговор
суда, вступивший в законную силу. Приговор суда вступа-
ет  в  законную силу по истечении срока его обжалования
(опротестования),  если он не был обжалован (опротесто-
ван).  В  случае  принесения кассационного протеста или
кассационной жалобы приговор, если он не отменен, всту-
пает в                                                 
       
                                                
   128 А 146 para 77 (1989)                            
                                                       
                                                       
законную силу после его рассмотрения вышестоящим судом.
Приговор,  не  подлежащий  кассационному   обжалованию,
вступает  в  законную  силу  с момента его провозглаше-
ния129.                                                
   Формулировка этого  принципа  в  Конституции   более
конкретизирована  по  сравнению  Международным пактом о
гражданских и политических правах и Европейской конвен-
цией о защите прав человека и основных свобод,  где го-
ворится просто о законном порядке признания лица винов-
ным. Таким образом, конституционная формулировка ставит
обвиняемого в менее выгодное положение,  поскольку фор-
мулировка  Пакта  и  Конвенции  позволяет устанавливать
различные процедуры опровержения презумпции невиновнос-
ти  в  зависимости от правовых последствий установления
виновности.                                            
   Обвиняемым признается лицо,  в отношении которого  в
порядке,  установленном УПК РСФСР, вынесено постановле-
ние органа дознания,  следователя или прокурора о прив-
лечении в качестве обвиняемого (ст.ст.46,  143, 144 УПК
РСФСР) либо постановление судьи о возбуждении уголовно-
го дела частного обвинения (ч.1 ст.27, ч.5 ст. 109 УПК)
или по материалам расследования, проводившегося по про-
токольной форме (ст.418), либо определение (постановле-
ние) суда первой инстанции о возбуждении уголовного де-
ла в отношении нового лица (ст.256 УПК). (Постановлени-
ем от 28 ноября 1996 г.  по делу о проверке конституци-
онности ст.418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратузско-
го районного суда  Красноярского  края  Конституционный
Суд  РФ признал неправомерной практику возбуждения уго-
ловных дел судом,  поскольку это нарушает конституцион-
ные принципы разделения властей и состязательности).   
   Правила ст.49  Конституции  распространяются также и
на подозреваемого - лицо,  задержанное по подозрению  в
совершении преступления, или лицо, в отношении которого
избрана иная мера пресечения до его привлечения  в  ка-
честве обвиняемого (ст.52, 90 УПК).                    
   Принцип презумпции  невиновности определяет правовой
статус обвиняемого не только в уголовном процессе, но и
во всех общественных отношениях, в которых он выступает
в качестве субъекта. До вступления приговора в законную
силу  за обвиняемым,  даже если он содержится под стра-
жей, сохраняются трудовые, семейные и иные права и сво-
боды  человека.  В целом данная конституционная норма в
качестве нормы прямого действия содержит запрет на об- 

                                                       
   129 См.:  Комментарий к Конституции Российской Федерации
 / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.219.
                 
                                                       
   ращение с кем-либо как с виновным в отсутствие всту-
пившего в законную силу обвинительного приговора  суда.
Однако, при наличии обоснованного подозрения о соверше-
нии  преступления  данным  обвиняемым  (подозреваемым),
предусматривается   возможность  ограничения  некоторых
прав этого лица (например,  права на свободу передвиже-
ния,  на личную свободу, на тайну переписки, почтовых и
телеграфных сообщений) в предусмотренном законом поряд-
ке.  Согласно Конституции,  решение об ограничении ряда
основных прав,  в частности права на свободу передвиже-
ния,  может  быть  принято только судом,  в связи с чем
нормы Закона 1992 г.  о внесении изменений и дополнений
в  Уголовно-процессуальный  кодекс  РСФСР о возможности
обжалования в суд законности ареста,  а также некоторые
другие  нормы УПК РСФСР вступают в противоречие с Конс-
титуцией.  Также совершенно недопустимым является обра-
щение с лицами,  обвиняемыми в совершении преступлений,
в следственных изоляторах, когда нарушается или подвер-
гается  опасности их физическая и психическая неприкос-
новенность.                                            
   В соответствии с принципом презумпции  невиновности,
вступивший  в законную силу оправдательный приговор оз-
начает провозглашение  обвиняемого  невиновным.  Однако
п.3 ч.3 ст.309 УПК содержит формулировку,  согласно ко-
торой возможно постановление оправдательного приговора,
если  "не  доказано  участие  подсудимого  в совершении
преступления".  Из этого можно сделать вывод, что обви-
няемый возможно виновен,  хотя доказать это не удалось.
Такая формулировка противоречит принципу презумпции не-
виновности и унижает достоинство личности оправданного,
что свидетельствует о необходимости ее корректировки. В
проекте УПК данная формулировка сохранена,  однако ука-
зано, что оправдание подсудимого по этому основанию ус-
танавливает его невиновность и влечет его полную реаби-
литацию130.                                            
   На первый взгляд  может  показаться,  что  принципу,
сформулированному в ст.49,  противоречат и правила УПК,
допускающие прекращение уголовного дела по так называе-
мым "нереабилитирующим" основаниям постановлением орга-
на дознания, следователя, прокурора или суда (ч.1 ст.5,
ст.ст.6-10  УПК)131.  Например,  амнистирование до суда
есть опровержение презумпции невиновности. Однако Евро-
пейская комиссия по правам человека, толкуя термин
     
                                                       
   130 См.:  Конституция  Российской  Федерации:  Науч-
но-практический комментарий. С.332.                    
   131 Там же.                                         
                                                       
                                                       
"согласно закону" в формулировке презумпции невиновнос-
ти,  данной  Конвенцией ("Каждый обвиняемый в уголовном
преступлении считается невиновным,  пока виновность его
не будет доказана согласно закону"), указала, что поря-
док опровержения презумпции невиновности  может  разли-
чаться "с учетом важности того,  что поставлено на кар-
ту, и с дополнительными гарантиями права на защиту".   
   Практика Европейского суда  по  правам  человека,  в
частности, предусматривает возможность прекращения дела
обвинением на предварительном следствии  по  малозначи-
тельным преступлениям в случае,  если само лицо отказы-
вается от своего права на судебную защиту, признает се-
бя  виновным  и  заглаживает причиненный вред,  либо по
иным основаниям,  когда следствие не считает  возможной
передачу дела в суд, однако при этом сам факт прекраще-
ния дела не должен повлечь для  обвиняемого  каких-либо
последствий,  косвенно указывающих на его вину. Так, по
делу Adolf v.  Austria132 Страсбургский суд признал не-
законным постановление австрийского суда,  которым дело
в отношении Адольфа было прекращено в суде по инициати-
ве  обвинения  вследствие изменения обстановки,  однако
судебные издержки были возложены на обвиняемого.       
   Необходимо сказать,  что освобождение  от  уголовной
ответственности   лиц,  совершивших  преступления,  без
рассмотрения дела судом распространено в  законодатель-
стве и правоприменительной практике многих государств. 
   Именно это  положение было взято за основу Конститу-
ционным Судом РФ при рассмотрении дела о  конституцион-
ности  ст.6  УПК.  В  своем Постановлении от 28 октября
1996 г.  Суд отметил,  что при решении данного  вопроса
статью  6  УПК  РСФСР следует рассматривать в системной
связи с рядом других конституционных  положений,  таких
как  осуществление  правосудия  только судом,  гарантии
прав на судебную защиту и т.д.,  а также некоторыми по-
ложениями УПК РСФСР,  в частности ст. 13 об осуществле-
нии правосудия по уголовным делам только судом. "Исходя
из этого принятое на основании оспариваемой нормы реше-
ние о прекращении уголовного дела  не  подменяет  собой
приговор суда и,  следовательно, не является актом, ко-
торым  устанавливается  виновность  обвиняемого  в  том
смысле,  в каком это предусмотрено статьей 49 Конститу-
ции 
                                                   
   132 А 49 (Решение от 26 марта 1982 г. (№49) E.H.R.R.313). 
   Российской Федерации"133.  Хотя  правоприменительная
практика и рассматривает прекращение дела по  ст.6  УПК
как  основанную на материалах расследования констатацию
того,  что лицо совершило деяния,  содержащие  признаки
преступления,  ничто  не  мешает такому лицу добиваться
своей реабилитации в судебном порядке путем обжалования
в  суд  решения о прекращении дела либо путем отказа от
прекращения дела и подачи ходатайства о дальнейшем про-
должении следствия по нему и передаче дела в суд.
      
   2.5.4.1. Запрет на возложение доказывания невиновности
 на обвиняемого
   Часть 2 ст.49  запрещает  возлагать  на  обвиняемого
обязанность доказывать свою невиновность.  Данное поло-
жение нашло свое отражение в ч.2 ст.20 УПК:  "Суд, про-
курор,  следователь и лицо,  производящее дознание,  не
вправе перелагать обязанность доказывания на обвиняемо-
го". Обязанность представить доказательства, убеждающие
суд в виновности лица,  лежат на стороне обвинения, ко-
торая  осуществляет уголовное преследование и выдвигает
перед судом тезис о виновности. Обвиняемый может давать
любые показания, полностью отказаться от дачи показаний
(хотя конкретного указания на это  право  уголовно-про-
цессуальный  закон  не содержит) или не отвечать на от-
дельные вопросы.  Это не может стать основанием для об-
винительного приговора.  Непредставление обвиняемым до-
казательств своей невиновности не  может  расцениваться
как доказательство его виновности.                     
   Значение правил о недопустимости переложения обязан-
ности доказывания на обвиняемого состоит в том, что та-
ким образом устраняется зависимость выводов следствия и
суда от желания  и  возможностей  обвиняемого  доказать
свою невиновность.  Рассматриваемое конституционное по-
ложение является важным гарантом права  обвиняемого  на
защиту от необоснованного обвинения и осуждения. 
      
   133 Абзац  3  п.2 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда РФ от 28 октября 1996 г.  но делу
о  проверке  конституционности статьи 6 Уголовпо-нронс-
ссуального кодекса РСФСР в связи с  жалобой  гражданина
       О.В.Сушкова.                                           
                                                       
                                                       
2.5.4.2. Толкование  неустранимых сомнений в виновности
в пользу обвиняемого
   Из презумпции невиновности вытекает,  что неустрани-
мые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обви-
няемого (ч.3 ст.49 Конституции).                       
   Неустранимое сомнение означает такое, которое не мо-
жет быть устранено после тщательной проверки и исследо-
вания всех обстоятельств дела, представленных обвинени-
ем  суду.  Истолкование  сомнений  в пользу обвиняемого
состоит в том,  что в случае возникновения  сомнений  в
доказанности  обстоятельств,  которые  в соответствии с
законом составляют предмет  доказывания  по  уголовному
делу, данные обстоятельства рассматриваются как неуста-
новленные.  Это может влечь за собой прекращение  дела,
изменение объема обвинения, квалификации содеянного. И,
наоборот, вызывающее сомнение наличие оправдывающих или
смягчающих обстоятельств признается установленным134.  
   Суды, которые в случае возникновения сомнений вместо
вынесения оправдательного приговора направляют дело для
проведения   дополнительного   расследования,  заведомо
зная, что оно будет прекращено, или, что еще хуже, воп-
реки  ч.2  ст.309 УПК,  выносят обвинительный приговор,
грубо нарушают презумпцию невиновности.  Следует  обра-
тить внимание и на то,  что Уголовно-процессуальным ко-
дексом для суда присяжных не предусмотрена  возможность
возвращения дела на дополнительное расследование.      
   Верховный Суд  РФ неоднократно в постановлениях Пле-
нума и решениях по конкретным делам указывал,  что  при
наличии  неустранимых сомнений в виновности подсудимого
необходимо оправдывать его, имея в виду, что законный и
обоснованный оправдательный приговор является важнейшим
средством реализации задач по предотвращению  осуждения
невиновных. Из презумпции невиновности следует, что не-
доказанная виновность равносильна  доказанной  невинов-
ности. Это правило носит абсолютный характер и не знает
исключений.
                                            
   134 См.:  Конституция  Российской  Федерации:  Науч-
но-практический комментарий. С.334.  
                  
                                                       
   2.5.5. НЕДОПУСТИМОСТЬ ПОВТОРНОГО ОСУЖДЕНИЯ ЗА ОДНО И
ТО ЖЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ 
   Часть 1 ст.50 Конституции  выражает  аксиоматический
правовой принцип: "Никто не может быть повторно осужден
за одно и то же преступление".  Он означает, что право-
вое  наказание  должно  быть  соразмерно правонарушению
(преступлению),  и если человек наказан по праву,  т.е.
соразмерно (справедливо), то повторно по праву он нака-
зываться уже не может. Следовательно, по праву исключа-
ется и повторное судебное разбирательство.             
   Формулировка ч.1 ст.50 по существу воспроизводит по-
ложение п.7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и
политических правах: "Никто не должен быть вторично су-
дим или наказан за преступление,  за которое он уже был
окончательно  осужден или оправдан в соответствии с за-
коном и уголовно-процессуальным правом каждой  страны".
Более подробная конкретизация этого принципа содержится
в Протоколе ь7 к Европейской конвенции  о  защите  прав
человека и основных свобод (22 ноября 1984 г.).  Статья
4 ("Право не привлекаться к суду или повторному наказа-
нию") данного Протокола, в частности, гласит:          
   "1. Никакое  лицо не должно быть повторно судимо или
наказано в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного
и  того же государства за преступление,  за которое оно
уже было окончательно оправдано или  осуждено  в  соот-
ветствии  с законом и уголовно-процессуальным законода-
тельством этого государства.                           
   2. Положения предыдущего пункта не препятствуют  пе-
ресмотру  дела в соответствии с законом и уголовно-про-
цессуальным  законодательством  соответствующего  госу-
дарства,  если  имеются сведения о новых или вновь отк-
рывшихся обстоятельствах или в предыдущем  разбиратель-
стве  были допущены существенные ошибки,  которые могли
повлиять на исход дела"135.                            
   Кроме того,  ч.З ст.  4 Протокола ь7 объявляет недо-
пустимыми отступления от положений ст. 4 Протокола даже
во время войны или иного чрезвычайного положения, угро-
жающего жизни нации (оговорка, предусмотренная в ст. 15
Европейской конвенции).                                
   Таким образом,  положение ч.1 ст.50 Конституции  до-
пускает привлечение к уголовной ответственности и нака-
зание человека в России за преступление,  за которое он
уже был осужден или оправдан  
                         
   135 Цит. по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.С.574.
                                                 
                                                       
в другой стране (если это не исключается  международным
договором Российской Федерации).                       
   Положение ч.1 ст.50 конкретизируется в уголовно-про-
цессуальном законодательстве применительно к  решениям
суда, а также органов и должностных лиц, осуществляющих
досудебное производство.                               
   Согласно п.9 ч.1 ст.5 УПК РСФСР,  уголовное дело  не
может  быть  возбуждено,  а  возбужденное дело подлежит
прекращению в отношении лица,  о котором имеется  всту-
пивший  в  законную  силу приговор по тому же обвинению
либо определение или постановление суда  о  прекращении
дела по тому же основанию. В этом случае уголовное дело
может быть возбуждено только после отмены судебных  ре-
шений  в порядке судебного надзора или по вновь открыв-
шимся обстоятельствам.                                 
   В соответствии с п.10 ч.1 ст.5 УПК  РСФСР  уголовное
дело не может быть возбуждено, а возбужденное дело под-
лежит прекращению в отношении лица,  о котором  имеется
неотмененное постановление органа дознания,  следовате-
ля,  прокурора о прекращении дела по тому же обвинению,
кроме  случаев,  когда  необходимость  возбуждения дела
признана судом,  в производстве которого находится уго-
ловное дело.  До тех пор, пока не будет отменено поста-
новление об отказе в возбуждении или  прекращении  дела
по  тому  же обвинению,  органы дознания,  следователь,
прокурор не вправе его возбудить и  проводить  по  нему
какие-либо следственные действия136.                   
   Однако прекращение уголовного дела в отношении лица,
состоящего на государственной службе,  не  препятствует
наложению на него дисциплинарного взыскания,  поскольку
в отношениях дисциплинарной ответственности не  сущест-
вует презумпции невиновности.  В частности, "неустрани-
мые сомнения" означают утрату доверия,  что может  быть
несовместимо с продолжением государственной службы. 
   
   2.5.6. ДОПУСТИМОСТЬ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ
   Чрезвычайно важной  с точки зрения защиты прав чело-
века является недопустимость использования  доказатель-
ств, полученных с нарушением федерального закона. Часть
2 ст.  50 Конституции формулирует данное положение при-
менительно к осуществлению правосудия,
                 
   136 См.:  Комментарий к Конституции Российской Федерации
 / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.221.
                 
   однако правильнее здесь было бы говорить о  судопро-
изводстве в целом,  поскольку оно распространяется и на
досудебные стадии процесса137.                         
   Очевидно, что нарушение правил получения доказатель-
ств,  основанных  на  конституционных  гарантиях прав и
свобод человека и гражданина, нарушающих неприкосновен-
ность  жилища,  тайну  переписки или затрагивающих иные
права человека,  делает такие доказательства недопусти-
мыми.  Этот  категорический запрет обусловлен не только
необходимостью обоснования вывода о  виновности  досто-
верными доказательствами,  но в значительной мере имеет
целью обеспечить конституционные права и свободы  чело-
века,  нравственные начала судопроизводства. Поэтому не
имеют юридической  силы  доказательства,  полученные  с
применением насилия, угроз, иных незаконных действий, с
нарушением прав обвиняемого (подозреваемого)  на  защи-
ту138.                                                 
   Законом закреплены  следующие общие правила допусти-
мости доказательств:                                   
   1) доказательство должно  быть  получено  надлежащим
субъектом,  правомочным  по данному делу производить то
процессуальное действие, в результате которого получено
доказательство;                                        
   2) доказательство должно быть получено только из ис-
точников,  перечисленных в ч.2 ст.69 УПК РСФСР (показа-
ния  обвиняемого,  свидетелей,  протоколы  следственных
действий, заключения экспертов и т.д.), а в указанных в
законе случаях - из определенного источника;           
   3) доказательство должно быть получено с соблюдением
правил проведения процессуального действия,  в ходе ко-
торого получено доказательство;                        
   4) при получении доказательства должны быть соблюде-
ны все требования закона при фиксировании  хода  и  ре-
зультата следственного действия.                       
   В целом  следует отметить,  что для российского уго-
ловного процесса характерно строгое регулирование  всей
законодательной деятельности и условия допустимости до-
казательств являются более жесткими,  чем в ряде  зару-
бежных стран, например в США, где 
                     
   137 См.:  Конституция  Российской  Федерации:  Науч-
но-практический комментарий. С.335.                    
   138 См.:  Лупинская П.А.  Доказательства в уголовном
процессе.  Допустимость доказательств. Основания и пос-
ледствия признания доказательств недопустимыми //  Ком-
ментарий Российского законодательства / Российская пра-
вовая академия Министерства юстиции РФ. М., 1997.      
                                                       
                                                       
критерии допустимости в отношении доказательств, свиде-
тельствующих  в пользу подсудимого,  гораздо более гиб-
кие,  чем в отношении доказательств обвинения.  В  рос-
сийском  уголовном процессе установлен единый подход ко
всем доказательствам.  Что касается использования в ка-
честве  доказательств  результатов оперативно-розыскной
деятельности, то в соответствии со ст. 11 Закона РФ "Об
оперативно-розыскной  деятельности" это может произойти
только после их проверки в соответствии с уголовно-про-
цессуальным законодательством. 
                        
   2.5.7. ПРАВО  НА ПЕРЕСМОТР ПРИГОВОРА 
ВЫШЕСТОЯЩИМ СУДОМ  
   Часть 3 ст.  50 Конституции устанавливает,  что  (1)
каждый  осужденный  имеет  право на пересмотр приговора
вышестоящим судом и (2) право просить о помиловании или
смягчении наказания.                                   
   Необходимость проверки  законности  и обоснованности
судебных решений обусловлена необходимостью  предотвра-
щения  судебных  ошибок  и  несправедливости приговора.
Право на пересмотр приговора вышестоящим судом  подчер-
кивает  особое  значение приговора и создает особые га-
рантии его правильности.  Приговор не может вступить  в
законную силу и стать общеобязательным, если осужденно-
му не предоставлено право возбудить производство по его
проверке. Это отличает приговор от других правопримени-
тельных актов.  Вместе с тем,  с учетом того, что суд в
ходе разбирательства по делу действует как орган судеб-
ной власти,  его решения могут быть пересмотрены только
в ходе такой судебной процедуры, которая не нарушала бы
принципа независимости судей и обеспечивала права и ин-
тересы участников процесса.                            
   Виды обжалования в различных странах различны, одна-
ко их характерные черты позволяют  выделить  обычные  и
исключительные порядки обжалования.  По российскому за-
конодательству к обычному порядку относится  кассацион-
ное  обжалование,  а также будет отнесено апелляционное
обжалование приговоров мировых судей,  которое планиру-
ется ввести в соответствии с проектом УПК РФ. Это обжа-
лование распространяется на решения,  вступившие в  за-
конную силу. К исключительным относятся пересмотр в по-
рядке надзора и возобновление дел по вновь  открывшимся
обстоятельствам  после  вступления приговора в законную
силу.                                                  
   Согласно ст.328 УПК жалоба на приговор  первой  инс-
танции  может  быть  подана в течение семи суток со дня
провозглашения приговора,  а  осужденным,  содержащимся
под стражей - в такой же срок со дня вручения ему копии
приговора..  При рассмотрении дела в кассационной  инс-
танции  суд может смягчить назначенное приговором нака-
зание или применить закон о менее тяжком  преступлении,
но  не  вправе  усилить наказание или применить закон о
более тяжком преступлении,  если по этим основаниям  не
принесен протест прокурором или не подана жалоба потер-
певшим. При отсутствии оснований к отмене или изменению
приговора кассационная инстанция оставляет приговор су-
да без изменения, а жалобу - без удовлетворения, и при-
говор обращается к исполнению (ст.ст.332-338).         
   Осужденный, не  согласный  с  решением  кассационной
инстанции, имеет право обжаловать приговор суда и опре-
деление  кассационной  инстанции  в вышестоящий суд или
обратиться в органы прокуратуры. В отличие от жалобы на
приговор,  не вступивший в законную силу, когда, будучи
поданной в установленный  срок  управомочен-ным  лицом,
она непременно влечет пересмотр дела судом кассационной
инстанции, приговоры, вступившие в законную силу, могут
быть  пересмотрены  только  по усмотрению ограниченного
круга  лиц,  управомоченных  на  принесение   протестов
(Председатель Верховного Суда РФ,  Генеральный прокурор
РФ,  председатели судов и прокуроры  республик,  краев,
областей, городов федерального значения, автономной об-
ласти и автономных округов,  а также заместители проку-
роров).  При  рассмотрении  дела в порядке надзора и по
вновь открывшимся обстоятельствам  действующий  уголов-
но-процессуаль-ный закон допускает отступление от прин-
ципа гласности,  состязательности и  равенства  сторон.
Рассмотрение этих дел в открытом судебном заседании во-
обще не предусматривается139.                          
   В результате пересмотра  приговора  вышестоящий  суд
принимает  решение  об оставлении приговора без измене-
ния, об изменении приговора со смягчением или без смяг-
чения наказания, об отмене приговора с прекращением де-
ла либо с направлением дела на новое  рассмотрение  или
на    дополнительное    расследование   (ст.ст.339-351,
378-380, 389 УПК).                                     
   В своем докладе от 8 марта 1996 г.  эксперты  Совета
Европы отметили,  что "любая судебная система, отвечаю-
щая требованиям правового государства,  должна гаранти-
ровать тем, кто является стороной  
                    
   139 См.:  Конституция  Российской  Федерации:  Науч-
но-практический комментарий. С.338.                    
                                                       
                                                       
в судебном процессе,  двойной уровень принятия судебных
решений.  При этом необходимо, чтобы сами стороны могли
прибегнуть к обжалованию.  Однако все обстоит далеко не
так. Представляется, что после того, как первая инстан-
ция вынесла решение,  средства обжалования переходят  в
руки вышестоящих судебных инстанций и прокуратуры,  ис-
ходя из принципа иерархического контроля".  В  связи  с
этим проектом УПК РФ предусматривается введение апелля-
ционной инстанции,  пересматривающей дело  по  существу
более компетентным составом судей,  а также была предп-
ринята попытка сузить основания  для  подачи  надзорных
жалоб,  но  установить судебную процедуру их принятия и
рассмотрения,  однако это не было поддержано  Верховным
Судом РФ.                                              
   В доктрине  отмечается "несоответствие между статьей
50 Конституции,  провозглашающей право каждого осужден-
ного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим
судом,  и частью пятой статьи  325,  частями  второй  и
третьей статьи 356 УПК РСФСР, согласно которым приговор
Верховного Суда Российской Федерации обжалованию в кас-
сационном порядке не подлежит, вступает в силу с момен-
та провозглашения и обращается к исполнению не  позднее
трех суток с этого момента. Для оценки указанного несо-
ответствия в социальном плане существенно то, что, сог-
ласно  статье 38 УПК РСФСР,  Верховному Суду Российской
Федерации подсудны дела особой  сложности  или  особого
общественного значения,  т.е.  дела с повышенным риском
ошибок, имеющих необратимые последствия"140.           
   В этой связи следует отметить и то,  что в ч.3 ст.50
Конституции выражена более жесткая позиция, чем в Евро-
пейской конвенции о защите  прав  человека  и  основных
свобод.  В  ст.  2 Протокола ь7 к Европейской конвенции
гарантируется право на пересмотр осуждения или пригово-
ра вышестоящей судебной инстанцией,  причем ч.  2 ст. 2
данного Протокола содержит следующую оговорку: "Из это-
го правила могут делаться исключения в отношении незна-
чительных  правонарушений,  определенных  законом,  или
когда  соответствующее  лицо  было  судимо уже в первой
инстанции судом высокого уровня или было осуждено после
рассмотрения апелляции против его оправдания"141.
      
   140 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.338 (автор раздела - А.М.Ларин). 
   141 Цит. по: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Указ. соч.
С.573-574.  
                                           
                                                       
   Таким образом, стандарты европейского права в облас-
ти прав человека допускают исключения из правила  части
3 ст.  50 Конституции. Но если уж сама российская Конс-
титуция не допускает такого исключения ни в общей норме
части 2 ст.46, ни в специальной норме части 3 ст.50, то
указанные выше статьи УПК РСФСР  должны  быть  признаны
недействительными.                                     
   А именно: законодательный запрет кассационного обжа-
лования решений и приговоров Верховного Суда РФ,  выне-
сенных им в качестве суда первой инстанции,  противоре-
чит общему положению ч.  2 ст.46 Конституции об обжало-
вании  в  суд  (см.  2.5.1.5.)  и специальной норме ч.3
ст.50 Конституции, устанавливающей, что каждый осужден-
ный  за преступление имеет право на пересмотр приговора
вышестоящим судом. Кроме того, этот запрет противоречит
ч.1 и ч.  2 ст. 19 Конституции, гарантирующим равнопра-
вие и равенство перед законом и судом,  так как в соот-
ветствии с названными выше нормами УПК РСФСР осужденные
Верховным Судом РФ и осужденные другими судами оказыва-
ются, с точки зрения права на кассационное обжалование,
и не равноправны, и не равны перед судом.              
   В принципе ничто не мешает  на  основании  положений
Конституции подавать кассационные жалобы,  например,  в
Президиум Верховного Суда РФ.  Тем более, что, согласно
позиции Пленума самого Верховного Суда РФ, выраженной в
Постановлении от 31 октября 1995 г.  ь8, любой суд дол-
жен применять непосредственно Конституцию, если он при-
дет к убеждению,  что  федеральный  закон  противоречит
Конституции. Если же, скажем, Президиум Верховного Суда
не придет к такому убеждению в отношении названных выше
норм УПК РСФСР, то отказ в принятии кассационной жалобы
на решения и приговоры Верховного Суда  РФ,  данный  по
формальным основаниям (отсутствие законодательно урегу-
лированной процедуры,  невозможность изменить решение в
рамках существующей процедуры),  может быть обжалован в
Конституционный Суд РФ.  В соответствии со ст. 18 и ч.1
ст.  120 Конституции и ч.4 ст.79 Федерального конститу-
ционного закона "О Конституционном Суде Российской  Фе-
дерации"  любой суд при поступлении кассационных жалоб,
которые по закону недопустимы,  обязан  непосредственно
применять Конституцию,  т.е., в частности, руководство-
ваться положением ч.2 ст.46 Конституции. Учитывая пози-
цию Конституционного Суда,  выраженную им в Постановле-
нии от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституци-
онности  ряда положений УПК РСФСР по жалобам Кульнева и
др. (см. 2.5.1.5.), следует полагать, что Кон-         
ституционный Суд будет  расценивать  отказ  в  принятии
кассационной жалобы со ссылкой на закон и соответствую-
щие нормы УПК РСФСР противоречащими Конституции.       
   Кроме принесения жалобы по уголовному делу, осужден-
ный имеет право просить о помиловании. С просьбой о по-
миловании осужденный имеет право обратиться к Президен-
ту РФ (п."в" ст.89 Конституции) независимо от срока от-
бытого им наказания,  определенного приговором суда. Во
исполнение своих полномочий Президент имеет право поми-
ловать любого осужденного,  совершившего  преступление,
независимо от его тяжести.  Соответствующим актом о по-
миловании Президент вправе  освободить  от  дальнейшего
отбывания  наказания  лицо,  осужденное  за  совершение
преступления,  сократить назначенное наказание либо за-
менить его более мягким,  а равно снять судимость с ли-
ца,  отбывшего наказание (ст.85 УК РФ). Акт помилования
не колеблет постановленный приговор и не приводит к ре-
абилитации осужденного.142                             



   2.5.8. ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ОБЯЗАННОСТИ ДАВАТЬ ПОКАЗАНИЯ
   2.5.8.1. Право не  свидетельствовать  против  самого
себя и своих близких
   Часть 1 ст.  51 Конституции дает расширительное тол-
кование общеизвестного принципа,  формулировка которого
в ч.3 ст. 14 Международного пакта о гражданских и поли-
тических правах гласит:                                
   "Каждый имеет право при рассмотрении любого предъяв-
ляемого ему уголовного обвинения...  не быть принуждае-
мым к даче показаний против самого себя или к признанию
себя  виновным".  В  сравнении  с  формулировкой Пакта,
конституционная формулировка является более  предпочти-
тельной,  поскольку  наделяет соответствующим правом не
только обвиняемого,  но и его супруга и  близких  родс-
твенников, а также других лиц, круг которых определяет-
ся федеральным законом143.                             
   В ст. 51 Конституции нет оговорки о применении изло-
женных в ней положений только к уголовным делам, однако
фактически содержащиеся в ней гарантии  имеют  жизненно
важное значение именно
                                 
   142 См.:  Комментарий к Конституции Российской Феде-
рации / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.223.                
   143 Конституция Российской Федерации: Научно-практи-
ческий комментарий. С.339 
                             
                                                       
   в сфере  уголовного  права  и процесса.  На практике
очень часто лица,  на которых падает подозрение и  при-
частность  которых к совершению преступления проверяет-
ся, процессуально не ставятся в положение подозреваемо-
го и допрашиваются в качестве свидетеля, с предупрежде-
нием об  обязанности  давать  правдивые  показания.  Из
текста  ч.1  ст.  51  следует,  что даже привлеченный к
участию в деле в качестве свидетеля  вправе  отказаться
от дачи показаний, мотивируя это тем, что показания мо-
гут быть использованы против него.                     
   Федеральным законом,  который определяет  круг  лиц,
освобожденных от обязанности давать показания, является
Уголовно-процессуальный кодекс.  Согласно  ст.46  УПК,
обвиняемый вправе, а значит не обязан давать показания.
Отсутствие прямого указания на право  обвиняемого  (по-
дозреваемого) молчать при допросе - пробел действующего
УПК,  который восполняется в проекте Уголовно-процессу-
ального  кодекса.  Из анализа ст.  51 Конституции также
следует,  что всякое признание вины должно быть  добро-
вольным, а самооговор, вызванный принуждением, угрозами
и прочими мерами воздействия, не должен приниматься су-
дом в качестве законного доказательства.               
   УПК также  не  предусматривает  освобождения близких
родственников обвиняемого, потерпевшего и других участ-
ников процесса от обязанности давать против них показа-
ния. Этот пробел уголовно-процессуального закона до его
устранения  восполняется  прямым  применением ч.1 ст.51
Конституции с учетом п.9 ст.34 УПК,  который включает в
круг близких родственников родителей, детей, усыновите-
лей,  усыновленных, родных братьев и сестер, деда, баб-
ку, внуков, а также супруга.                           
   В то же время ч.1 ст. 51 нельзя понимать как обязан-
ность этих лиц не давать никаких показаний,  не  делать
никаких заявлений, обличающих как их родственников, так
и их самих. Содержание данной статьи подразумевает пра-
во каждого решать самостоятельно,  без всякого давления
извне, давать или не давать такие показания.
           
   2.5.8.2. Иные случаи освобождения от обязанности 
давать свидетельские показания
   Помимо указанных в ч.1 ст.51 Конституции,  ст.72 УПК
называет следующих лиц, которые не могут быть допрошены
в качестве свидетелей:                                 
   1) защитник  обвиняемого  - об обстоятельствах дела,
которые стали ему известны в связи с  выполнением  обя-
занности защитника;                                    
2) лицо,  которое в силу своих физических или психичес-
ких недостатков не способно правильно воспринимать обс-
тоятельства,  имеющие значение для дела, и давать о них
правдивые показания;                                   
   3) адвокат,  представитель профессионального союза и
другой  общественной  организации - об обстоятельствах,
которые стали им известны в  связи  с  исполнением  ими
обязанности представителя (например,  представителя по-
терпевшего).                                           
   Как видно,  в этот перечень включены, во-первых, ли-
ца,  не  могущие в принципе быть источником достоверной
доказательственной информации,  и, во-вторых, лица, ко-
торым  обеспечивается нормальное выполнение их функций,
гарантируются  доверительные  отношения  с  подзащитным
(представляемым) с тем, чтобы его откровенность не мог-
ла быть использована ему во вред.  Однако свидетель не-
заменим  как источник доказательственной информации,  в
связи с чем возможны ситуации,  когда  гораздо  большую
пользу своему подзащитному адвокат может принести,  дав
показания об известных ему обстоятельствах.  В связи  с
этим  следует  привести статью 72 УПК РСФСР в соответс-
твие с ч.2 ст.51 Конституции,  по смыслу которой  осво-
бождение  определенного круга лиц от обязанности давать
показания сохраняет за ними такое право.               
   Кроме того,  сравнительно недавно введены другие ог-
раничения в круг лиц, могущих быть свидетелями, которые
продиктованы уже соображениями этического порядка и ко-
торые давно известны законодательству всех цивилизован-
ных стран. В соответствии со ст. 19 Федерального закона
о  статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы депутат палаты Федерального Собра-
ния  вправе  отказаться от дачи свидетельских показаний
по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах,
ставших  ему  известными в связи с выполнением им депу-
татских обязанностей.  Также, согласно Федеральному за-
кону от 26 сентября 1997 г.  "О свободе совести и рели-
гиозных объединениях",  тайна исповеди охраняется зако-
ном,  и священнослужитель не может быть привлечен к от-
ветственности за отказ от дачи показаний по обстоятель-
ствам,  которые  стали  известны  ему  из исповеди (ч.7
ст.3).  В соответствии со ст.33 УПК РСФСР  в  отношении
лиц,  обладающих  правом дипломатической неприкосновен-
ности,  процессуальные действия, предусмотренные Кодек-
сом,  в том числе и допрос в качестве свидетеля, произ-
водятся лишь по их просьбе или с их согласия.  Согласие
на  производство  этих действий испрашивается через Ми-
нистерство иностранных дел.  Согласно и. 6 ст. 30 Основ
законодательства  Российской  Федерации  об охране здо-
ровья граждан врачи обязаны сохранить в тайне  информа-
цию о факте обращения за медицинской помощью, о состоя-
нии здоровья, диагнозе и иных сведениях, полученных при
обследовании и лечении человека. Уполномоченный по пра-
вам человека в РФ вправе отказаться от дачи  свидетель-
ских  показаний  по гражданскому или уголовному делу об
обстоятельствах,  ставших ему известными в связи с  вы-
полнением  его  обязанностей  (ч.2  ст.24  Федерального
конституционного закона от 26 февраля 1997 г. "Об Упол-
номоченном по правам человека в Российской Федерации").
   2.5.9. ОХРАНА ПРАВ ПОТЕРПЕВШИХ
   В соответствии со ст. 2 Международного пакта о граж-
данских и политических правах  и  Декларацией  основных
принципов  правосудия для жертв преступлений и злоупот-
ребления властью 1985 г. ст.52 Конституции устанавлива-
ет,  что  (1) права потерпевших от преступлений и злоу-
потреблений властью охраняются законом и (2)  государс-
тво обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и ком-
пенсацию причиненного ущерба.                          
   Положения ст. 52 содержат специальную норму по отно-
шению к общему положению ч.1 ст.46 Конституции, предпо-
лагающую обязанность  законодателя  гарантировать  осу-
ществление потерпевшими от преступлений права на судеб-
ную защиту путем уголовного преследования в рамках пуб-
личного  обвинения,  равно  как и доступ к правосудию в
рамках частного и частно-публичного обвинения.         
   Термин "злоупотребление  властью"  в  данном  случае
следует понимать как властные злоупотребления,  не пре-
дусмотренные Уголовным кодексом (например, принятие за-
конодательных,  правительственно-административных и су-
дебных решений,  нарушающих права и свободы и  на  этом
основании подлежащих обжалованию в соответствии с ч.  2
ст.46 Конституции);  злоупотребление властью как  прес-
тупление  (ст.285 УК РФ) охватывается понятием преступ-
лений, содержащимся в тексте ст.52 Конституции. Положе-
ние об охране законом прав потерпевших от злоупотребле-
ний властью следует распространять и  на  лиц,  ставших
жертвами политических репрессий. Данное положение уста-
навливает обязанность законодателя гарантировать потер-
певшим  от политических репрессий возмещение всех видов
причиненного им вреда,  независимо от сроков  давности,
поскольку в случаях политических репрессий надлежа-    
щая судебная  защита прав в установленные законом сроки
не всегда возможна.                                    
   В гражданском  законодательстве  принцип  возмещения
ущерба, причиненного правам личности (физического лица)
или организации (юридического лица),  изложен в нормах,
которые образуют институт обязательств,  возникающих из
причинения вреда (глава 59 части второй ГК  РФ).  Граж-
данское право защищает не только имущество, но и нравс-
твенные ценности: в соответствии с Гражданским кодексом
и  другими  законами  подлежат защите жизнь,  здоровье,
достоинство личности,  личная неприкосновенность, честь
и  доброе  имя,  деловая репутация,  неприкосновенность
частной жизни, личная и семейная тайна, право свободно-
го передвижения,  выбора места пребывания и жительства,
право на имя,  право авторства и другие  личные  неиму-
щественные права и другие нематериальные блага, принад-
лежащие гражданину от рождения или в силу  закона  (ст.
150 ГК РФ).  Впервые ч.1 ст.  151 ГК РФ предусматривает
возможность денежной компенсации морального вреда,  ко-
торый  понимается  как причинение физических или нравс-
твенных страданий.  Однако российское  законодательство
до  сих  пор  не располагает методиками по исчислению и
порядку выплаты морального  ущерба.  Пленум  Верховного
Суда РФ в своем постановлении от 28 апреля 1994 г.  дал
такое разъяснение:  "Размер возмещения морального вреда
определяется судом в решении, исходя из степени тяжести
травмы,  иного повреждения здоровья, других обстоятель-
ств, свидетельствующих о перенесенных потерпевшим физи-
ческих и нравственных страданий,  а также с учетом иму-
щественного  положения причинителя вреда,  степени вины
потерпевшего и иных конкретных обстоятельств".  Мораль-
ный  вред возмещается независимо от возмещения имущест-
венного вреда и не может быть поставлен  в  зависимость
от его размеров.                                       
   Положение ст.  52 Конституции о том, что государство
обеспечивает потерпевшим компенсацию причиненного ущер-
ба, не следует понимать так, что в случаях, когда прес-
тупник не установлен или является неимущим,  ущерб воз-
мещает государство (случаи,  в которых государство воз-
мещает ущерб, предусмотрены в ст.53 Конституции). В со-
ответствии с российским законодательством, материальный
ущерб от преступления не может быть  возмещен  посредс-
твом  гражданского иска в уголовном процессе,  когда не
установлено лицо, совершившее преступление, а равно при
несостоятельности осужденного и гражданского ответчика.
Ранее в этих условиях подлежала применению ст.30 Закона
РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О                         
   собственности в  РСФСР",  в  соответствии  с которой
ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещал-
ся  государством  по решению суда.  Понесенные при этом
государством расходы должны были  впоследствии  взыски-
ваться с виновного в установленном порядке.  Однако За-
кон в этой части никогда не  применялся.  Действие  ч.3
ст.  30 Закона о собственности неоднократно приостанав-
ливалось Верховным Советом,  а впоследствии,  в связи с
принятием  первой части Гражданского кодекса РФ,  Феде-
ральным законом от 30 ноября 1994 г.  Закон о собствен-
ности в РСФСР был признан утратившим силу.  В соответс-
твии со ст.  1069 и 1070 ГК РФ возмещению за счет казны
подлежит лишь вред, причиненный гражданину (юридическо-
му лицу) в результате незаконных действий (бездействия)
государственных органов,  органов местного самоуправле-
ния либо должностных лиц этих органов,  а  также  вред,
причиненный гражданину в результате незаконного осужде-
ния, незаконного привлечения к уголовной ответственнос-
ти,  незаконного  применения в качестве меры пресечения
заключения под стражу или подписки о невыезде, незакон-
ного наложения административного взыскания в виде арес-
та или исправительных работ. 
                          
2.5.10. ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ДЕЙСТВИЯМИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ИЛИ ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ 
   В ст.53  Конституции закреплен принцип имущественной
ответственности государства за вред,  причиненный в ре-
зультате  незаконных действий (или бездействия) органов
государственной власти и их должностных лиц.           
   Основные правила,  регулирующие порядок,  условия  и
пределы  имущественной  ответственности  за причиненный
вред,  определены в главе 59 части второй ГК РФ. Специ-
ально  выделена  ответственность  государства  за вред,
причиненный незаконными  действиями  органов  дознания,
предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст.1070
ГК).  Особые основания,  порядок и  условия  возмещения
вреда  в  таких  случаях  устанавливают Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г.  "О возмещении
ущерба,  причиненного гражданину незаконными действиями
государственных и  общественных  организаций,  а  также
должностных лиц при исполнении ими служебных обязаннос-
тей". Этим же актом было утверждено Положение о порядке
возмещения ущерба, причиненного гражданину             
незаконными действиями органов дознания,  предваритель-
ного следствия, прокуратуры и суда. На основе указанных
нормативных  актов  2 марта 1982 г.  в межведомственном
порядке была утверждена Инструкция по применению данно-
го Положения.                                          
   Согласно указанным нормативным актам возмещению под-
лежит ущерб, причиненный гражданину при производстве по
уголовному делу в результате: 1) незаконного осуждения;
2) незаконного привлечения к уголовной ответственности;
3)  незаконного  применения  в качестве меры пресечения
заключения под стражу; 4) незаконного административного
взыскания  в  виде  ареста  или  исправительных  работ.
Статья 1070 ГК устанавливается также дополнительное ос-
нование  - незаконное применение в качестве меры пресе-
чения подписки о невыезде.                             
   Часть 2 ст.  1070 ГК закрепляет и возможность возме-
щения вреда,  причиненного в результате незаконной дея-
тельности органов дознания,  предварительного следствия
и  прокуратуры,  не повлекшей столь тяжкие последствия,
как применение меры пресечения,  наложение  администра-
тивного  взыскания,  незаконное привлечение к уголовной
ответственности или незаконное осуждение.  Ущерб в этих
случаях возмещается как физическому, так и юридическому
лицу.  Вред,  причиненный при осуществлении правосудия,
возмещается лишь в случае,  если вина судьи установлена
вступившим в законную силу приговором суда.            
   Действующие нормативные акты содержат ограничения  в
части возмещения ущерба. В частности, ущерб не подлежит
возмещению,  если гражданин в процессе предварительного
расследования или судебного разбирательства путем само-
оговора препятствовал установлению истины, чем способс-
твовал  наступлению  неблагоприятных  последствий  (ч.3
ст.2 Указа от 18 мая 1981 г.).  Инструкция от  2  марта
1982 г.  воспроизводит указанное ограничение, сопровож-
дая его оговоркой о нераспространении его  на  "случаи,
когда  самооговор  является следствием применения наси-
лия,  угроз и иных незаконных мер" (п.3). Эта запись не
соответствует ст. 53 Конституции, которая устанавливает
право на возмещение государством вреда  без  каких-либо
ограничений.  Однако,  ст. 1083 ГК РФ подтверждает, что
вред,  возникший вследствие умысла потерпевшего, возме-
щению не подлежит, хотя в случаях причинения вреда жиз-
ни и здоровью отказ от возмещения вреда не допускается.
                                                       
   ГЛАВА 3
                                             
   ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО
                             
   3.1. СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ
   Установленное действующей Конституцией  федеративное
устройство1 существенно отличается от прежнего - как по
составу субъектов (названиям), так и по своему содержа-
нию.  В  настоящее время в составе Российской Федерации
формально находятся: 21 республика (при этом правитель-
ство  Чеченской  Республики не признает ее нахождение в
составе России);  6 краев;  49 областей; 2 города феде-
рального значения; 1 автономная область и 10 автономных
округов.                                               
   В развитие отдельных положений Конституции необходи-
мо принять целый ряд федеральных законов, относящихся к
федеративному устройству России2.  Среди них законы: "О
порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в
ее составе нового субъекта",  "Об  автономной  области,
автономном округе",  "Об отношениях автономных округов,
входящих в состав края или области", "Об               
   1 Из существующих комментариев Конституции, в кото-
рых  дается  анализ федеративного устройства России,  я
назову три последних издания: Комментарий к Конституции
Российской  Федерации / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  Изд.
2-е. М., 1996;                                         
   Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под
ред.  Ю.В.Кудрявцева.  М., 1996; Конституция Российской
Федерации:  Научно-практический комментарий / Под  ред.
Б.Н.Топорнина.  М.,  1997. Кроме этого, имеется ряд ра-
бот,  посвященных истории федерализма в  России,  среди
которых можно обратить внимание на следующие: Абдулати-
пов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в исто-
рии России:  (В 3-х книгах).  М.,  1992; Авакьян С.А. О
статусе  субъектов  Российской  Федерации  и  проблемах
"российского  федерализма"  // Конституционный вестник.
1994.  ь1; Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и меж-
национальная интеграция.  М.,  1993; Чистяков О.И. Ста-
новление Российской Федерации.  М.,  1996. Федеративный
договор: Документы. Комментарий. М., 1994; Федеративное
устройство России: История и современность: Сборник об-
зоров и статей. М., 1995;                              
   Современный федерализм:  Сравнительный  анализ / Под
ред. В.Е.Чиркина М., 1995.                             
   2 См.: Федеративное устройство: Реализация Конститу-
ции  РФ (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций).
       М., 1995. С.294.                                       
                                                       
                                                       
изменении статуса субъекта  Российской  Федерации",  "О
государственных флаге, гербе и гимне Российской Федера-
ции", "О статусе столицы Российской Федерации" и т.д.  
   В настоящее время принят только один Федеральный за-
кон -"О национально-культурной автономии".
             
                                                       
   3.1.1. ПРИНЯТИЕ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ  
   В отсутствие необходимых законов возникает множество
вопросов.  Первый: предусматривает ли Конституция деле-
ние субъектов на определенные уровни (виды) в соответс-
твии с датой (временем) их принятия в состав Федерации?
   Часть 1 ст.  5 и ч.1 ст.  65 Конституции  определяют
виды субъектов Федерации - государства, национально-го-
сударственные и административно-территориальные образо-
вания.  Также  возможно деление субъектов на непосредс-
твенно входящие в состав Федерации и входящие в  состав
(или  находящиеся в границах) края и области (сложного,
составного субъекта).                                  
   Наименование нового субъекта вносится в ст. 65 Конс-
титуции в соответствующий разряд субъектов, а не особой
строкой (ст.5  в  ч.1  устанавливает  равноправие  всех
субъектов  Федерации,  не  акцентируя  внимание на виде
субъекта и дате вхождения в состав России),  т.е. Конс-
титуция  не предусматривает деления субъектов Федерации
на состоявших в ее составе на 12 декабря 1993 г.  (дата
принятия  Конституции) и принятых после 12 декабря 1993
г.                                                     
   Что касается вопроса о том, распространяется ли нор-
ма  Конституции  о принятии в ее состав новых субъектов
на территории,  которые не входят в состав  России,  то
можно отметить следующее.                              
   Согласно ч.2  ст.  65 Конституции возможно изменение
состава Федерации путем принятия в Российскую Федерацию
нового  субъекта  в порядке,  установленном федеральным
конституционным законом. Одновременно ч.3 ст. 4 Консти-
туции  препятствует выходу субъектов из состава Федера-
ции,  провозглашая, что Россия обеспечивает целостность
своей территории.  Согласно ч.4 ст.  15 Конституции об-
щепризнанные нормы и принципы  международного  права  и
международные договоры России являются частью ее право-
вой системы. При этом необходимо учитывать норму Декла-
рации  Генеральной  Ассамблеи ООН от 24 октября 1970г.,
где указывается, что "самоопределение народов не должно
толковаться  как  санкционирующее  или поощряющее любые
действия, которые вели бы к                            
   расчленению или к частичному или  полному  нарушению
территориальной  целостности или политического единства
суверенных и независимых государств... Каждое государс-
тво должно воздерживаться от любых действий, направлен-
ных на частичное  или  полное  нарушение  национального
единства  и  территориальной  целостности другого госу-
дарства или страны"3.  Положения Хельсинского  Заключи-
тельного Акта совещания по безопасности и сотрудничест-
ву в Европе от 1 августа 1975 г.  провозглашают принцип
нерушимости  границ  (как участников Соглашения,  так и
всех государств в Европе).  В пункте 5 Итогового  Доку-
мента Венской встречи 1986 г.  сказано:  "Никакие дейс-
твия, нарушающие принцип единства государства, не будут
признаны  законными".  Россия  при осуществлении приема
новых членов в состав Федерации (или другого  изменения
состава Федерации) должна учитывать все эти положения. 
   Порядок принятия в состав Федерации новых субъектов,
согласно ч.2 ст. 65, должен быть установлен федеральным
конституционным законом. Видимо, отсутствие этого зако-
на не исключает возможности вхождения в  состав  России
новой территории на правах субъекта РФ на основе между-
народного договора и,  далее, на основании федерального
конституционного  закона  о  принятии этой территории в
Российскую Федерацию (ч.1 ст. 137 Конституции РФ). 
    
   3.1.2. ОБРАЗОВАНИЕ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ
 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   В доктрине принято как само собой разумеющееся, что,
помимо принятия нового субъекта,  ч.2 ст. 65 предусмат-
ривает и нечто иное -возможность образования в  составе
Федерации новых субъектов из уже существующих, что при-
нятие - это вхождение в состав РФ новой  территории,  а
образование  нового субъекта - это слияние или разделе-
ние существующих субъектов. Пока допустим, что это так.
   Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образо-
вания  в  ее составе нового субъекта,  согласно ч.2 ст.
65, должен быть установлен одним и тем же (общим) феде-
ральным  конституционным  законом.  Пока  этот закон не
принят и существует лишь общее положение  ч.1  ст.  137
Конституции об оформлении принятия в Российскую Федера-
цию и образования нового  субъекта  (конкретным)  феде-
ральным  конституционным законом.  Здесь пока предполо-
жим,
                                                   
                                                       
   3 Международное право в документах.  Т.2.  М., 1995.С.11. 
   что для  образования  нового субъекта РФ Конституция
требует действовать б порядке,  установленном общим за-
коном  (федеральным  конституционным),  но в каждом от-
дельном случае образование нового субъекта (и соответс-
твующее  изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на
основании конкретного  закона  об  образовании  данного
субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама прини-
мать в свой состав,  она же вправе принимать органичес-
кий  закон об образовании нового субъекта (фактически -
о преобразовании  одного  пли  нескольких  существующих
субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться приняти-
ем поправок к Конституции РФ в смысле ст. 136, посколь-
ку будут происходить лишь изменения ч.1 ст. 65 в смысле
ч.1 ст. 137. Получается, что процедура принятия Федера-
цией решения об образовании нового субъекта уже извест-
на - это порядок принятия федерального конституционного
закона (см. 4.4.2.).                                   
   Поскольку общий закон о порядке принятия и образова-
нии новых субъектов РФ не принят,  возникают  некоторые
вопросы по поводу образования новых субъектов,  связан-
ные с положением ч.З ст.  67: "Границы между субъектами
Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного
согласия".                                             
   Если образование нового  субъекта  происходит  путем
слияния  двух  или более субъектов,  то никаких проблем
возникнуть не должно,  так  как  слияние  субъектов  РФ
предполагает  их  согласие  по поводу ликвидации границ
между ними. Но если образование нового субъекта намеча-
ется путем выделения из другого субъекта, то достаточно
ли здесь решения Федерации,  принятия конкретного феде-
рального конституционного закона?  Нет ли здесь измене-
ния границ в смысле ч.3 ст. 67?                        
   Конечно, здесь не имеется  в  виду  такая  ситуация,
когда  субъект  РФ,  входящий в состав другого субъекта
РФ,  желает непосредственно входить в состав Федерации.
В  этом  случае  должно произойти изменение границ (но,
возможно,  не в смысле ч.З ст. 67), однако здесь не бу-
дет образования нового субъекта в смысле ч.  2 ст.  65.
Здесь может возникнуть проблема согласия "сложносостав-
ного" субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.).                 
   Выделение нового  субъекта означает как минимум раз-
деление на части "не сложноставного" субъекта РФ  (воз-
можны и более сложные варианты).  С одной стороны,  ч.3
ст.67 не имеет в виду установление границы между частя-
ми  субъекта РФ и говорит об изменении границ между су-
ществующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны,
при отделении должно произойти изменение границ сущест-
вующего субъекта РФ (поскольку часть его территории от-
деляется) с другими субъектами, а этот процесс уже под-
падает под действие ч.3 ст. 67. Следовательно, согласно
Конституции,  образование нового субъекта Федерации пу-
тем отделения части существующего субъекта РФ невозмож-
но  лишь по решению Федерации и без согласия того субъ-
екта,  из состава которого намерен выделиться предпола-
гаемый новый субъект Федерации.  Это соответствует меж-
дународно-правовому принципу территориальной целостнос-
ти (см.  3.1.1.) - в той мере,  в которой он применим к
федеративным отношениям.                               
   Если все же происходит выделение нового субъекта  из
состава другого члена Федерации,  то в ч.1 ст. 65 Конс-
титуции необходимо внести изменения  лишь  в  отношении
вновь образованного субъекта. При разделении же субъек-
та РФ на части со сменой названий необходимо  уже  вно-
сить  изменения  в отношении ликвидируемого и двух (или
более) вновь образуемых субъектов. 
                    
   3.1.3. ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО И КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЦИИ.
 ФЕДЕРАЛЬНЫЕ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЗАКОНЫ
   Согласно п."б"  ст.71  Конституции федеративное уст-
ройство и территория РФ находятся в ведении  Федерации,
т.е. это вопрос, относящийся к ее исключительной компе-
тенции (по общему смыслу,  трактовка понятия  "исключи-
тельная  компетенция" означает,  что Федерация осущест-
вляет по этому вопросу как законодательную,  так и  ис-
полнительную деятельность).                            
   Этому не противоречит ст. 136 Конституции, требующая
участия субъектов РФ в принятии поправок к Конституции,
в частности,  к положениям главы 3. По вопросам ст. 71,
а следовательно, и по вопросам федеративного устройства
Федерация  вправе принимать законы (ч.1 ст.76 Конститу-
ции), а не поправки к Конституции.                     
   Поправки могут быть приняты  к  положениям  главы  3
Конституции,  за исключением ч.1 ст. 65, в которую вно-
сятся изменения (см. 6.3.). Если изменение не связано с
наименованием субъекта РФ, то оно вносится на основании
федерального конституционного  закона  (ч.1  ст.  137).
Следовательно, по вопросам состава Российской Федерации
осуществляется исключительная компетенция Федерации. Но
специфика  этих вопросов состоит в том,  что они должны
решаться при  условии  предварительного  волеизъявления
или согласия                                           
субъектов Федерации либо претендующих на их роль  субъ-
ектов.  Однако это не означает какую-то совместную ком-
петенцию Федерации и ее субъектов,  так как решает воп-
рос исключительно Федерация.  При этом Федерация не мо-
жет решать его произвольно.                            
   Существует неясность в отношении федеральных консти-
туционных законов, которые должны приниматься по вопро-
сам состава Российской Федерации. Часть 2 ст.65 говорит
о  федеральном конституционном законе,  устанавливающем
порядок принятия и образования нового субъекта РФ;  ч.5
ст.66 - о том,  что статус субъекта РФ может быть изме-
нен по взаимному согласию Федерации и данного  субъекта
в соответствии с федеральным конституционным законом;  
   ч.1 ст. 137 - что изменения в ч.1 ст. 65 вносятся на
основании федерального конституционного закона о приня-
тии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ,
об изменении конституционно-правового статуса  субъекта
РФ.  В доктрине существуют разные толкования этих поло-
жений Конституции.                                     
   Например, по мнению Ю.А.Юдина,  следует  разграничи-
вать редакцию,  с одной стороны, формулировок ч.2 ст.65
и ч.5 ст.66, с другой - положений ч.1 ст. 137. В первом
случае, полагает Ю.А.Юдин, речь идет об одном общем за-
коне,  который должен установить порядок принятия в Фе-
дерацию,  образования в ее составе нового субъекта, из-
менения конституционно-правового статуса  субъекта;  во
втором  -  о  непосредственном внесении изменений в ч.1
ст.65 конкретными федеральными конституционными закона-
ми (о принятии в Федерацию нового субъекта,  об образо-
вании в ее составе нового субъекта,  об изменении конс-
титуционно-правового  статуса  входящего  в  ее  состав
субъекта)4.  Сразу же отмечу, что ч.1 ст. 137 говорит о
том,  что изменения в ст.65 вносятся на основании феде-
рального  конституционного  закона,  а  не  федеральным
конституционным законом (см. 6.3.).                    
   Другое толкование предлагает,  например, В.И.Лафитс-
кий:  принятие в РФ,  а также образование в ее  составе
нового  субъекта осуществляются в каждом отдельном слу-
чае федеральным конституционным законом в  соответствии
с  требованиями,  которые будут установлены федеральным
конституционным законом о порядке принятия и  образова-
ния нового субъекта. Однако, по мнению В.И.Ла-фитского,
Конституция не предусматривает принятие федерального
   
   4 Конституция Российской  Федерации:  Научно-практи-
ческий   комментарий.   С.681-682   (автор   раздела  -
Ю.А.Юдин).                                             
                                                       
   конституционного закона об общем  порядке  изменения
конституционно-правового статуса субъекта; в каждом от-
дельном случае должен  приниматься  особый  федеральный
конституционный закон,  изменяющий статус субъекта, при
условии взаимного согласия Федерации и соответствующего
субъекта5.                                             
   Кроме того,  существует точка зрения, согласно кото-
рой ч.1 ст.  137 не предусматривает принятие конкретных
федеральных конституционных законов.                   
   Попытка грамматического  и системно-логического тол-
кования названных выше статей  Конституции  приводит  к
следующим выводам.  В ч.1 ст.  137 говорится о внесении
изменений в ст.65 на основании одного закона, в против-
ном случае говорилось бы "на основании...  законов...";
точнее, законы в разных случаях могут быть разные, но в
каждом  конкретном случае изменение вносится на основа-
нии только  одного  закона.  Синтаксическое  построение
формулировки  ч.1  ст.  137 показывает,  что это должен
быть закон либо о принятии в РФ и образовании в ее сос-
таве нового субъекта, либо об изменении статуса субъек-
та.  Но если бы имелись в виду  уже  (предположительно)
существующие  общие законы "о принятии и образовании" и
"об изменении статуса", тогда, опять же, было бы сказа-
но "на основании законов".  Следовательно,  ч.1 ст. 137
требует внесения изменений в ст.65  на  основании  либо
конкретного закона "о принятии и образовании", принима-
емого в каждом соответствующем случае, либо конкретного
закона "об изменении статуса" конкретного субъекта.    
   Далее, нет никаких оснований полагать, что ч.2 ст.65
и ч.5 ст.66 имеют в виду один и тот же закон.  Конечно,
один  федеральный  конституционный  закон можно принять
сразу по двум вопросам,  предусмотренным  Конституцией,
если  это рядоположенные вопросы.  Однако вряд ли нужен
общий закон "о порядке" изменения статуса субъекта  РФ,
если об этом порядке достаточно сказано в самой Консти-
туции (ч.5 ст.66 и ч.3 ст.67).  И поскольку Конституция
не  предусматривает принятие федерального конституцион-
ного закона "о порядке" изменения статуса субъекта,  то
это значит, что Конституция не допускает никаких допол-
нительных условий изменения статуса,  кроме названных в
самой Конституции. Просто по каждому
                   
   5 Комментарий  к  Конституции Российской Федерации /
Отв.  ред. Л.А.Окуньков. С.588 (автор раздела - В.И.Ла-
фитский).                                              
                                                       
                                                       
конкретному случаю изменения статуса либо  принимается,
либо не принимается федеральный конституционный закон. 
   Таким образом,  казалось бы,  подтверждается позиция
В.И.Ла-фитского.  Однако что означает формулировка ч. 5
ст.  66  "по  взаимному согласию Российской Федерации и
субъекта"?  Кто вправе выражать согласие со стороны Фе-
дерации?  Почему в ч.5 ст.66 говорится "в соответствии"
с федеральным конституционным законом,  а в ч.1 ст. 137
- "на основании"? Эти и другие вопросы говорят в пользу
принятия общего закона об изменении статуса.           
   И, наконец, главный вопрос: что такое конкретный фе-
деральный  конституционный закон "о принятии в Российс-
кую Федерацию и образовании в ее составе нового субъек-
та  Российской Федерации"?  В формулировке ч.1 ст.  137
присутствует именно союз и, а не или. Если "принятие" и
"образование нового субъекта" суть понятия, описывающие
разные случаи изменения состава РФ, то может быть толь-
ко  общий закон одновременно о "принятии" и об "образо-
вании нового субъекта".  Если же это закон о конкретном
случае, то это может быть лишь случай образования ново-
го субъекта в результате принятия в Российскую  Федера-
цию.  То  есть  последняя  интерпретация означает,  что
Конституция не допускает отдельно "принятие" и отдельно
"образование нового субъекта"; образование нового субъ-
екта допускается только в случае вхождения в  РФ  новой
территории, а субъекты, существовавшие на момент вступ-
ления Конституции в силу, не вправе ни объединяться, ни
разделяться.                                           
   Если признать  этот вывод абсурдным и противоречащим
телеологическому  толкованию  ч.2  ст.65,  разделяющему
"принятие" и "образование нового субъекта", то придется
признать абсурдным и результат данного  выше  граммати-
ческого толкования ч.1 ст. 137:                        
   если должен приниматься конкретный федеральный конс-
титуционный закон, то Конституция не может называть его
"о  принятии  в РФ и образовании нового субъекта";  это
абсурд,  такого конкретного закона быть не может; конк-
ретным  может быть либо закон о принятии в РФ на правах
субъекта Федерации,  либо закон об  образовании  нового
субъекта из ранее существовавших.                      
   Или же  придется считать,  что ч.1 ст.  137 содержит
грамматически ненадлежащую формулировку, и, далее, при-
бегнуть  к  телеологическому  способу толкования текста
ч.1 ст. 137. Причем возможны два варианта телеологичес-
кого толкования этого текста. Первый: в действительнос-
ти ч.1 ст.  137 требует внесения изменений в ст.  65 на
основании  общего  закона и не допускает принятия конк-
ретных федеральных  конституционных  законов;  в  таком
случае общие федеральные конституционные законы "О при-
нятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе
нового  субъекта  Российской Федерации" и "Об изменении
конституционно-правового  статуса  субъекта  Российской
Федерации" должны определить,  кто их применяет в конк-
ретных случаях и каким актом осуществляется принятие  в
РФ или образование в ее составе нового субъекта6.      
   Однако более  предпочтительным представляется второй
вариант:                                               
   поскольку состав Российской  Федерации  закреплен  в
Конституции,  то  вряд  ли создатели Конституции хотели
установить, что решение об изменении статьи Конституции
будет  приниматься простым федеральным законом или ука-
зом Президента РФ  (на  основании  общего  федерального
конституционного закона).  Это решение не является поп-
равкой к Конституции,  оно основывается на волеизъявле-
нии отдельного (отдельных) субъекта,  но все же оно из-
меняет конституционно закрепленный состав РФ, а значит,
должно быть максимально легитимным в рамках осуществле-
ния исключительной компетенции  Федерации  по  вопросам
федеративного устройства. Максимально легитимным в этих
рамках, косвенно выражающим пози-цию квалифицированного
большинства  субъектов  Федерации  является федеральный
конституционный закон.  Следовательно,  ч.1 ст. 137 со-
держит  ненадлежащую  формулировку и в действительности
требует, чтобы в каждом конкретном случае принимался бы
федеральный  конституционный  закон - либо об изменении
статуса,  либо о принятии в РФ на правах субъекта Феде-
рации, либо об образовании нового субъекта - и на осно-
вании этого закона вносились бы изменения в ст. 65.    
   Однако специфика телеологического толкования состоит
в том,  что убедительным оно является тогда,  когда оно
официальное, а доктринальное представляет лишь познава-
тельный интерес.  Поэтому необходимо, чтобы Конституци-
онный Суд России дал толкование ч.1 ст.  137  Конститу-
ции.
                                                   
   6 Например, С.В.Поленина не считает, что ст.137 пре-
дусматривает принятие федеральных конституционных зако-
нов,  помимо  предусмотренных в ст.65 и ст.66 (Поленина
С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
С.44).
                                                 
                                                       
3.2. СТАТУС СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ  
   До подписания Федеративного договора Российская  Фе-
дерация строилась по национальному принципу. Субъектами
Федерации были республики,  автономные области и  авто-
номные  округа.  После заключения Договора этот принцип
был дополнен территориальным.  Эти  положения  вошли  в
Конституцию России.  При этом в Конституции закреплено,
что суверенитет Российской  Федерации  распространяется
на всю ее территорию.  Субъекты Федерации не вправе вы-
ходить из состава России (иначе не было бы суверенитета
Российской  Федерации).  Они  не  являются учредителями
Российской Федерации.  Россия имеет свои полномочия не-
зависимо  от  них.  "Федерация  создана не традиционным
способом, т.е. волей субъектов, а "сверху". Центр свои-
ми  актами провозгласил части государства (хоть и по их
добровольному согласию) субъектами  Российской  Федера-
ции.  Компетенция не передавалась субъектами на уровень
Российской Федерации,  а  наоборот,  децентрализовалась
самой федерацией"7.                                    
   В соответствии  с ч.1 ст.  67 Конституции территория
России включает в себя территории ее  субъектов,  внут-
ренние  воды  и территориальное море,  воздушное прост-
ранство над ними.  Россия (ч.2 ст.67 Конституции) обла-
дает  суверенными  правами  и осуществляет юрисдикцию в
исключительной экономической зоне (морское пространство
над шельфом) и на континентальном шельфе Российской Фе-
дерации.  Российская Федерация, следуя конвенциям ООН о
море (1958 и 1982 годов), осуществляет определенные су-
веренные права на континентальном  шельфе  (ст.5  Феде-
рального  закона  "О  континентальном шельфе Российской
Федерации").  Следовательно,  ни одна  составная  часть
территории  Федерации не может (это будет противоречить
нормам международного права,  ст.67 и п."н" ст.71 Конс-
титуции, а также Федеральному закону "О континентальном
шельфе Российской Федерации") провозгласить свои  "пра-
ва" на эту часть морского пространства (как это, напри-
мер, сделала Якутия в ст.5 Конституции Республики еще в
1992 г.).                                              
   Таким образом,  попытка субъектов Федерации объявить
себя суверенными государствами не прибавляет им  реаль-
ного суверенитета (см. 1.4.3.).
                        
   7 Авакьян  С.А.  Законодательство в центре и на мес-
тах:  перекрестки без тупиков // Российская  Федерация.
1996. №20. С.16.  
                                     
                                                       
   3.2.1. РАЗЛИЧИЯ В СТАТУСАХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ  
   Статус субъекта федерации - это его правовое положе-
ние,  определяемое  государственно-правовым  состоянием
субъекта, компетенцией и отношениями с федеральными ор-
ганами власти.  Согласно ч.1 и  ч.2  ст.66  Конституции
статус  субъекта  Федерации  определяется  Конституцией
Российской Федерации и конституциями или уставами самих
субъектов.  Статья 5 Конституции описывает видовой сос-
тав субъектов,  подчеркивая при этом  равноправие  всех
видов  субъектов во взаимоотношениях с федеральными ор-
ганами государственной власти (ч.4 ст.5).  Причем можно
выделить три категории субъектов Федерации, отличающих-
ся особенностями статуса:                              
   - республики,  которые в ч.2 ст.  5  характеризуются
как государства;  они образованы по национальному прин-
ципу,  их основные законы называются конституциями,  им
дано  право  устанавливать  свои  государственные языки
(ст. 68);                                              
   - автономные округа и автономная область  тоже  суть
субъекты,  созданные  по национальному принципу,  но им
отказано во внешней атрибутике республик; однако особый
статус  имеют  не  все эти национальные образования,  а
лишь автономные округа, входящие в состав краев или об-
ластей;  Еврейская автономная область и Чукотский авто-
номный округ, не входящий в состав другого субъекта Фе-
дерации,  обладают  практически тем же статусом,  что и
нижеследующие субъекты;                                
   - края, области, города федерального значения - тер-
риториальные образования,  которые,  видимо,  считаются
созданными то ли русским этносом, то ли многонациональ-
ным российским народом;                                
   они не  называются государствами,  принимают уставы,
что, видимо, считается не столь престижным как принятие
конституции,  а в качестве государственного языка в них
используется только русский.                           
   Размер территории,  численность  населения,  уровень
экономического развития, роль в формировании доходной и
расходной части бюджета не влияют на статус8.          
   Если задаться вопросом, в чью компетенцию входит ре-
шение вопросов статуса субъектов Федерации,  мы получим
следующее.                                             
   Согласно п."б" ст.71 Конституции в ведении  Российс-
кой  Федерации находятся вопросы федеративного устройс-
тва. Но ст.66 пре- 
                                    
   8 О территориальных аспектах см.:  Гаджиева  К.С.  О
перспективах российской государственности.  (Территори-
ально-политический и национально-территориальный аспек-
       ты). М., 1993. С.82.                                   
                     
дусматривает, что статус субъектов Федерации  определя-
ется не только федеральной Конституцией, но и соответс-
твенно конституцией или уставом  конкретного  субъекта.
Кроме того, статус автономного образования может допол-
нительно определяться федеральным законом  о  соответс-
твующем автономном округе или автономной области,  если
такой закон будет принят по представлению законодатель-
ных и исполнительных органов субъекта (ч.3 ст.66).  На-
конец,  если автономный округ входит в состав края  или
области,  то  отношения между ними могут регулироваться
(общим) федеральным законом и договором между  органами
государственной  власти  автономного округа и края (об-
ласти), в состав которого округ входит (ч.4 ст.66).    
   Статус субъектов регулируется и Федеративным догово-
ром  1992  г.  (см.  7.3.) и договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий9,  заключенными на осно-
вании  ч.3  ст.  11  Конституции.  В силу этой же нормы
Конституции договорные  особенности  статуса  не  могут
противоречить  конституционному  статусу  субъекта Рос-
сийской Федерации.  
                                   
   3.2.2. ОТНОШЕНИЯ АВТОНОМНОГО ОКРУГА С КРАЕМ 
ИЛИ ОБЛАСТЬЮ
   Конституционный Суд  РФ  Постановлением  от  14 июля
1997 г. дал толкование положения ч.4 ст. 66 Конституции
о вхождении автономного округа в состав края,  области.
Определяя характер отношений между ними и правовые пос-
ледствия такого "вхождения",  Конституционный Суд уста-
новил,  что ч.4 ст.66 Конституции  распространяется  на
отношения  всех  автономных округов,  входящих в состав
края,  области.  Вхождение автономного округа в  состав
края,  области  означает  такое конституционно-правовое
состояние,  при  котором  округ,  являясь  равноправным
субъектом Федерации, одновременно составляет часть дру-
гого субъекта Федерации - края или области. Данное сос-
тояние определяет особенности этих субъектов, а их вза-
имоотношения отличаются от их отношений с другими субъ-
ектами Федерации.  При этом в постановлении Конституци-
онного Суда подчеркивается,  что они обязаны обеспечить
сохранение
                                             
   9 См.: Сборник договоров и соглашений между органами
государственной власти Российской Федерации и  органами
государственной власти субъектов Российской Федерации о
разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997.
   территориальной целостности и единства  в  интересах
населения края, области.                               
   Согласно названному  Постановлению  Конституционного
Суда,  вхождение автономного округа в состав края,  об-
ласти  не  изменяет  их конституционно-правовой природы
как субъектов Федерации. Автономный округ не утрачивает
никаких элементов своего статуса и вправе по своему ус-
мотрению распоряжаться тем объемом полномочий,  которые
предоставлены  ему Конституцией РФ.  При этом вхождение
округа в состав края,  области означает наличие у края,
области единых территории и населения,  составными час-
тями которых являются и население автономного округа, а
также органов государственной власти,  полномочия кото-
рых распространяются на территорию автономных округов в
случаях  и пределах,  предусмотренных федеральным зако-
ном, уставами соответствующих субъектов Федерации и до-
говором  между их органами государственной власти.  Они
вправе передавать осуществление части своих  полномочий
друг  другу  на  добровольной основе по договору либо в
иной форме, в том числе путем принятия закона края, об-
ласти или автономного округа,  а отсутствие договора не
может служить препятствием для распространения юрисдик-
ции органов государственной власти края, области на ав-
тономный округ10.                                      
   Особенно важно подчеркнуть,  что,  согласно  данному
Постановлению, для изменения статуса (ч.3 ст.66 Консти-
туции) автономного округа,  входящего в состав края или
области,  не  требуется  согласия  или предварительного
разрешения края, области. Это положение вполне объясни-
мо с точки зрения гарантированного в ч.4 ст.  5 Консти-
туции равноправия всех субъектов Российской Федерации в
их  взаимоотношениях  с федеральными органами государс-
твенной власти:  если другим субъектам для изменения их
статуса  в  соответствии  с федеральным конституционным
законом достаточно согласия Федерации,  то этого согла-
сия  должно быть достаточно и для изменения статуса ав-
тономного округа. Однако здесь возникает проблема изме-
нения  территории  (ч.3 ст.67 Конституции) края (облас-
ти),  в состав которого входит  автономный  округ,  ибо
нельзя  представить  себе изменение статуса автономного
округа, не сопровождающееся его выходом из состава края
(области).  На  этот  вопрос Постановление,  специально
посвященное толкованию ч.4 ст.66  Конституции,  прямого
ответа не дает (см. 3.2.3.).
                           
   10 Собрание Законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581.
Часть 3 ст.  66 содержит диапозитивную норму о принятии
федерального  закона об автономной области,  автономном
округе (о других субъектах Федерации федеральные законы
не принимаются).  Поскольку норма диспозитивная,  здесь
нет фактического нарушения равноправия в  смысле  ч.  4
ст.  5;  соответствующий закон может быть принят,  если
это требуется автономному образованию.  Но все же  оче-
видно формальное нарушение: только в отношении автоном-
ных образований федеральные органы власти вправе прини-
мать законы.                                           
   Но возникает  вопрос:  может  ли федеральный закон в
смысле ч.3 ст.66 регулировать  отношения,  указанные  в
ч.4 ст.66 (см. 3.2.3.)? В доктрине считается, что ч.3 и
ч.4 ст.66 предусматривают разные законы11, и если авто-
номный  округ входит в состав края (области),  то закон
об этом округе может регулировать только его  отношения
с  Федерацией,  но не его отношения с краем (областью),
так как о последних специально говорится в ч.4 ст.66.  
   Но если это так, то совершенно неясен смысл законов,
предусмотренных в ч.3 ст.66. Если возможность их приня-
тия предусмотрена по причине того, что автономные обра-
зования  традиционно  считаются  не самостоятельными (а
такая точка зрения существует12), то это прямо противо-
речит ч.4 ст.5.  Чем же может отличаться такой закон от
договора между органами власти автономного  образования
и Федерации?  Ведь такой закон, с одной стороны, не мо-
жет приниматься по инициативе Федерации,  с другой - по
представлению  органов  власти  автономного образования
закон лишь может быть принят (или не принят). Такой за-
кон  не может противоречить положениям Конституции РФ о
статусе автономного образования,  не может изменить его
статус;  значит,  в основном он может регулировать лишь
разграничение компетенции по вопросам ст.72.  Но с этой
же целью заключаются договоры,  предусмотренные ч.3 ст.
11. Следовательно, такие законы объективно не нужны. 
  
   11 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-
ции / Отв.  ред.  Л.А.Окуньков.  С.278-279; Конституция
Российской Федерации:  Научно-практический комментарий.
С.396-397.                                             
   12 "Тем самым сохраняется традиция,  заложенная пре-
дыдущими конституциями России,  которые предусматривали
необходимость  принятия законов (положений) о каждой из
этих автономий по представлению соответствующего органа
государственной власти автономной области,  автономного
округа" (Конституция Российской Федерации: Научно-прак-
тический комментарий. С.396). 
                         
   Совершенно иначе  выглядит предназначение этих зако-
нов,  если считать, что ч.4 ст.66 имеет в виду и законы
об автономных округах,  принимаемые по инициативе зако-
нодательных и исполнительных органов этих округов  (это
не отрицает целесообразность общего федерального закона
об отношениях,  указанных в ч.4 ст.66).  Если край (об-
ласть), в состав которого входит автономный округ, пре-
пятствует реализации конституционного статуса округа (а
положение  ч.4 ст.66 о возможности заключения договоров
между краем (областью) и округом диспозитивно), то этот
округ  вправе  добиваться  конкретизации  его статуса в
конкретном федеральном законе (об этом округе).        
   В таком случае толкование ч.З и ч.4 ст.66 будет сле-
дующим.  Во-первых,  Еврейской автономной области и Чу-
котскому автономному округу, который не входит в состав
другого  субъекта  Федерации,  никакие  законы о них не
нужны;  разграничения компетенции в смысле ч.З  ст.  11
они могут добиваться путем заключения договоров с феде-
ральными органами государственной власти.              
   Во-вторых, остальные  автономные  округа,  поскольку
они входят в состав краев и областей,  поставлены в та-
кие условия, когда на одну территорию (территорию окру-
га)  распространяется  власть  сразу двух субъектов РФ.
Возникает необходимость разграничить их компетенцию  по
ст.  73 Конституции и распределить полномочия, передан-
ные субъектам Федерации по  ст.  72  Конституции,  т.е.
вопросы совместного ведения. При отсутствии федерально-
го закона и договора отношения двух субъектов регулиру-
ются  Конституцией РФ и соответствующими уставами,  что
не позволяет в должной  мере  согласовать  их  позиции,
устранить все противоречия в их отношениях.  И если ав-
тономному округу не  удается  заключить  с  краем  (об-
ластью) договор,  соответствующий интересам округа, его
законодательный орган вправе,  на основании ч.1  и  ч.2
ст.104  Конституции  РФ,  внести в Государственную Думу
законопроект (поддержанный исполнительным органом дан-
ного округа) о данном автономном округе;  или же, види-
мо, в Государственную Думу может быть внесено представ-
ление  "законодательных  и исполнительных органов" (эта
формулировка ч.З ст.66 предполагает,  что законодатель-
ных органов в автономном округе несколько!?) автономно-
го округа,  и  тогда,  наверное,  Государственная  Дума
должна  будет разработать законопроект о данном округе.
Как бы то ни было, округ вправе добиваться принятия фе-
дерального закона,  гарантирующего,  что вопросы ст.72,
отнесенные этим законом к компетенции  данного  округа,
равно как и                                            
вопросы его исключительной компетенции,  не  могут  ре-
шаться краем (областью) без согласия округа.           
   Итак, ч.3  и  ч.4 ст.66 не исключают принятия общего
федерального закона об отношениях  автономных  округов,
входящих в состав края или области; причем законопроект
может вноситься любым субъектом, из перечисленных в ч.1
ст.104. Далее, поскольку сначала в ч.З ст. 66 говорится
о возможности принятия закона об автономном  округе,  а
затем в ч.4 ст.  66 - о регулировании законом и догово-
ром, то можно сделать вывод, что отношения двух субъек-
тов Федерации,  существующих на одной территории, могут
регулироваться либо общим федеральным законом об  отно-
шениях автономных округов с краями и областями и приня-
тым в соответствии с ним  договором,  либо  федеральным
законом  о  конкретном автономном округе (в этом случае
договор уже не обязателен,  но желателен). Естественно,
возможно  заключение  не  противоречащих Конституции РФ
договоров между органами власти округа и края (области)
и без принятия названных законов.                      


   3.2.3. ИЗМЕНЕНИЕ СТАТУСА СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
   Согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может
быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации
и субъекта в соответствии с федеральным конституционным
законом (возможно,  об общих принципах  такого  измене-
ния).                                                  
   Выход автономного округа из состава края или области
является изменением его статуса с точки зрения  деления
субъектов Федерации на два типа: непосредственно входя-
щих в состав Федерации и являющихся не только субъектом
Федерации,  но  и составной частью сложного образования
(например,  Тюменская область и автономные округа в  ее
составе).                                              
   Очевидно, что  выход  автономного  округа из состава
края (области) и его непосредственное вхождение в  сос-
тав  Федерации  влечет за собой территориальные измене-
ния,  так как территория округа является одновременно и
частью  территории другого субъекта Федерации.  Не ясно
следующее: происходит ли в этом случае изменение границ
между  субъектами Федерации в смысле ч.3 ст.  67?  Если
да, то в этом случае для изменения статуса недостаточно
согласования воли Федерации и автономного округа. Необ-
ходимо соблюсти требование и ч.З ст.  67 Конституции  о
том,  что границы между субъектами Федерации могут быть
изменены с их взаимного согласия (конституции и  уставы
требуют  для этого проведение референдума или же приня-
тие решения об изменении границ законодательным  собра-
нием субъекта Федерации, чье согласие на изменение тер-
ритории требуется).                                    
   Между тем,  в Постановлении Конституционного Суда РФ
от  14  июля 1997 г.  по запросу о толковании ч.4 ст.66
Конституции (см.  3.2.2) говорится,  что для  изменения
статуса автономного округа, входящего в состав края или
области, не требуется согласия края (области). Причем в
Конституции  (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в сос-
тав края или области только автономных округов.  Следо-
вательно,  любой  вариант изменения статуса автономного
округа,  входящего в состав края (области), должен быть
приобретением статуса субъекта,  непосредственно входя-
щего в состав Российской Федерации.  Таким образом, ос-
тается признать,  что, согласно Постановлению Конститу-
ционного Суда от 14 июля 1997 г., изменение статуса ав-
тономного округа с автоматическим выходом его из соста-
ва края или области не влечет за собой изменение границ
в смысле ч.З ст. 67.
                                   
   3.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И ДРУГИЕ ЯЗЫКИ, 
ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   Статьей 68 Конституции только республикам дано право
иметь  государственный  язык,  употребляемый  в органах
власти и местного самоуправления,  государственных  уч-
реждениях  республик  наряду  с  государственным языком
России -  русским.  Они  устанавливают  государственные
языки в своих конституциях (например,  ст. 67 Конститу-
ции Бурятии, ст.10 Конституции Дагестана, ст.14 Консти-
туции Ингушетии,  ст.  18 Степного Уложения - Основного
закона Калмыкии и т.д.).  В большинстве республик уста-
новлен  принцип двуязычия (в некоторых государственными
признаны несколько языков).                            
   Иные субъекты не вправе устанавливать  государствен-
ные языки (например,  это сделано в ст.7 Устава Иркутс-
кой области), что является признанием особенностей пра-
вового  статуса  национальных государств по сравнению с
государственно-территориальными образованиями.  Но име-
ется и третий вид субъектов Федерации - национально-го-
сударственные образования - автономии (их одиннадцать).
Думается, что граждане России, относящие себя к опреде-
ленному                                                
этносу и  проживающие на своей этнической территории (в
рамках территории России),  могли бы  реализовать  свое
право  на  родной язык на основе федерального законода-
тельства о национально-культурной автономии в соответс-
твии с ч.3 ст.68 Конституции без установления на терри-
тории субъекта Федерации,  не имеющего статус республи-
ки, какого-либо языка в качестве государственного. Пра-
во устанавливать государственный язык может  быть  пре-
доставлено иным субъектам Федерации,  в отличие от рес-
публик,  только через изменение положений ч.  2 ст.  68
Конституции.                                           
   Конституция говорит  не  только  об  индивидах  (ч.2
ст.26),  но и о "народах" как субъектах права на родной
язык.  Народ - это общность людей, проживающих на опре-
деленной территории (например, ст. 69 Конституции гово-
рит о коренных народах - т.е. о народах, проживающих на
определенной территории к моменту оформления  государс-
твенности  в ее пределах),  связанных кровнородственным
происхождением  (генетически),  культурой  (ч.3   ст.68
Конституции  гарантирует народам России право на сохра-
нение родного языка,  создание условий для его изучения
и  развития) и самосознанием в качестве народа,  нации.
При этом не имеет значения количественная характеристи-
ка  -  многочисленный  или малочисленный народ (ст.  69
Конституции говорит об особых правах коренных  малочис-
ленных народов). Федеральный закон "О национально-куль-
турной автономии" в ст.1 расширяет положение ч.З ст. 68
Конституции,  говоря о национально-культурном самоопре-
делении граждан России,  относящих себя к  определенным
этническим общностям,  в целях самостоятельного решения
вопросов сохранения самобытности, развития языка, обра-
зования, национальной культуры.
                        
   3.4. СТОЛИЦА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ 
   Согласно ч.1 ст. 65 Конституции Москва - город феде-
рального значения - является субъектом Федерации. В со-
ответствии с ч.2 ст.66 ее правовой статус  определяется
Конституцией России и Уставом города Москвы,  принимае-
мым законодательным органом власти этого субъекта Феде-
рации. Однако, ч.2 ст.70 Конституции провозглашает, что
город Москва является столицей России,  а ее статус ус-
танавливается  федеральным  законом  (Закон  "О статусе
столицы Российской Федерации" был принят еще  в  апреле
1993 г. и нуждается в серьезном обновлении с учетом по-
ложений Конституции России, например, в части упоминае-
мых в законе требований к принятию Устава города,  про-
тиворечащих ч.2 ст.66  Конституции).  Столица  является
местом нахождения федеральных органов власти,  предста-
вительств субъектов Федерации и иностранных государств.
Под статусом столицы в Законе (ст. 2) понимается право-
вое положение Москвы,  обусловленное особенностями прав
и обязанностей органов власти Федерации и города в свя-
зи с осуществлением им функций столицы России. Правовое
регулирование  статуса столицы осуществляется принимае-
мым в развитие ч.2 ст.70 Конституции федеральным  зако-
ном  (ст.3  Закона 1993 г.  предусматривает возможность
заключения договоров между органами власти федерации  и
г.Москвы по вопросам, касающимся отношений, возникающих
в связи с осуществлением городом функций столицы).  Эти
договоры не являются соглашениями в смысле ст. 11 Конс-
титуции,  так как должны касаться не вопросов разграни-
чения  компетенции  между  Федерацией  и  конкретным ее
субъектом,  но лишь неурегулированных законом  вопросов
статуса столицы,  функции которой традиционно возложены
на Москву.                                             
   Итак, следует различать статус  субъекта  Российской
Федерации  и  статус столицы,  которой является один из
субъектов Российской Федерации.  Федеральный  закон  не
должен  вмешиваться в компетенцию города Москвы,  уста-
навливая какие-либо изъятия из нее (например, в отноше-
нии принятия Устава города,  выборов в его органы влас-
ти), регулируя лишь вопросы, связанные с осуществлением
городом  функций  столицы  (вопросы собственности феде-
ральных органов власти,  иностранных  представительств,
особенности расходов по осуществлению функций столицы).
Следует отметить,  что функции столицы могут (через из-
менение  ст.70  Конституции) быть возложены и на другой
город - т.е.  понятия Москва как  субъект  Федерации  и
столичный город могут быть разъединены, что на практике
вряд ли осуществимо ввиду значительных расходов на  пе-
ремещение  столицы  в другой город.  Можно подчеркнуть,
что в некоторых зарубежных федерациях территория столи-
цы выделена в особый округ федерального подчинения,  не
являющийся территорией субъекта Федерации, что приводит
к  ненужности  урегулирования спорных отношений (напри-
мер,  компенсационные вопросы при принятии федерального
бюджета) с конкретным субъектом Федерации, на чьей тер-
ритории расположена (или который сам является          
столицей) столица  государства (этот способ использует-
ся, в частности, в США и Бразилии).                    
   В связи с компенсированием городу расходов  по  осу-
ществлению  функций столицы возникает некоторая диспро-
порция с другими субъектами Федерации  с  точки  зрения
бюджетного федерализма.                                
   Так, согласно  Закону  о  статусе столицы Российской
Федерации,  Москва,  ее государственные органы обладают
особыми  полномочиями.  Это  выражается в том,  что они
предоставляют земельные участки,  здания, строения, жи-
лищные  фонды,  транспортные  и иные услуги федеральным
органам государственной власти России, представительст-
вам субъектов Федерации, обеспечивают необходимые усло-
вия для проведения общегосударственных мероприятий, при
этом  все  затраты  Москвы,  связанные с осуществлением
функций столицы Российской Федерации, компенсируются из
федерального бюджета. Между тем, известно, что выполне-
ние "столичных функций" приносит Москве  дополнительные
доходы.  Почему бы,  например,  не разнести федеральные
институты по российской территории,  как это сделано  в
Германии?  Там  116 федеральных институтов разнесено по
45 городам. В других странах, естественно, тоже сущест-
вуют богатые города и регионы,  но такой разрыв,  как у
нас, пожалуй, трудно отыскать13.                       
   1993 год фактически был последним  годом,  когда  на
федеральном  уровне  перестал утверждаться консолидиро-
ванный бюджет Российской Федерации,  а вместе с  ним  и
бюджета  субъектов Российской Федерации.  В федеральном
бюджете на 1997 г. утверждены расходы по следующим раз-
делам: государственное управление;                     
   международная деятельность;   национальная  оборона;
правоохранительная деятельность и обеспечение  безопас-
ности государства; федеральная судебная система; фунда-
ментальные исследования;  промышленность,  энергетика и
строительство; сельское хозяйство и рыболовство; охрана
окружающей среды;  транспорт, связь и информатика; раз-
витие рыночной инфраструктуры;  предупреждение и ликви-
дация стихийных бедствий;  образование;  культура и ис-
кусство;                                               
   средства массовой информации;  здравоохранение и фи-
зическая культура;  социальная  политика;  обслуживание
государственного долга;                                
   пополнение государственных запасов и резервов; моби-
лизационная подготовка экономики;  прочие расходы; рас-
ходы целевых бюджет- 
                                  
   13 Бусыгина И.М. Федерализм как равенство возможнос-
тей // Независимая газета. 1997, 24 сентября. С.5. 
                                                       
   ных фондов.  При этом установлено,  что  Федеральный
фонд финансовой поддержки субъектов Федерации в 1997 г.
формируется за счет 15 процентов от общего размера  на-
логовых доходов,  поступающих в федеральный бюджет,  за
исключением доходов от ввозных таможенных пошлин.      
   В Федеральном бюджете  установлена  конкретная  доля
каждого  субъекта  Российской  Федерации  в Федеральном
фонде финансовой  поддержки  субъектов  Федерации.  При
этом  все  субъекты  Федерации разбиты на три группы14,
хотя их можно было разбить на две  группы,  так  как  к
настоящему времени 81 из 89 субъектов Федерации являют-
ся получателями финансовой помощи из федерального  бюд-
жетного фонда. Несколько десятков субъектов, в том чис-
ле ряд республик,  являются финансово несостоятельными:
сумма  собираемых  на их территории федеральных налогов
меньше суммы получаемой ими из федерального бюджета фи-
нансовой  помощи.  Все это не способствует формированию
бюджетного федерализма в России.
                       
   3.5. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ РОССИЙСКОЙ  
ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ 
   В большинстве  федеративных государств разграничение
предметов ведения между федерацией и ее субъектами осу-
ществляется в федеральной конституции.  Вместе с тем по
отдельным вопросам допускается разграничение  предметов
ведения  в  законодательстве.  В мировой практике можно
обнаружить следующие виды компетенции:                 
   - исключительная компетенция федерации,  в сфере ко-
торой  субъекты  федерации вправе принимать законы лишь
тогда и постольку,  когда и  поскольку  они  специально
уполномочиваются  на  то федеральным законом (делегиро-
ванное законотворчество,  передача отдельных полномочий
без изменения компетенции); вопросы исключительной ком-
петенции федерации перечисляются в конституции и не мо-
гут  быть  отнесены  к  иной  компетенции без изменения
конституции;                                           
   - исключительная компетенция субъектов федерации,  в
которую  не вправе вмешиваться федерация;  как исключи-
тельная,  она существует лишь тогда, когда вопросы этой
компетенции перечисляются 
                             
   14 Собрание Законодательства РФ. 1997. №9. Ст.1012. 
в конституции;  они также не могут быть отнесены к иной
компетенции  без  изменения  конституции,  хотя и здесь
возможно делегирование  законодательных  полномочий  по
определенному предмету, который тем не менее остается в
ведении субъекта федерации;                            
   - конкурирующая компетенция,  которая означает,  что
субъекты  федерации  вправе принимать первичные решения
по вопросам,  перечисленным в конституции,  лишь до тех
пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегу-
лированы федерацией; последующее принятие закона на фе-
деральном  уровне лишает силы все решения субъектов фе-
дерации,  принятые по соответствующему вопросу, незави-
симо от того, противоречат они или нет федеральному за-
кону (в принципе федерация может сама урегулировать все
вопросы конкурирующей компетенции);                    
   - совместная  компетенции  федерации и ее субъектов,
которая означает, что федерация принимает наиболее важ-
ные  решения  (например,  основы  законодательства),  а
субъекты федерации принимают свои законы в соответствии
с  федеральными;  при  необходимости субъекты федерации
могут, с разрешения федерации, самостоятельно регулиро-
вать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не
будет принят соответствующий федеральный закон;        
   совместная компетенции может быть разграничена феде-
ральными  законами  и соглашениями между органами госу-
дарственной власти  федерации  и  субъектов  федерации,
т.е. полномочия по предметам совместного ведения должны
быть отнесены к полномочиям  либо  федерации,  либо  ее
субъектов,  а  иначе  невозможно установить,  до какого
предела федерация вправе решать вопросы совместной ком-
петенции;  могут быть разграничены и сами предметы сов-
местного ведения15.                                    
   В последнем случае нельзя говорить  о  разграничении
вопросов  совместного ведения с целью отнесения предме-
тов ведения и полно-
                                   
   15 Более подробно см.: Вайль И.М. Австралия: федера-
лизм и высшие органы власти.  М., 1970; Государственное
право Германии.  Т.2.  М., 1994. С.34-59; Зонтхаймер К.
Федеративная Республика Германии сегодня: основные чер-
ты политической системы.  М., 1996. Пособие по демокра-
тии:  Функционирование  демократического государства на
примере Швейцарии.  М, 1993; Остром В. Смысл американс-
кого федерализма. Что такое самоуправляющееся общество.
М., 1993; Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон,
Джей:  Избранные  статьи с приложением документов.  М.,
1990;  Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль
штатов в структуре американского федерализма. М., 1993;
Зарубежный  федерализм:   Организация   государственной
власти в субъектах федерации.  М.,  1996;  Фадеева Т.М.
Европейский Союз: федералистские концепции европейского
      строительства. М., 1996.  
                             
                                                       
   мочий к  исключительной  компетенции  федерации или,
соответственно, ее субъектов. Конституционно закреплен-
ная совместная компетенция означает, что любой законный
или договорный вариант разграничения предметов  ведения
и  полномочий в этой сфере может быть пересмотрен в за-
коне или договоре,  т.е.  предметы ведения и полномочия
могут переходить из компетенции федерации в компетенцию
субъектов и обратно.  Исключительная же компетенция оз-
начает, что по вопросам, названным в конституции, пред-
меты ведения закрепляются,  соответственно,  только  за
федерацией  или  только  за  субъектами  федерации (см.
1.4.3.).                                               
   Предметы исключительного  ведения  федерации  обычно
устанавливаются  исчерпывающим  образом  в тексте самой
конституции (как в Конституции РФ). Предметы же ведения
субъектов  федерации  в  разных странах устанавливаются
разными способами.  В одних государствах предметы веде-
ния субъектов специально не перечисляются, ими считают-
ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению фе-
дерации  и к совместному ведению федерации и ее субъек-
тов (Австрия,  Россия); здесь нельзя говорить об исклю-
чительной  компетенции  субъектов федерации,  если сами
субъекты не относят их к своей исключительной компетен-
ции.  В Конституции Индии, наоборот, дается исчерпываю-
щий перечень предметов ведения  штатов  (исключительная
компетенция субъектов федерации).  В Мексике же консти-
туционно очерчен круг вопросов,  которые не могут  быть
предметом ведения штатов. 
                             
   3.5.1. ИСКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   В ст. 71 Конституции РФ перечисляются предметы веде-
ния  Федерации.  Согласно ч.1 ст.  76 по этим предметам
ведения принимаются федеральные конституционные  законы
и федеральные законы.                                  
   Формулой "в  ведении Российской Федерации находятся"
обозначаются,  во-первых, сферы жизни общества, отрасли
и подотрасли народного хозяйства и социально-культурной
деятельности,  виды имущества, его объекты, которые на-
ходятся  под  воздействием  федеральной государственной
власти,  в распоряжении ее органов (например, упоминае-
мые в данной статье федеральные банки, транспорт, ядер-
ная энергетика, федеральная собственность, военная тех-
ника). Упоминание таких объектов без дальнейшей конкре-
тизации формулы означает, что все функции государствен-
ного воздействия на                                    
них (нормативное регулирование,  общее руководство, ко-
ординация,  текущее распорядительство, учет, контроль и
т.д.) осуществляются федерацией.                       
   Во-вторых, этой формулой охватываются такого же рода
отрасли и иные сферы с дополнением в виде записи о спо-
собах государственного воздействия  на  них  (например,
установление правовых основ единого рынка).            
   В-третьих, в ряде пунктов ст. 71 речь идет о различ-
ных областях государственного строительства и государс-
твенной  деятельности с указанием или без указания спе-
цифической роли федеральной власти применительно к этим
областям;  во  втором случае предполагается,  что все в
данной области делает федерация (например, установление
системы  федеральных органов законодательной,  исполни-
тельной и судебной власти, порядка их организации и де-
ятельности,  формирования этих органов; федеральная го-
сударственная служба;                                  
   внешняя политика России; оборона и безопасность; оп-
ределение статуса и защита государственной границы).   
   В-четвертых, и  это самое главное,  некоторые пункты
указывают на правовое регулирование (важнейшие  отрасли
права),  осуществляемое федеральной властью (уголовное,
уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное зако-
нодательство, гражданское, граж-данско-процессуальное и
арбитражно-процессуальное  законодательство,   правовое
регулирование интеллектуальной собственности;  финансо-
вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; фе-
деральное коллизионное право).                         
   В Конституции  не употребляется термин "исключитель-
ное" ведение федерации.  Но содержание вопросов ст.  71
позволяет  их рассматривать как раскрывающие содержание
суверенитета Российской Федерации,  провозглашенного  в
ч.1 ст.4 Конституции.  Сам факт их перечисления в Конс-
титуции, объективная необходимость решения вопросов та-
кого содержания на общегосударственном (в данном случае
- на федеральном)  уровне  и,  наконец,  положение  ч.1
ст.76  позволяют  их  оценивать  как предметы ведения и
полномочия, составляющие исключительную компетенцию Фе-
дерации.  Об  исключительности  здесь  говорится  в том
смысле,  что это  предметы  ведения  только  Федерации.
Правда,  это не означает, что субъекты Федерации не мо-
гут участвовать в решении этих вопросов, например, пос-
редством законодательной инициативы (ст.  104 Конститу-
ции) или через своих представителей в Совете Федерации.
Наконец,  отдельные  полномочия,  связанные  с решением
этих вопросов,  могут передаваться субъектам  Федерации
на основании федеральных законов по договорам между ор-
ганами власти Федерации и субъектов,  но при этом пред-
меты ведения должны оставаться предметами ведения Феде-
рации.                                                 
   Исключительные полномочия Федерации предусмотрены не
только в ст.  71,  но и ряде других статей Конституции.
Например, только федеральным законом могут определяться
случаи проникновения в жилище против воли проживающих в
нем лиц (ст.  25), условия и порядок пользования землей
(ч.3 ст.36),  и вообще права и свободы человека и граж-
данина могут быть ограничены только федеральным законом
(ст.55).  Однако содержание названных статей не выходит
за пределы положения п."в" ст.71, относящего к исключи-
тельной  компетенции  Федерации  регулирование и защиту
прав и свобод человека и гражданина.  Основания и поря-
док  прекращения  или  приостановления полномочий судей
(ст.  121),  случаи,  когда обвиняемый имеет  право  на
рассмотрение его дела судом присяжных (ч.4 ст.123), то-
же устанавливаются только федеральным законом. Но и эти
статьи  Конституции лишь конкретизируют положение п."о"
ст. 71. Во всех этих статьях Конституции подчеркивается
не столько то, что названные вопросы относятся к исклю-
чительной компетенции Федерации (это  уже  вытекает  из
ст.71),  сколько то, что они решаются федеральным зако-
ном,  а не иным федеральным нормативным актом  (естест-
венно, и не актами субъектов Федерации). Таким образом,
Конституция РФ содержит закрытый перечень вопросов иск-
лючительной компетенции Федерации.                     
   Процесс осуществления  этой исключительной компетен-
ции может происходить двояко - путем федерального зако-
нодательного регулирования и управления. Однако Консти-
туция не относит исполнительную деятельность по  вопро-
сам ст. 71 к исключительным полномочиям Федерации, т.е.
законы,  принимаемые по вопросам ст.71, исполняются как
федеральными, так и иными органами исполнительной влас-
ти.  Более того,  по вопросам ст.71 федеральные  органы
исполнительной  власти  и  органы исполнительной власти
субъектов Федерации действуют как единая система испол-
нительной  власти  в  Российской  Федерации  (ч.2 ст.77
Конституции). Естественно, органы исполнительной власти
субъектов Федерации не могут заниматься управлением фе-
деральной государственной собственностью (п."д"  ст.71)
и другими сферами отношений,  названными в ст.71, имма-
нентно предполагающими исключительно федеральное управ-
ление.                                                 
Часть 1 ст.  76 Конституции четко  определяет,  что  по
предметам  ведения Российской Федерации принимаются фе-
деральные конституционные и федеральные законы, имеющие
прямое действие на всей территории России. Вместе с тем
в Конституции, в отличие от Федеративного договора, нет
прямого  запрета субъектам Федерации принимать правовые
акты по данным вопросам.  Более того,  формулировка ч.5
ст.76 предполагает,  что нормативные акты субъектов Фе-
дерации могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71,
причем из этой формулировки вытекает,  что акты субъек-
тов Федерации,  принятые по вопросам ст.  71,  не будут
действовать  лишь  тогда,  когда они противоречат феде-
ральному закону.  Налицо противоречие этой формулировки
положению ч.1 ст.76,  которое недвусмысленно устанавли-
вает исходные исключительные законодательные полномочия
Федерации по предметам ст. 71, в то время как ч.5 ст.76
сформулирована так, как будто ст.71 перечисляет вопросы
конкурирующей компетенции.  Естественно, субъекты Феде-
рации могут на основании федерального  закона  осущест-
влять делегированные полномочия по вопросам ст.  71. Но
они не вправе регулировать эти вопросы без специального
на  то уполномочивания (федеральным законом);  при от-
сутствии федерального закона по этим вопросам у них  не
может возникнуть,  например,  состояния законодательной
необходимости, поскольку это вопросы не их ведения.    
   Соответственно и любые договоры,  заключаемые  феде-
ральными  органами  исполнительной  власти  с  органами
субъектов Федерации,  относящие вопросы ст. 71 к компе-
тенции субъектов Федерации (в частности, совместное ве-
дение тоже означает осуществление компетенции субъектов
Федерации), противоречат Конституции РФ уже по той при-
чине,  что они заключаются не на основании  федеральных
законов о передаче конкретным субъектам конкретных пол-
номочий по вопросам ст.  71,  в то время как ч.1 ст. 76
однозначно  требует участия федерального законодателя в
любом случае регулирования этих вопросов (см. 1.4.3.). 
   Конечно, ч.1 ст. 76 не исключает издания подзаконных
федеральных актов по вопросам ст.  71.  Но,  во-первых,
они должны издаваться на основании и во исполнение  фе-
деральных законов. Во-вторых, если при отсутствии соот-
ветствующих федеральных законов издаются  указы  Прези-
дента РФ, то эти указы не могут передавать вопросы иск-
лючительной компетенции Федерации в  ведение  субъектов
Федерации. Ибо неподзаконные указы Президента оправданы
лишь в безотлагательных случаях законодательной необхо-
димости,  т.е.  в  случаях необходимости законодательно
урегулировать вопрос, а не в случаях непреодолимого же-
лания Президента отказаться от имени Федерации от зако-
нодательного регулирования на федеральном уровне вопро-
сов,  которые Конституция относит к исключительной ком-
петенции Федерации. Практика же показывает, что догово-
ры, в которых предметы ведения и полномочия, отнесенные
федеральной Конституцией к ведению  Российской  Федера-
ции,  включаются в перечень предметов совместного веде-
ния Федерации и субъектов и даже передаются  в  ведение
субъектов, со стороны Федерации подписываются Президен-
том,  а иногда даже Председателем Правительства, а офи-
циальный  законодатель оказался исключенным из договор-
ного процесса16.
                                       
   3.5.2. СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И  ЕЕ
СУБЪЕКТОВ 
   Согласно Конституции, компетенция Федерации является
либо исключительной,  либо  совместной  -  по  вопросам
ст.72.  В последнем случае она осуществляется государс-
твенными органами Федерации  и  ее  субъектов,  которые
вправе принимать законы и иные нормативные акты по воп-
росам совместной компетенции, но обязаны при этом руко-
водствоваться общими нормативными основами,  устанавли-
ваемыми федеральными законами17.  В случае противоречия
между федеральным законом и любым актом, изданным субъ-
ектом Федерации по вопросам ст.72,  действует федераль-
ный закон (ч.5 ст.76).                                 
   Федерация должна  устанавливать  лишь общие для всех
ее субъектов правовые начала решения вопросов,  находя-
щихся в совместном ведении,  без детальных предписаний,
оставляя это на усмотрение самих субъектов. В этом слу-
чае федеральные законы дополняются актами субъектов Фе-
дерации и в единстве  с  ними  регулируют  определенный
круг  вопросов,  составляющих сферу совместной деятель-
ности. Следовательно, характер данной группы полномочий
таков,  что  для  их  воплощения в жизнь требуется учет
специфических  особенностей  субъектов  Федерации.  Это
достигается  как  путем  установления  Федерацией общей
правовой основы при практическом 
                      
   16 См.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российс-
кой Федерации // Асимметричность Федерации.  М.,  1997.
С.28-33.                                               
   17 Подробнее см.: Современная российская модель раз-
деления  власти  между федерацией и ее субъектами.  М.,1996.

                                                  
решении вопросов данной группы,  так и путем дополнения
субъектами Федерации такого рода основ правовыми норма-
ми,  учитывающими специфические (национальные, культур-
ные и т.п.) условия  их  применения  в  соответствующих
субъектах.                                             
   Примеры сходного  решения  проблем федерализма можно
обнаружить и в других странах.  Так,  Конституция  Авс-
трии,  как  и Конституция РФ,  закрепляет за субъектами
федерации - землями - право законодательного  регулиро-
вания  по  определенному кругу вопросов,  находящихся в
совместном ведении федерации и земель.  По  австрийской
модели  распределение  полномочий между федерацией и ее
субъектами по вопросам, находящимся в их совместном ве-
дении,  осуществляется следующим образом: федерация ус-
танавливает общие принципы  законодательства,  а  земли
издают  конкретизирующие законы и осуществляют исполни-
тельную деятельность (например,  в области земельного и
трудового законодательства).  Вместе с тем, Конституция
Австрии предусматривает еще один вариант  распределения
полномочий  по вопросам совместного ведения:  законода-
тельство отнесено к ведению федерации, а исполнительная
деятельность (т.е. проведение его в жизнь) - к полномо-
чию земель (так решаются,  например,  вопросы гражданс-
тва,  организации и деятельности дорожной полиции). Так
же и в ФРГ,  помимо конкурирующей компетенции федерации
и  земель федеральный законодатель принимает основы за-
конодательства по описанному  Основным  Законом  узкому
кругу вопросов,  а земельное законодательство конкрети-
зирует общие принципы; федеральные законы самостоятель-
но исполняются землями,  если Основным Законом не уста-
новлено иное.  Данный вариант  распределения  законода-
тельных и исполнительных полномочий по вопросам,  отне-
сенным к совместному ведению,  российской  Конституцией
не предусмотрен18.                                     
   По своему  содержанию полномочия России по вопросам,
отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъек-
тов, могут быть подразделены на подгруппы в зависимости
от того,  касаются ли они  экономической  деятельности,
социальной сферы,  культуры, образования, охраны прав и
законных интересов граждан, внешних сношений.          
   Говоря о совместном ведении Федерации и  ее  субъек-
тов,  хотелось бы отметить одну важную историческую де-
таль. Конституция 
                                     
   18 Разграничение предметов ведения между  федерацией
и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.     
   
   1978 г.  по-разному  решала  вопрос о формах участия
субъектов Федерации в законодательном регулировании  по
данному кругу вопросов:  ст.811 предусматривала необхо-
димость издания основ законодательства,  в соответствии
с которыми органы власти республик в составе РСФСР осу-
ществляли собственное правовое регулирование;          
   подобное положение предусматривала ст.844 в  отноше-
нии автономий; и только ст.8411 в отношении администра-
тивно-территориальных образований разрешала им осущест-
влять  собственное  правовое  регулирование до принятия
соответствующих федеральных актов по вопросам  совмест-
ного ведения. Конституция РФ 1993 г. не дает ясного от-
вета на эти вопросы,  но представляется возможным расп-
ространить  подобный  подход на все субъекты Федерации,
так как необходимость регулирования различных сфер  об-
щественной  жизни  требует  незамедлительного правового
регулирования,  что  быстрее  возможно  осуществить  на
уровне субъектов Федерации.  Безусловно, после принятия
соответствующего федерального закона  в  данной  сфере,
ранее  изданные  акты субъектов должны быть приведены в
соответствие с ним.                                    
   В ст.72 Конституции 1993 г.  закреплены вопросы, на-
ходящиеся  в  совместном ведении Федерации и ее субъек-
тов.  Однако описание предметов совместного ведения еще
не объясняет, что в этих сферах правомочна делать Феде-
рация, а что - ее субъекты. Для разграничения компетен-
ции  нужно  еще указать полномочия (и предметы ведения)
Федерации,  с одной стороны, и полномочия ее субъектов,
с другой,  - в каждой сфере совместного ведения. Иногда
эти полномочия закреплены прямо в Конституции РФ,  но в
большинстве  случаев  разграничение полномочий в сферах
совместного ведения содержится в федеральном  законода-
тельстве  и  договорах  органов  государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов.                   
   Конституция, с одной стороны,  пошла по пути некото-
рого сужения предметов совместного ведения.  К исключи-
тельному ведению Федерации  теперь  относятся  судоуст-
ройство и регулирование интеллектуальной собственности.
Второе изменение объясняется развитием рыночных отноше-
ний, требующих срочного и единообразного разрешения на-
копившихся  в  области  интеллектуальной  собственности
проблем.  В  судоустройстве также необходимо установить
единообразие, а главное - свести к минимуму зависимость
судов от региональной власти.                          
   С другой стороны, в перечень вопросов, относящихся к
совместному ведению Федерации и ее субъектов,  включены
два новых по-                                          
ложения: вопросы владения,  пользования и  распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами
(п."в" ч.1 ст.72) и координация международных и внешне-
экономических  связей  субъектов Федерации,  выполнение
международных договоров Российской Федерации (п."о" ч.1
ст.72).  Причем вовлечение субъектов Федерации в между-
народно-договорные  и   внешнеэкономические   отношения
представляется  спорным с точки зрения конституционного
принципа федерализма.                                  
   В настоящее время в условиях роста значения  субъек-
тов Федерации необходимо ясно определиться с тем, какие
права в сфере совместного ведения имеет Федерация и ка-
кие - ее субъекты, что можно сделать путем внесения со-
ответствующих положений в федеральное законодательство.
Так,  в  области образования компетенция распределяется
следующим образом (п."е" ч.1 ст.72 Конституции РФ). Фе-
дерация  определяет его виды,  сочетание бесплатности и
платности обучения, устанавливает федеральные образова-
тельные стандарты, утверждает профессиональные требова-
ния, предъявляемые к работникам учебных заведений и ор-
ганов  управления  образования,  устанавливает  правила
приема в учебные заведения,  утверждает единые учебники
по  ряду  предметов,  организует научные исследования в
вузах,  присваивает ученые звания доцента и профессора,
в ведении Федерации находятся вузы, готовящие кадры для
всей Федерации. Основной же объем работы по организации
образования  падает  на  субъекты Федерации.  В области
культуры Федерация ограничивается законодательным  зак-
реплением основных принципов организации этой отрасли и
непосредственным управлением небольшим числом  учрежде-
ний культуры, имеющих общефедеральное значение, а также
осуществлением международных культурных связей и  опре-
делением  пообъектного  состава  памятников  истории  и
культуры федерального значения и потому подлежащих осо-
бой охране.                                            
   В области   семейного  законодательства  (п."к"  ч.1
ст.72), согласно новому кодексу, регулирование семейных
отношений осуществляется федеральным законодательством,
за исключением полномочий,  прямо отнесенных по кодексу
к ведению субъектов Федерации (например,  случаи сниже-
ния брачного возраста) и полномочий по вопросам, кодек-
сом не урегулированным.                                
   В законодательстве  об  окружающей  среде  детальное
разграничение полномочий в области использования и  ох-
раны  природных ресурсов между Федерацией и ее субъек-
тами осуществлено федеральными  законами,  принятыми  в
1995 г. (новая редакция закона о недрах, законы об осо-
бо охраняемых природных территориях и лечебных местнос-
тях), что позволило снять противоречия, возникшие из-за
того,  что некоторые субъекты (например, Якутия) приня-
ли,  не дожидаясь такого размежевания, свои, широкие по
содержанию правовые акты по упомянутым сферам, отнеся к
своему ведению все регулирование эксплуатации природных
ресурсов и охраны окружающей среды на своей территории.
   Согласно п."о" ч.1 ст.72 Конституции  к  совместному
ведению относится,  в частности, координация внешнеэко-
номических связей субъектов Федерации. В чем заключает-
ся  эта  координация  и каковы здесь полномочия России,
определяет федеральный закон "О государственном регули-
ровании внешнеторговой деятельности".                  
   Статья 7 данного Закона раскрывает содержание терми-
на "координация  внешнеэкономических  связей  субъектов
Федерации",  относя  к  ней  координацию внешнеторговой
(экспортной) деятельности в целях максимальной реализа-
ции экспортного потенциала субъектов Федерации, коорди-
нацию деятельности субъектов Федерации  по  созданию  и
функционированию свободных экономических зон, регулиро-
ванию приграничной  торговли,  а  также  информационное
обеспечение  и  формирование  межрегиональных  программ
внешнеторговой деятельности.  Координация  деятельности
субъектов  Федерации  в этой сфере осуществляется феде-
ральным органом исполнительной власти путем принятия  и
реализации  решений по вышеназванным вопросам по согла-
сованию с соответствующими органами  субъектов  Федера-
ции, чьи внешнеторговые интересы этим решением затраги-
ваются, а также путем взаимного обмена информацией меж-
ду ними в данной области.                              
   Однако необходимо подчеркнуть,  что по многим сферам
совместного ведения все еще требуется детальное разгра-
ничение полномочий между Федерацией и ее субъектами пу-
тем принятия новых и дополнения уже существующих  феде-
ральных законов, а также путем заключения договоров Фе-
дерации с ее субъектами.  Такой процесс необходим, нап-
ример, по вопросу о разграничении государственной собс-
твенности (п."г" ч.1 ст.72  Конституции)  и  по  другим
вопросам, отнесенным к совместному ведению. Особый воп-
рос - установление общих  принципов  налогообложения  в
России (п."и" ч.1 ст.72),  о чем дополнительно упомина-
ется в ч.3 ст.75 (см. 3.6.).                           
   Кроме этого, при рассмотрении законопроектов по воп-
росам  совместной  компетенции возникают проблемы учета
мнений (позиций)                                       
субъектов Российской  Федерации при принятии законов по
предметам совместного ведения.  Характерной чертой  ны-
нешнего законодательного процесса в России является то,
что субъекты Федерации активно  используют  возможности
опережающего  правотворчества  по предметам совместного
ведения при отсутствии  федерального  законодательства.
При этом Конституционный Суд РФ своим Постановлением от
4 апреля 1996 г.  установил, что Конституция РФ не зап-
рещает  субъектам  Федерации  осуществлять  собственное
правовое регулирование по предметам совместного ведения
до  принятия федеральных законов19.  Таким образом,  на
конкретный краткосрочный период (до принятия  федераль-
ного закона) субъекты Федерации по предметам совместно-
го ведения с Федерацией фактически обладают полномочия-
ми конкурирующей законодательной компетенции.  Но после
принятия федерального закона соответствующие  законы  и
иные  нормативные акты субъектов не утрачивают силу ав-
томатически,  а продолжают действовать в части, не про-
тиворечащей федеральному закону. 
                      
   3.5.3. КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   Сама Конституция  России не предусматривает исключи-
тельную компетенцию субъектов Федерации  (см.  1.4.3.),
поскольку  компетенция  субъектов определяется в ней по
остаточному принципу.  Конституция говорит лишь о "всей
полноте" государственной власти,  присущей полномочиям,
осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самос-
тоятельности  осуществления полномочий субъектами Феде-
рации по вопросам вне пределов ведения Федерации и сов-
местного  ведения  Федерации и субъектов Федерации (ч.4
ст.76). Это означает, во-первых, что Федерация не впра-
ве сама относить к своему ведению вопросы, определенные
по остаточному принципу в ч.4 ст.76. Но, во-вторых, об-
ладая  всей  полнотой  государственной  власти в смысле
ст.73,  отдельные субъекты РФ вправе,  по соглашению  с
федеральными органами,  относить любые вопросы, находя-
щиеся  в  их  ведении,  к  ведению  Федерации.  Однако,
в-третьих,  субъекты РФ,  на основании ст.73,  вправе в
своих конституциях и уставах объявлять вопросы, опреде-
ленные в ч.4 ст.76,  вопросами их исключительной компе-
тенции,  предметами их исключительного ведения, которые
не могут передаваться в компетенцию Федерации. 
        
   19 Собрание  Законодательства  РФ.  1996. №16. Ст.1909. 
                                                 
                                                       
   Это конституционное право субъекты Российской  Феде-
рации активно используют20.                            
   Положение ст.  73  сформулировано  на базе сходных с
ним по содержанию статей Федеративного договора. Так, в
Федеративный  договор о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами  государствен-
ной власти Российской Федерации и органами власти суве-
ренных республик в составе Российской  Федерации  вошло
положение о том,  что республики обладают всей полнотой
государственной (законодательной,  исполнительной и су-
дебной) власти на своей территории,  кроме тех полномо-
чий,  которые переданы в  ведение  федеральных  органов
власти.  Представляется, что употребленная здесь, как и
в ст.  73 Конституции,  формулировка "вся полнота госу-
дарственной  власти" имеет чисто декларативный характер
и реально означает просто полномочия,  определяемые  по
остаточному принципу. Например, с точки зрения действу-
ющей Конституции,  судебная власть осуществляется Феде-
рацией, и сомнительно, что можно хоть в каком-то смысле
говорить,  что субъекты РФ,  даже республики,  обладают
"всей  полнотой" судебной власти,  поскольку и судоуст-
ройство,  и процессуальное законодательство находятся в
ведении Федерации (п."о" ст.71).  Если они могут самос-
тоятельно осуществлять полномочия судебной  власти,  то
только  через суды,  которые не входят в российскую су-
дебную систему.  Таковыми в принципе являются конститу-
ционные  (уставные) суды субъектов РФ,  хотя и они фор-
мально включены в состав единой судебной системы России
(ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации");                        
   кроме того,  мировые суды учреждаются субъектами Фе-
дерации, однако они фактически входят в единую судебную
систему, так как законность и обоснованность приговоров
и других решений мировых судей будут проверять районные
(федеральные)  суды,  а  финансироваться  мировые  суды
должны также из федерального бюджета (см. 4.5.6.).     
   Также можно считать,  что ст.  73 провозглашает пре-
зумпцию компетентности субъектов Российской  Федерации:
они обладают всеми полномочиями за исключением тех, ко-
торые закреплены за Федерацией. Эта презумпция означает
юридическую фикцию, согласно которой Федерация считает-
ся созданной ее субъектами, изначально 
                
   20 См.: Уставы краев, областей, городов федерального
значения,  автономной области,  автономных округов Рос-
сийской Федерации. (Составители: Деменков М.В., Любимов
А.П., Корнев Н.М.) Вып.2. М., 1996.; Вып.3. М., 1997.
  
обладавшими "всей полнотой  государственной  власти"  и
передавшими  "создаваемой"  Российской  Федерации часть
своих властных полномочий.  Это  избавляет  федеральную
законодательную власть от необходимости определять ком-
петенцию субъектов в перечне  их  полномочий.  Подобный
метод установления исключительной компетенции субъектов
применяется также и в зарубежных федерациях (США,  Авс-
трия),  когда  к  предметам  исключительной компетенции
субъектов федерации относятся все вопросы, которые пря-
мо не отнесены к ведению самой федерации.  Однако в ус-
ловиях политической и экономической нестабильности, не-
достаточно  четкого  и последовательного размежевания в
федеральном законодательстве полномочий между центром и
регионами  достоинства имеют и два других способа опре-
деления компетенции субъектов Федерации,  т.е. установ-
ление  исчерпывающего перечня предметов ведения субъек-
тов Федерации (Индия) или определение тех вопросов, ко-
торые  не  могут  никоим образом быть предметом ведения
субъектов Федерации (Мексика) (здесь легче избежать,  а
при необходимости и решить спор о компетенции, о право-
мочности осуществлять те или иные полномочия в  федера-
тивном государстве).                                   
   Формулировка ст.73  Конституции делит полномочия го-
сударственной власти в России на две части:  полномочия
Федерации  (осуществляются по предметам ее ведения и по
предметам совместного ведения) и  полномочия  субъектов
Федерации  (осуществляются вне полномочий Федерации,  в
частности,  по предметам совместного ведения). Следова-
тельно, полномочия субъектов РФ осуществляются по кругу
вопросов,  более широкому,  чем вопросы,  относящиеся к
предметам  ведения субъектов РФ (вопросы исключительной
компетенции субъектов). Точнее, субъекты РФ осуществля-
ют  полномочия  государственной власти,  во-первых,  по
предметам ведения, определенным по остаточному принципу
в ч.4 ст.76,  во-вторых, по предметам совместного веде-
ния.                                                   
   Часть 4 ст.76 говорит о компетенции,  которая  может
быть исключительной компетенцией субъектов РФ: это воп-
росы, которые находятся вне пределов ведения Федерации,
совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. воп-
росы,  которые не упомянуты в перечнях ст. 71 и ст. 7 2
Конституции.  По  этим  вопросам  субъекты осуществляют
собственное правовое регулирование,  т.е. принимают за-
коны и иные нормативные акты независимо от федерального
законодательства. Они решают их по своему усмотрению, и
единственным  ограничением здесь является универсальное
требование соблюдения прав и свобод человека и  гражда-
нина.                                                  
   Для осуществления всех полномочий субъектов (ст.73),
а не только упомянутых в ч.4 ст.  76, создается система
органов власти субъектов Федерации.  Федеральные органы
не вправе вмешиваться в деятельность органов  субъектов
по  реализации только тех полномочий,  которые осущест-
вляются в рамках их исключительной компетенции.  Однако
и в этой сфере полномочий субъектов действует положение
ч.2 ст.85 Конституции, позволяющее Президенту РФ приос-
танавливать действие актов органов исполнительной влас-
ти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции  РФ  и  федеральным законам,  международным
обязательствам России или нарушения прав и свобод чело-
века и гражданина до решения этого вопроса соответству-
ющим судом. Конечно, не выходя за конституционные и за-
конные  пределы своей исключительной компетенции,  осу-
ществляя свои полномочия вне пределов ведения Федерации
и  совместного  ведения,  органы  исполнительной власти
субъектов РФ вряд ли могут вторгнуться в сферу междуна-
родных обязательств Федерации,  но Президент РФ, харак-
теризуемый в ч.  2 ст.80 Конституции как гарант прав  и
свобод человека и гражданина, может приостановить дейс-
твие акта исполнительной власти,  если  посчитает,  что
этим актом нарушены права человека (см. 3.8.).         
   Как правило,  к  исключительному ведению субъектов в
зарубежных федерациях относятся местное управление, ре-
гулирование  деятельности местных предприятий,  местные
налоги,  вопросы общественного порядка, культуры, сани-
тарии,  здравоохранения,  местных коммуникаций,  комму-
нального обслуживания,  социальной помощи престарелым и
инвалидам, организация местных правоохранительных орга-
нов, благоустройство территории21.                     
   Исключительные полномочия субъектов РФ находят  свое
отражение как в конституциях, так и в уставах, принима-
емых самими субъектами,  но не в федеральной  Конститу-
ции.  Так, не следует полагать, что ч.1 ст.77 Конститу-
ции РФ относит к исключительному ведению субъектов  Фе-
дерации  установление  системы  своих органов государс-
твенной власти.  Здесь говорится, что они устанавливают
эту  систему самостоятельно,  однако делается оговорка,
что их самостоятельность ограничена основами  конститу-
ционного  строя  России и общими принципами организации
представительных и исполнитель- 
                                                       
   21 Федерация в зарубежных странах / Под ред. Д.А.Ковачева.
 М., 1993. С.89-100.
                            
ных органов государственной власти,  установленными фе-
деральным законом. Следовательно, выбор субъектом Феде-
рации своей системы государственных органов подчиняется
требованию  ч.5 ст.76,  устанавливающей приоритет феде-
ральных законов по вопросам ст. 71 и ст.72.            
   Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые
предметы  исключительного  ведения субъектов Федерации,
помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего
административно-территориального деления, управления их
собственностью,  если это управление считать  предметом
ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъ-
екты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по  при-
нятию конституций,  уставов,  законов и иных актов,  но
эти акты издаются по вопросам, которые в основном пере-
числены в ст.72, т.е. относятся к предметам совместного
ведения (причем об общих принципах налогообложения  го-
ворится в п."и" ч.1 ст.72).                            
   Статья 76 Конституции предусматривает,  что вне пре-
делов ведения Российской Федерации, совместного ведения
Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации,
субъекты Федерации  осуществляют  собственное  правовое
регулирование,  включая  принятие законов и иных норма-
тивных актов.  Термин "собственное" в данном случае оз-
начает,  что  субъекты Российской Федерации по вопросам
их ведения издают свои законы и иные  нормативные  акты
самостоятельно,  полностью регулируя по своему усмотре-
нию отношения, вытекающие из предметов их ведения, а не
только  в развитие (с учетом местных условий) федераль-
ного закона, как это имеет место по вопросам совместно-
го  ведения.  Если  нормативный акт субъекта Российской
Федерации принят по вопросам, отнесенным к его ведению,
и  если такой акт противоречит федеральным законам,  то
действует акт субъекта  Федерации  -  в  данном  случае
принцип  верховенства федерального закона не действует,
ибо эта сфера общественных отношений резервирована  для
собственного правового регулирования субъектами Федера-
ции.                                                   


   3.6. СВОБОДНОЕ ПЕРЕМЕЩЕНИЕ ТОВАРОВ, 
УСЛУГ И ФИНАНСОВЫХ СРЕДСТВ
И ПРИНЦИПЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
   Статья 74  Конституции  РФ  несколько конкретизирует
принцип свободы перемещения товаров, услуг и финансовых
средств на территории России, установленный в ч.1 ст. 8
Конституции.  Изъятие из этого принципа применительно к
перемещению товаров и услуг (но не финансовых средств!)
может  устанавливать  исключительно  федеральный  закон
(ч.2 ст.74 Конституции),  что (косвенно) подтверждает и
п."ж" ст. 71. Сводного акта по этому вопросу не сущест-
вует.  Отдельные положения о порядке введения подобного
ограничения содержатся в Законе РСФСР  "О  чрезвычайном
положении"  (необходимо  принятие федерального закона в
соответствии со ст.  88 Конституции).  Случаи  введения
ограничений перечислены в ч.2 ст.74:                   
   обеспечение безопасности  (России),  защиты  жизни и
здоровья людей,  охрана природы, охрана культурных цен-
ностей.  Возможный перечень товаров и услуг, на переме-
щение которых налагается ограничение,  может быть  раз-
личным в зависимости от целей такого ограничения: това-
ры,  представляющие угрозу для жизни и  здоровья  людей
(продовольственные,    непродовольственные;   химикаты,
удобрения и т.п.); промышленные технологии, опасные для
окружающей природной среды;  вещества,  разрушающие па-
мятники культуры в результате производственных  процес-
сов, переработки и выброса, и т.д.                     
   Российское законодательство  рассматривает вопрос об
ограничении перемещения товаров и услуг в связи с  объ-
явлением  территории  субъекта Федерации зоной экологи-
ческого бедствия, чрезвычайной экологической ситуации и
т.п.  (Закон  1991  г.  "Об охране окружающей природной
среды").  В ст.74 Конституции не говорится о сроках та-
кого ограничения. Однако, по смыслу законодательства об
охране природной среды такое  ограничение  снимается  в
случае,  если территория будет восстановлена в экологи-
ческом отношении.                                      
   Из положений ч.1 ст.  8 и ч.1 ст. 74 о единстве эко-
номического  пространства и свободном перемещении това-
ров, услуг и финансовых средств, п."ж" ст.71 о единстве
рынка  вытекают следующие соображения по поводу возмож-
ностей субъектов РФ устанавливать налоги на своей  тер-
ритории:  хотя формирование и исполнение бюджетов субъ-
ектов Федерации относится к их исключительной компетен-
ции,  положение п."и" ч.1 ст.72, относящее установление
общих принципов налогообложения к  совместному  ведению
Федерации и ее субъектов,  нельзя понимать так, что ус-
тановление конкретной системы налогов, вводимых субъек-
тами  Федерации  на  своей территории,  включает в себя
право субъектов устанавливать налоги,  не предусмотрен-
ные  федеральным законом об общих принципах налогообло-
жения. В противном случае возможно установление субъек-
тами РФ таких налогов, которые будут противоречить тре-
бованиям                                               
ч.1 ст. 8, относящимся к основам конституционного строя
Российской Федерации. Поэтому ч.3 ст.75 определяет, что
общие  принципы  налогообложения  и сборов в Российской
Федерации устанавливаются федеральным законом.         
   Однако очевидно текстуальное противоречие между  по-
ложениями ч.З ст.75 и п."и" ч.1 ст.72 Конституции. Если
общие принципы  налогообложения  в  РФ  устанавливаются
только федеральным законом, то в какой мере их установ-
ление может быть предметом совместного ведения  Федера-
ции и ее субъектов?  Исходя из того, что эти противоре-
чащие друг другу положения следует толковать в контекс-
те  ч.1 ст.  8,  относящейся к основам конституционного
строя,  можно признать не совсем  удачной  формулировку
п."и"  ч.1  ст.72.  В  действительности  Конституция не
предполагает, что общие принципы налогообложения снача-
ла формулируются в федеральном законе,  а затем конкре-
тизируются субъектами РФ с учетом,  скажем, экономичес-
кой специфики регионов.  Общие принципы налогообложения
следует считать предметом ведения Федерации. Они должны
устанавливаться  федеральным  законодателем таким обра-
зом,  чтобы субъектам РФ оставалось лишь  устанавливать
конкретную  систему  своих налогов,  выбирая из перечня
налогов, предусмотренных федеральным законом, и опреде-
ляя ставку налога в тех параметрах,  которые определены
федеральным законодателем. Следовательно, к совместному
ведению  относится  налогообложение в субъектах Федера-
ции,  причем его общие  принципы,  согласно  ч.3  ст.75
Конституции, устанавливаются федеральным законом.      
   Этот вывод подтверждается и Постановлением Конститу-
ционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. по делу о проверке
конституционности  положений  абз.2 п.2 ст.  18 и ст.20
Закона РФ от 27 декабря 1991 г.  "Об основах  налоговой
системы в Российской Федерации" (см.  1.3.4; 1.4.3.). В
частности,  Конституционный Суд постановил, что законно
установленными  могут  считаться только те региональные
налоги,  которые были введены законодательными органами
субъектов  Федерации в соответствии с федеральным зако-
ном,  определяющим не только перечень налогов и сборов,
но и все элементы налоговых обязательств.  Установление
налогов и сборов осуществляется  федеральными  органами
власти,  органами государственной власти субъектов РФ и
органами местного самоуправления,  но,  применительно к
субъектам  РФ,  понятие "установление налогов и сборов"
имеет иной юридический смысл, поскольку право субъектов
РФ на установление налогов носит производный характер -
субъекты РФ связаны общими принципами,  содержащимися в
федеральном законе, в частности, исчерпывающим перечнем
региональных налогов, закрепленным в Законе "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря
1991 г.
                                                
   3.7. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   Часть 2 ст.  77 Конституции говорит о единой системе
органов исполнительной власти в пределах  ведения  Рос-
сийской  Федерации и полномочий Российской Федерации по
вопросам ст.72 Конституции. В уставах субъектов Федера-
ции,  в развитие положений Конституции РФ,  говорится о
праве исполнительных  органов  власти  того  или  иного
субъекта   Федерации  осуществлять  деятельность  (пра-
во-применительную и правоисполнительную) в рамках  пол-
номочий Федерации по ст.71 и ст.72 Конституции.        
   Речь идет  об  определенной  иерархичности структуры
исполнительной власти в масштабе Российской  Федерации.
Вместе  с тем,  эта иерархичность не отрицает самостоя-
тельную компетенцию всех органов исполнительной  власти
и не означает полномочия федеральных органов давать ор-
ганам исполнительной власти субъектов Федерации  обяза-
тельные для исполнения указания и распоряжения. В докт-
рине справедливо подчеркивается,  что "отношения в  ис-
полнительной  вертикали  в  условиях нового российского
федерализма не могут иметь жесткого  двойного  подчине-
ния, характерного для допсрестроечного периода. В сов-
ременных условиях взаимодействие в системе исполнитель-
ной  ветви  власти  имеет преимущественно координацион-
но-рекомендательный характер и направлено на  обеспече-
ние информационно-справочными материалами, установление
деловых контактов"22.                                  
   Однако пока существует объективная  необходимость  в
большей централизованности системы органов исполнитель-
ной власти на всей территории России (по вопросам:  уп-
равляемости  экономикой;  выплаты заработной платы бюд-
жетным организациям; сбору налогов;                    
   защиты прав граждан и т.д.),  в более тесной органи-
зационно-правовой связи органов,  осуществляющих испол-
нительно-распоряди-
                                    
   22 Комментарий к конституции Российской Федерации  /
Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.342.                         
                                                       
                                                       
тельную деятельность. Так, акты федерального Правитель-
ства,  обязательные к исполнению в Российской Федерации
(ч.2 ст.  115 Конституции),  как правило,  адресованы и
федеральным,   и  региональным  органам  исполнительной
власти.  Правительство РФ направляет и проверяет работу
органов исполнительной власти субъектов Федерации. Мно-
гие федеральные министерства и ведомства руководят дея-
тельностью  аналогичных министерств,  ведомств и других
подобных  структур  в  системе  органов  исполнительной
власти субъектов РФ.                                   
   Как бы то ни было, единство системы органов исполни-
тельной власти в масштабе Российской Федерации не явля-
ется абсолютным.  Поскольку речь идет о взаимосвязи ор-
ганов двух уровней в  федеративном  государстве,  такое
единство прежде всего требует разграничения компетенции
между органами исполнительной  власти  Федерации  и  ее
субъектов  и их самостоятельности в пределах своей ком-
петенции,  что вытекает из ч.3 ст.5 Конституции. Следо-
вательно,  в единой системе исполнительной власти в це-
лом и в отношениях исполнительной власти,  названных  в
ч.2  ст.77,  действует  принцип  внутреннего разделения
полномочий в государственном управлении23, выраженный в
Постановлении  Конституционного  Суда  РФ  от 24 января
1997 г.  по так называемому "удмуртскому делу" (о  про-
верке конституционности Закона Удмуртской Республики от
17 апреля 1996 г.  "О системе  органов  государственной
власти  в Удмуртской Республике").  Этот принцип не до-
пускает  непосредственного  вмешательства  вышестоящего
органа власти в компетенцию нижестоящего,  но позволяет
вышестоящему устанавливать  правила,  обязательные  для
нижестоящих органов исполнительной власти (см. 3.8).   
   В развитие положения ч.2 ст.77 Конституции ч.1 ст.78
предоставляет федеральным органам исполнительной власти
право создавать свои территориальные органы в субъектах
Федерации и назначать соответствующих должностных  лиц.
14  августа 1996 г.  Президент РФ издал Указ "О системе
федеральных органов исполнительной власти",  которым, в
частности, установлено, что территориальные органы соз-
даются федеральными органами  исполнительной  власти  с
разрешения Правительства РФ. Их создание, реорганизация
и ликвидация, назначение и освобождение от должности их
руководителей  осуществляются соответствующим федераль-
ным органом  
                                          
   23 См.:  Бланкенагель А. Местное самоуправление про-
тив  государственного управления в Российской Федерации
// Конституционное право:  восточноевропейское  обозре-
ние. 1997. №1 (18). С.130. 
                            
                                                       
   исполнительной власти  после консультации с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.  
   К взаимоотношениям центральных и территориальных ор-
ганов  исполнительной  власти  также  относится принцип
внутреннего разделения полномочий в государственном уп-
равлении,  выраженный  в Постановлении Конституционного
Суда по "удмуртскому делу". Однако здесь невозможно из-
бежать  непосредственного  вмешательства  в компетенцию
нижестоящих органов - хотя бы уже потому,  что освобож-
дение  от  должности их руководителей во многом зависит
от вышестоящего органа.  Вместе с тем в правовом  госу-
дарстве  условия дачи указаний и распоряжений вышестоя-
щих органов нижестоящим должны быть регламентированы  -
если не законом, то актом высшего органа исполнительной
власти.  Только в этом случае возможна хотя бы  относи-
тельно  самостоятельная компетенция подчиненных органов
исполнительной власти.
                                 
   3.8. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ 
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 
   Независимо от положения ч.2 ст.77 о единстве системы
исполнительной власти, ч.2 и ч.З ст.78 предусматривают,
что  федеральные  органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Федерации могут по сог-
лашению  взаимно делегировать осуществление части своих
полномочий.                                            
   Такая передача полномочий  возможна  при  соблюдении
двух условий. Во-первых, требуется соглашение о переда-
че полномочий (в ч.З ст. 11 Конституции говорится о до-
говорах о разграничении предметов ведения и полномочий)
соответствующих органов исполнительной власти.  Следо-
вательно,  имеется в виду передача полномочий не в рам-
ках договорного разграничения полномочий, предусмотрен-
ного в ч.З ст. 11 Конституции, а, сверх того, на основе
разграничения полномочий,  уже установленного Конститу-
цией,  внутри-федеральными  договорами  о разграничении
предметов ведения и полномочий и законами, ибо соглаше-
ния  органов  исполнительной власти не могут иметь пер-
вичный, учредительный характер24.                      
   Однако на практике такая передача происходит,  в ос-
новном, на взаимной основе в рамках договоров о разгра-
ничении предметов 
                                     
   24 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации
 / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.348. 
                                                       
ведения и  полномочий  между  органами  государственной
власти Российской Федерации и субъектов Федерации, зак-
лючаемых на основании с ч.3 ст.  11 Конституции (уставы
субъектов  Федерации также говорят о процедуре передачи
полномочий в связи с заключением  подобных  договоров);
т.е.  одновременно с разграничением полномочий исполни-
тельной власти в сфере совместного ведения происходит и
делегирование  иных  полномочий  исполнительной власти.
Все это, однако, не лишает органы исполнительной власти
возможности  в  дальнейшем делегировать (в смысле ч.2 и
ч.3 ст.78) часть своих полномочий, в том числе - полно-
мочий, установленных договорами (на основе договоров) о
разграничении предметов ведения и полномочий.          
   Как уже говорилось, эти договоры заключаются от име-
ни  Федерации  Президентом  и даже Председателем Прави-
тельства (см. 5.3.1.). Но в той части этих договоров, в
которой  речь  идет о разграничении полномочий исполни-
тельной власти, процедура их заключения не противоречит
Конституции РФ.  Ибо федеральные законы, даже принимае-
мые по предметам ведения Федерации,  могут  исполняться
правительственно-административными  органами  не только
Федерации,  но и ее субъектов, если это не противоречит
специфике конституционно закрепленных предметов ведения
Федерации.                                             
   Во-вторых, передача осуществления  части  полномочий
не  должна  противоречить  Конституции РФ и федеральным
законам.  В доктрине высказана точка  зрения,  согласно
которой,   в  случае  делегирования  полномочий  "свер-
ху-вниз" по соглашению органов  исполнительной  власти,
можно  передавать  полномочия  только по предметам сов-
местного ведения Федерации и ее субъектов25;  имеется в
виду, что лишь в этом случае будет соблюдено требование
непротиворечия соглашения Конституции РФ.              
   Если бы речь шла о разграничении полномочий исполни-
тельной  власти договорами,  предусмотренными в ч.З ст.
11 Конституции, то с этим следовало бы согласиться, так
как  эти договоры предназначены для установления компе-
тенции по предметам совместного ведения  (см.  3.5.1.).
Однако ч.2 ст.78 имеет в виду передачу любых полномочий
исполнительной власти,  делегирование которых не проти-
воречит Конституции РФ и федеральному закону. Так, оче-
видно,  что полномочия по управлению федеральной  госу-
дарственной собственностью (п."д" ст.71) не могут пере-
даваться "сверху-вниз", поскольку  
                    
   25 См.: Комментарий к Конституции Российской Федера-
ции / Отв. ред. Л.А.Окуньков. С.347-349.
              
   Конституция однозначно  относит управление федераль-
ной государственной собственностью к полномочиям  феде-
ральных органов власти. Но так же очевидно, что, напри-
мер,  полномочия  федеральных  органов   исполнительной
власти  по применению уголовно-процессуального законо-
дательства,  относящегося к предметам ведения Федерации
(п."о"  ст.71),  осуществляются органами исполнительной
власти Федерации и ее субъектов, и полномочия федераль-
ных органов,  в определенной части,  могут передаваться
ими соответствующим органам субъектов  Федерации,  если
это не противоречит федеральному закону,  устанавливаю-
щему полномочия соответствующих федеральных органов ис-
полнительной власти.                                   
   Поскольку в  Конституции (ст.78) ничего не говорится
о временных параметрах передачи полномочий,  то следует
считать,  что  Конституция  предполагает  общеизвестное
правило,  соблюдение которого необходимо в правовом го-
сударстве: делегирование полномочий по соглашению долж-
но осуществляться на определенный срок, установленный в
этом соглашении.  В противном случае орган исполнитель-
ной власти, передавший полномочия, может в любой момент
отозвать  их в одностороннем порядке,  что противоречит
требованию определенности  компетенции  государственных
органов в правовом государстве.                        
   Договоры же о разграничении предметов ведения и пол-
номочий рассматривают эту передачу как фактически бесс-
рочную,  упоминая о возможности ее пересмотра в резуль-
тате изменения договора по  взаимному  согласию  сторон
(Российская  Федерация  и  субъект Федерации).  Поэтому
применительно к передаче полномочий в рамках этих дого-
воров можно было бы использовать следующие варианты для
обозначения срока передачи полномочий и процедуры пере-
дачи (нормативного ее обеспечения):                    
   - указание  на  конкретный  срок передачи полномочий
путем установления в договоре даты  (например,  "по  31
декабря 1999 г.") или срока (например,  "на пять лет"),
после чего автоматически осуществление данного полномо-
чия вновь переходит к органу,  делегировавшему полномо-
чия; при этом не требуется издание дополнительного пра-
вового акта о факте обратной передачи (возврате) полно-
мочия или внесение изменения в текст договора;         
   - передача полномочий "до востребования" их передаю-
щими  органами  государственной  власти;  здесь возврат
полномочий происходит путем издания передавшим их орга-
ном  исполнительной  власти акта,  оформляющего возврат
определенных полномочий.                               
Бесспорно, что федеральный орган исполнительной власти,
передавший реализацию части своих полномочий органу ис-
полнительной  власти  субъекта РФ,  должен сохранить за
собой право контроля за  деятельностью  исполнительного
органа субъекта по соответствующим вопросам. И если фе-
деральный орган сочтет,  что делегированные им полномо-
чия осуществляются ненадлежащим образом,  то у него бу-
дут все основания требовать  расторжения  соглашения  -
вплоть  до  обращения в Конституционный Суд с ходатайс-
твом о разрешении спора о компетенции,  если  возникнет
спор  по  поводу досрочного возврата полномочий (анало-
гичные требования могут выдвигать и органы исполнитель-
ной  власти субъектов Федерации в случаях передачи пол-
номочий "снизу-вверх").  Однако отсюда вовсе не вытека-
ет,  что  в правовом государстве контрольные полномочия
федерального органа исполнительной власти  простираются
"вплоть  до  отмены решений,  принятых органом субъекта
Федерации в рамках переданных полномочий"26. Если орган
исполнительной власти субъекта РФ осуществляет полномо-
чия на правовой основе (а такую основу дает  соглашение
с федеральным органом исполнительной власти,  не проти-
воречащее Конституции РФ и федеральным законам) и  если
соглашение  прямо  не  предусматривает полномочие феде-
рального органа отменять  соответствующие  решения,  то
только  сам  орган  исполнительной  власти  субъекта РФ
вправе отменить решение,  принятое им в рамках передан-
ных ему полномочий.                                    
   Этот вывод подтверждается и позицией Конституционно-
го Суда РФ,  выраженной в Постановлении  от  24  января
1997 г.  по "удмуртскому делу" (см.  1.4.7.). А именно:
согласно ст.8 и ст.21 Закона Удмуртской  Республики  от
17  апреля  1996 г.  "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике" государственные  органы
Удмуртии  вправе  отменять акты нижестоящих органов ис-
полнительной власти,  сформированных  в  административ-
но-территориальных  единицах Республики,  если эти акты
нарушают права и свободы человека и гражданина, а также
в других случаях.  Конституционный Суд расценил это по-
ложение как неконституционное,  нарушающее принцип раз-
деления  властей  и  разграничения  предметов ведения и
полномочий между органами государственной  власти  раз-
личного уровня (ч.3 ст.5 и ст. 10 Конституции РФ)27.
   
   26 Конституция Российской Федерации:  Научно-практи-
ческий комментарий. С.462.                             
   27 По мнению А.Бланкенагеля,  комментирующего данную
позицию Конституционного Суда, последний "пытается про-
толкнуть принципы правового государства"  в  российский
механизм государственного управления, в котором принци-
        пы иерархии и подчинения развиты  в  такой мере, 
что кажется само
собой разумеющимся полномочие любого вышестоящего орга-
на  -  в  силу самого факта своего положения - отменить
любое  решение  нижестоящего  органа  (Бланкенагель  А.
Указ. соч. С.130). 
                                        
   Данная позиция Конституционного Суда  сформулирована
применительно  к  системе органов исполнительной власти
субъекта Федерации. Тем более она относится к отношени-
ям органов исполнительной власти Федерации и ее субъек-
тов,  даже с учетом того,  что в пределах,  указанных в
ч.2  ст.77,  они образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.  Применительно к отноше-
ниям  органов исполнительной власти Федерации и субъек-
тов  Федерации  по  поводу  полномочий,  делегированных
"сверху-вниз",  следует учитывать,  что,  согласно ч. 2
ст.  78, передается только часть полномочий федеральных
органов исполнительной власти.  Но если передается пол-
номочие принимать решения,  то это включает  в  себя  и
полномочие изменять или отменять принятое решение. Если
считать, что федеральный орган вправе оставить за собой
полномочие отменять решения, то это означает, что соот-
ветствующий орган исполнительной власти субъекта  Феде-
рации  будет  не  вправе  отменять собственные решения,
принятые в рамках переданных ему полномочий.
           
   3.9. ПРЕЗИДЕНТ РФ И ЕДИНАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ  
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   3.9.1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ  ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
   Президент и Правительство обеспечивают осуществление
полномочий  федеральной  государственной власти на всей
территории Российской Федерации  (ч.4  ст.78  Конститу-
ции). Главная роль в этом процессе отводится Президенту
как главе государства и гаранту Конституции.  Статья 85
Конституции  наделяет Президента определенными полномо-
чиями для выполнения этих функций. Так, Президент может
использовать  согласительные  процедуры  для разрешения
разногласий между органами государственной власти  Рос-
сийской Федерации и ее субъектов.                      
Особое значение имеет закрепленное в ч.2 ст.  85  право
Президента  приостанавливать действие актов органов ис-
полнительной власти субъектов  Российской  Федерации  в
случае  противоречия  этих актов Конституции Российской
Федерации и федеральным законам,  международным  обяза-
тельствам  Российской Федерации или нарушения этими ак-
тами прав и свобод человека  и  гражданина  до  решения
этого  вопроса  соответствующим  судом.  Имеются в виду
прежде всего акты правительств (и аналогичных им  орга-
нов) субъектов Федерации, а также акты глав администра-
ций. По отношению к актам законодательных органов субъ-
ектов  Федерации  Президент  таких полномочий не имеет.
Что касается актов президентов, которые имеются в неко-
торых субъектах Российской Федерации,  то осуществление
указанного полномочия Президента России зависит от  то-
го, рассматривается ли президент соответствующего субъ-
екта Федерации по его конституции в  качестве  носителя
исполнительной власти.                                 
   Президент РФ  лишь  приостанавливает  действие актов
органов  исполнительной  власти  субъектов   Федерации.
Окончательно  решает  этот  вопрос соответствующий суд.
Это может быть как Конституционный Суд РФ,  так и орган
конституционного судопроизводства того субъекта Федера-
ции, орган исполнительной власти которого издал оспари-
ваемый  акт.  Президент  России  уже использовал право,
данное ему ч.2 ст.85 Конституции РФ. Так, было приоста-
новлено  действие постановления главы администрации Не-
нецкого автономного округа,  указов президентов Ингушс-
кой  Республики и Республики Саха (Якутия),  Указ Главы
Республики Коми28.                                     
   Следует отметить, что по ранее действовавшей Консти-
туции,  Президент РФ являлся высшим должностным лицом и
осуществлял функции главы исполнительной власти на всей
территории Российской Федерации.  В связи с этим в 1992
г.  был введен институт представителей Президента РФ  в
крае,  области,  автономной области, автономном округе,
городах Москве и Санкт-Петербурге.                     
   Указом от 5 февраля 1993 г.  №186 Президент утвердил
Положение о представителе Президента РФ в крае,  облас-
ти,  автономной области, автономном округе, городах фе-
дерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Предста-
витель Президента определен как
                        
   28 См.:  Указ Президента Российской Федерации  от  7
августа 1997 г. №834 "Об Указе Главы Республики Коми от
31 июля 1996 г.  №215 "О мерах по сокращению  задолжен-
ности предприятий Республики Коми по платежам в респуб-
ликанский бюджет Республики Коми,  бюджеты городов, ра-
    йонов и территориального дорожного фонда Республики Коми". 
                                                  
                                                       
   должностное лицо,  представляющее Президента  РФ  на
соответствующей территории. Среди полномочий представи-
теля Президента России, изложенных в п.2 указанного По-
ложения,  важным для нашей темы представляется возложе-
ние на представителя Президента РФ обязанности  содейс-
твовать  исполнению  указов  и распоряжений Президента,
постановлений Правительства РФ, предоставление ему пра-
ва  контроля  за  деятельностью  органов исполнительной
власти по  выполнению  указанных  актов.  Представитель
Президента России наделен также полномочиями по коорди-
нации деятельности  территориальных  служб  федеральных
органов исполнительной власти.                         
   После принятия  новой  Конституции  РФ,  закрепившей
иную систему государственной власти,  институт предста-
вителей  Президента РФ сохранился.  Более того,  Указом
Президента РФ от 17 января 1995 г. №53 в вышеназванный
Указ были внесены изменения и дополнения, которые расп-
ространили действие института представителей Президента
и  на  республики в составе Российской Федерации,  пос-
кольку Конституция уравняла в правах все субъекты  Рос-
сийской Федерации. Кроме того, представитель Президента
РФ стал именоваться полномочным  представителем  Прези-
дента  РФ.  Однако  этот Указ с изменениями продержался
только до июля 1997 г.  9 июля 1997 г. Президент РФ из-
дал  новый Указ "О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в регионе Российской Федерации"  с
положением о полномочном представителе29.  Полномочному
представителю предоставлены дополнительные гарантии его
деятельности. Однако этот институт нуждается в приведе-
нии в соответствие с Конституцией, так как представите-
ли Президента РФ,  вопреки положениям ч.3 ст.5 и ст. 10
Конституции, все больше вмешиваются в сферу деятельнос-
ти  регионов.  Высказываются мнения,  что этот институт
необходимо упразднить.
                                 
   13.9.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
   ФЕДЕРАЦИИ С ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ  СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ 
   Согласно ст.77  Конституции,  образуемые  субъектами
Федерации системы органов  власти  должны  соответство-
вать,  во-первых,  основам  конституционного строя Рос-
сийской Федерации, а во-вторых, общим принципам органи-
зации представительных и исполнительных орга- 
         
   29 Собрание Законодательства РФ. 1997. №28. Ст.3421.
                                                       
нов государственной  власти,  определяемым  федеральным
законом.  Среди  основ конституционного строя,  имеющих
отношение к данной проблеме, следует назвать разделение
государственной власти на законодательную, исполнитель-
ную и судебную,  а также правило ст.  11 Конституции  о
том,  что  разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Федерации и субъ-
ектов Федерации осуществляется Конституцией, Федератив-
ным и иными договорами о разграничении предметов  веде-
ния и полномочий.                                      
   Система органов  государственной власти субъекта Фе-
дерации формируется им самостоятельно в соответствии  с
общими принципами организации представительных и испол-
нительных органов государственной власти, установленны-
ми федеральным законом.  7 апреля 1995 г. Государствен-
ная Дума приняла Федеральный закон "Об общих  принципах
организации   системы  органов  государственной  власти
субъектов Российской Федерации". Совет Федерации непра-
вомерно (с пропуском четырнадцатидневного срока) откло-
нил данный Закон.  После подтверждения  Конституционным
Судом  РФ  правильности позиции Государственной Думы (о
том,  что данный Федеральный закон считается одобренным
Советом Федерации в соответствии с ч.4 ст.  105 Консти-
туции), Закон был направлен Президенту для подписания и
обнародования, но Президент отклонил его. Государствен-
ная Дума квалифицированным большинством голосов одобри-
ла  Закон  в  ранее принятой редакции и направила его в
Совет Федерации, который снова отклонил Закон. В насто-
ящее  время  депутатами  Государственной Думы на основе
отклоненного Закона и законодательной инициативы  Зако-
нодательного  собрания  Краснодарского  края разработан
новый проект закона "Об общих принципах организации за-
конодательных (представительных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции".  Принятый  в 1995 г.  Государственной Думой Закон
содержал, кроме всего прочего, существенный недостаток:
в нем не нашел отражения конституционный принцип единс-
тва системы исполнительной власти в Российской  Федера-
ции.                                                   
   Президент, обращая  внимание на несоответствие конс-
титуций,  уставов,  законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской федерации Конституции России
и федеральным законам, издал Указ "О мерах по обеспече-
нию  взаимодействия федеральных органов государственной
власти и органов государственной  власти  субъектов  РФ
при  проведении конституционно-правовой реформы в субъ-
ектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. №1007,
которым  рекомендовал  субъектам Федерации,  до издания
соответствующего федерального закона,  воздержаться  от
принятия собственных нормативных правовых актов,  уста-
навливающих принципы организации и систему органов  го-
сударственной власти в субъектах Федерации.            
   До принятия в 1993 г.  Конституции РФ,  и особенно в
период  поэтапной  конституционной  реформы  (1993-1994
гг.),  главы администраций в субъектах Российской Феде-
рации назначались и освобождались от  должности  Прези-
дентом  РФ.  В  начальный период становления новой рос-
сийской государственности такая мера была  оправдана  и
необходима.  Но после принятия Конституции,  содержащей
принципиально новую для России концепцию  взаимоотноше-
ний федерального Центра и регионов,  главы исполнитель-
ной власти субъектов Федерации избираются населением  в
соответствии с законодательством соответствующего субъ-
екта Федерации. Однако законодательство субъектов Феде-
рации  о  выборах  в  органы  государственной власти не
должно противоречить базовому Федеральному  закону  "Об
основных  гарантиях избирательных прав граждан Российс-
кой Федерации",  предоставившему,  с одной стороны, из-
вестную самостоятельность субъектам Федерации, а с дру-
гой  стороны,  установившему  определенные  рамки,  что
вполне оправдано, так как вопрос о гарантиях прав граж-
дан отнесен Конституцией (п."в" ст.  71 - регулирование
и защита прав и свобод человека и гражданина) к ведению
Российской Федерации.                                  
   В связи с отсутствием федерального закона  об  общих
принципах организации представительных и исполнительных
органов государственной власти,  предусмотренного в ч.1
ст.77 Конституции, Президентом РФ был издан Указ "О ме-
рах по укреплению единой системы исполнительной  власти
в  Российской  Федерации"  от 3 октября 1994 г.  ь1969.
Указ  установил,  что  полномочия  глав  исполнительной
власти субъектов, независимо от того, назначены они или
избраны, определяются Конституцией РФ, федеральными за-
конами,  указами и распоряжениями Президента, постанов-
лениями и распоряжениями Правительства,  соглашениями с
федеральными органами исполнительной власти, уставами и
законами субъектов Федерации;                          
   главы исполнительной власти в равной мере несут  от-
ветственность за реализацию своих полномочий.          
   Назначение на  должность и освобождение от должности
глав администраций краев, областей, городов федерально-
го  значения,  автономной области,  автономных округов,
применение к ним мер                                   
дисциплинарной ответственности, согласно п.2 названного
Указа,  производится указами Президента РФ по представ-
лению  Председателя Правительства.  Вопрос о назначении
выборов главы администрации  до  принятия  федерального
закона также должен решаться Президентом РФ.           
   Этим Указом  было утверждено Положение о главе адми-
нистрации края,  области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Феде-
рации.  Согласно Положению глава администрации входит в
единую систему исполнительной власти в Российской Феде-
рации,  подчиняется Президенту и  Правительству  РФ  по
предметам  ведения  Российской  Федерации  и в пределах
полномочий Российской Федерации по предметам совместно-
го ведения. Глава администрации действует самостоятель-
но в пределах своей компетенции по вопросам,  связанным
с осуществлением отдельных полномочий федеральных орга-
нов исполнительной власти,  делегированных органам  ис-
полнительной  власти  соответствующего субъекта Федера-
ции;  полномочий органов исполнительной власти субъекта
Федерации по предметам совместного ведения;  полномочий
исполнительной власти субъекта Федерации; по предметам,
не  отнесенным Конституцией России к ведению Российской
Федерации или совместному ведению.                     
   30 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ по запросам
Государственной Думы, Курганской областной Думы и Зако-
нодательного Собрания Камчатской области, соединив дела
в  одном  производстве как взаимосвязанные,  рассмотрел
дело о проверке  конституционности  п.2  вышеназванного
Указа  Президента  РФ и п.2.3 Положения,  утвержденного
этим Указом. Конституционный Суд, ссылаясь на ч.2 ст.77
и  ст.80 Конституции РФ и на отсутствие законодательной
базы для формирования системы  органов  государственной
власти субъектов Российской Федерации,  установил,  что
Президент РФ  как  гарант  Конституции,  обеспечивающий
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти,  вправе издать указ, восполняю-
щий  пробелы в правовом регулировании при условии,  что
указ не противоречит Конституции и федеральным законам,
а  его  действие  во времени ограничивается периодом до
принятия соответствующих федеральных законов. Конститу-
ционный Суд,  считая, что Указ Президента отвечает этим
условиям,  постановил признать оспариваемые нормы Указа
соответствующими Конституции РФ.  Но при этом Конститу-
ционный Суд дал следующее толкование Указа:            
   - во-первых,  "положения Указа о назначении глав ад-
министраций не претендуют на роль общих принципов орга-
низации исполнительных органов государственной  власти,
о  которых говорит статья 77 Конституции Российской Фе-
дерации. Указ носит временный характер и предусматрива-
ет в качестве альтернативы возможность выборов глав ад-
министраций.  Следовательно... Указ не отрицает принцип
выборности  глав  исполнительной власти,  вытекающий из
статьи 3 (часть 2) Конституции Российской  Федерации  в
ее взаимосвязи со статьей 32,  закрепляющей право граж-
дан избирать органы государственной власти. Конкретиза-
ция  же  этого принципа осуществляется соответствующими
нормами уставов и избирательных законов субъектов  Рос-
сийской  Федерации..." (п.4 мотивировочной части Поста-
новления) ;                                            
   - во-вторых,  при наличии надлежащей законодательной
базы  (устав,  избирательные законы) субъекты Федерации
вправе назначать и проводить выборы главы  исполнитель-
ной власти самостоятельно (п.2 Постановления);         
   - в-третьих,  положение  Указа о решении Президентом
РФ вопроса о назначении выборов глав администраций  уже
не действует, так как 13 декабря 1995 г. вступил в силу
Федеральный закон о порядке  формирования  Федерального
Собрания, установивший иной порядок назначения этих вы-
боров (п.2 резолютивной части Постановления) .         
   Таким образом,  Конституционный Суд постановил,  что
назначение и освобождение от должности глав администра-
ций краев, областей, городов федерального значения, ав-
тономной области, автономных округов указами Президента
РФ возможно лишь до тех пор, пока соответствующий субъ-
ект Федерации не принял свое законодательство о выборах
главы администрации.                                   
   Вместе с тем, Конституционный Суд фактически признал
не  противоречащим  Конституции РФ установленное Прези-
дентом РФ для самого себя право применять меры  дисцип-
линарной ответственности к главам администраций субъек-
тов Федерации (видимо,  только к тем, которые назначены
указами Президента РФ?). Президент же, применяя эти ме-
ры,  рассматривает глав администраций  как  нижестоящие
органы  исполнительной  власти в смысле ч.2 ст.77 и не-
посредственно вмешивается в их полномочия. Так, в связи
с ситуацией,  сложившейся в Приморье, Указом Президента
"Об ответственности должностных лиц, допустивших обост-
рение  кризиса в топливно-энергетическом комплексе При-
морского края" от 14 августа 1996 г.                   
№1168 губернатор  Приморского края (избранный населени-
ем,  а не назначенный Президентом РФ!)  предупрежден  о
неполном  служебном  соответствии занимаемой должности;
ему было поручено освободить вице-губернатора  края  от
занимаемой  должности  и принять меры  по стабилизации
положения в крае.                                      
   Подобная практика взаимоотношений  Президента  РФ  с
главами  администраций краев,  областей,  городов феде-
рального значения, автономной области, автономных окру-
гов является неконституционной,  поскольку,  во-первых,
избранные населением главы администраций несут  полити-
ческую  ответственность перед избирателями,  а не перед
Президентом РФ - даже в пределах осуществления полномо-
чий, очерченных в ч. 2 ст. 7 7.                        
   Во-вторых, споры о компетенции, включая споры о над-
лежащем осуществлении компетенции, между органами госу-
дарственной  власти  Федерации  и  субъектов  Федерации
должны разрешаться Конституционным Судом РФ (п."б"  ч.3
ст.  125 Конституции).  Последний же в Постановлении по
"удмуртскому делу"  признал  неконституционной  попытку
установить  вертикаль  "демократического централизма" в
отношениях между органами государственной власти разно-
го уровня.                                             
   Наконец, в-третьих,  Указ Президента РФ от 3 октября
1994 г.  №1969, в котором сформулирована позиция Прези-
дента  РФ  в  отношении  полномочий  глав администраций
субъектов Федерации,  противоречит ч.4 ст.5 Конституции
РФ, поскольку устанавливает особые взаимоотношения Пре-
зидента РФ только с главами администраций вышеуказанных
субъектов Федерации, но не с главами республик в соста-
ве Российской Федерации (конечно,  вряд ли можно предс-
тавить  себе предупреждение о "неполном служебном соот-
ветствии", адресованное президенту республики в составе
РФ). Между тем ч.4 ст. 5 Конституции однозначно опреде-
ляет, что именно во взаимоотношениях с федеральными ор-
ганами государственной власти все субъекты РФ между со-
бой равноправны.  Следовательно,  Президент  не  вправе
своим  указом  устанавливать  особые  взаимоотношения с
главами администраций  названных  субъектов.  Последнее
обстоятельство  не стало предметом рассмотрения в Конс-
титуционном Суде РФ, так как Суд связан предметом обра-
щений,  а соответствие данного Указа положению ч.4 ст.5
Конституции не оспаривалось в запросах, ставших поводом
для рассмотрения дела о проверке конституционности дан-
ного Указа (см.  п.2 мотивировочной части Постановления
Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г.).
                                                       
   ГЛАВА 4
   ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
   4.1. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
   4.1.1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ 
   Президент Российской Федерации является главой госу-
дарства (ч.1 ст.80 Конституции),  гарантом Конституции,
прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80),  а его
полномочия настолько значительны,  что можно говорить о
появлении  в  России  определенной  "суперпрезидентской
формы правления"1.                                     
   Многочисленные дискуссии идут по вопросу:  к  какому
из  своих  зарубежных коллег наиболее близок российский
глава государства.  Здесь,  прежде  всего,  упоминаются
американский и французский президенты.  Многие считают,
что Президент России в равной степени отличается  и  от
того и от другого: "Ельцинская Конституция не в большей
степени  является  французской,   чем   американской"2,
"...говорить  о приближении или тяготении нашей Консти-
туции к французскому аналогу настолько верно, насколько
"близки  и  схожи"  наши российские будни с французским
гражданским  обществом,  традициями,  парламентаризмом,
уважением личности в этом государстве"3.
               
   1 Кувалдин В.Б. От полупрезидентства - к суперпрези-
дентству // Этика  успеха.  Вып.5/95;  Кредо  и  кодекс
власти:  российское  президентство.  Тюмень  -  Москва.
1995. С.130.                                           
   2 Холмс С.  Сверхпрезидентство  и  его  проблемы  //
Конституционное  право:  восточноевропейское обозрение.
1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.22.                       
   3 Окуньков  Л.А.  Президент  Российской   федерации.
Конституция и политическая практика. М., 1996. С.19. 
  
Для сравнения президентского статуса в России,  Франции
и  США нужно прибегнуть к классификации форм правления,
существующей в науке конституционного права.           
   Россию, по Конституции 1993  г.,  нельзя  отнести  к
классической президентской республике, примером которой
являются США.  Формальная  возможность  ответственности
Правительства перед Федеральным Собранием,  а главное -
право Президента распустить  нижнюю  палату  парламента
(Государственную Думу),  не позволяют определить Россию
как президентскую республику.                          
   С другой стороны,  серьезные и  реальные  полномочия
Президента, прежде всего, в формировании Правительства,
прямые президентские выборы четко показывают  невозмож-
ность  классификации Российского государства как парла-
ментской республики.                                   
   В соответствии с классификацией,  остается  сравнить
Россию с так называемой смешанной формой правления. Для
последней характерно сочетание реальной  власти  прези-
дента  с парламентской ответственностью правительства4.
Классическим примером смешанной (или полупрезидентской)
республики  является V Республика во Франции.  Неудиви-
тельно,  что французская Конституция  1958  г.  оказала
серьезное влияние на Конституцию России.               
   Однако Российская  Федерация не является и смешанной
республикой;  в отдельных чертах она напоминает смешан-
ную  республику,  но не больше,  чем президентскую (см.
1.4.5.).  В отношениях с Федеральным Собранием и Прави-
тельством  глава  Российского  государства обладает су-
щественными и реальными правами,  превосходящими полно-
мочия и американского, и французского Президента5.
     
   4 Ранее к смешанным формам правления относили только
шесть европейских государств (Франция,  Финляндия,  Ис-
ландия,  Ирландия,  Португалия,  Австрия), а также Вей-
марскую республику,  существовавшую в Германии до  1933
г.,  но после установления демократии в странах Восточ-
ной Европы число этих государств увеличилось в два раза
за счет Югославии,  Хорватии, Словении, Македонии, Бол-
гарии и Польши.                                        
   5 Известный  французский  государствовед  М.Дюверже,
исследуя  в своих произведениях смешанную форму правле-
ния, установил, что Президент Франции обладает наиболее
широкими полномочиями,  которые осуществляются на прак-
тике,  среди всех руководителей полупрезидентских  рес-
публик  (Duverger  M.  Institutions politiques et droit
constitutionnel. V.1. P., 1980. P.327-329). Данное зак-
лючение принимается многими государствоведами, что поз-
воляет некоторым из них сделать  вывод  о  рождении  во
Франции  новой формы правления,  получившей название от
"республиканской монархии" (Duverger M.  Eshec au  roi.
P., 1978. Р. 98; Арон Р. Демократия и тоталитаризм. M.,
1993. С.15) до "ультрапрезидентской республики" (Moulin
R. Lе presidentialisme et la classification des regimes
politiques:  These // Service de reprod.  des theses de
I' Univ. des sciences sociales de Grenoble, 1978). 
    
                                                       
   Правовое положение   российского  Президента  и  его
серьезный приоритет по отношению к другим высшим  орга-
нам  государственной  власти позволяют сделать вывод об
особой и необычной форме правления в России.  Вместе  с
тем,  для  демонстрации специфики полномочий Президента
России  можно  попробовать  сравнить  российскую  форму
правления с V Республикой во Франции.                  
   Насколько специфическое  положение Президента России
соотносится с принципом разделения властей?  Статья  10
Конституции называет три ветви государственной власти -
законодательную,  исполнительную и судебную.  В главе 4
Конституции  Президент  не отнесен ни к одной из ветвей
власти,  однако объем его полномочий в  сфере  исполни-
тельной власти позволяет сделать вывод о том,  что Пре-
зидент фактически является ее главой.                  
   Вместе с тем,  полномочия Президента в отношениях  с
Государственной Думой и в законодательной области прев-
ращают его в государственно-политический институт,  на-
рушающий разделение властей на законодательную и испол-
нительную.  Причиной данного противоречия между ст.  10
Конституции  и некоторыми положениями главы 4 Конститу-
ции считается  необходимость  проведения  всеобъемлющих
реформ,  ради  эффективности  которых  один  из главных
принципов демократического государства  отчасти  прино-
сится в жертву политической целесообразности.
          
   4.1.2. ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА
   Одним из  основных факторов,  определяющих положение
президента в системе разделения властей в президентской
или  смешанной  республике,  являются выборы президента
гражданами,  что можно считать  существенным  признаком
данных форм правления.  Правда, в смешанных республиках
это всегда прямые выборы, а в классическом примере пре-
зидентской республики - США формально выборы президента
косвенные;  но их результат практически  отражает  волю
избирателей,  а не выборщиков.  Во всяком случае, важно
то,  что реальные властные  полномочия  президента  как
главы  исполнительной  власти нуждаются в самой широкой
легитимации.  В парламентских же республиках  президент
является номинальным главой государства,  а поэтому из-
бирается парламентом (Чехия, Словакия, Венгрия) или бо-
лее  широкой  коллегией  с участием парламента (Италия,
ФРГ).                                                  
Прямые президентские выборы придают Президенту РФ  дос-
таточную легитимность.  В частности, после первых выбо-
ров Б.Н.Ельцин неоднократно подчеркивал, что он "первый
всенародно избранный Президент России".                
   Избрание Президента регулируется ст.  81 Конституции
РФ.  Срок президентских полномочий (4 года [ч.1 ст.81])
с  ограничением  (не  более двух сроков подряд [ч.3 ст.
81]) заимствованы из  Конституции  США.  Эти  положения
представляются  более  демократичными  по  сравнению  с
Конституцией Франции,  где Президент избирается на семь
лет  и без ограничений на переизбрание.  Конституция не
запрещает  экс-президенту  (проработавшему  два  срока)
вновь  избираться  на этот пост,  естественно пропустив
четыре года.                                           
   В соответствии с Заключительными и переходными поло-
жениями Конституции (п.3) Президент РФ, избранный в со-
ответствии с ранее действовавшим Основным Законом  Рос-
сии (Б.Н.Ельцин),  со дня вступления в силу Конституции
РФ 1993 г.  приступил к осуществлению установленных  ею
президентских полномочий до истечения срока, на который
он был избран (до июля 1996 г.).  Таким образом, первым
лицом,  занявшим  должность  Президента РФ в смысле ч.З
ст. 81 Конституции, хотя и без выборов на основании но-
вой Конституции,  стал Б.Н.Ельцин. После победы на пре-
зидентских выборах 1996 г.  Б.Н.Ельцин занял  должность
Президента  РФ  во  второй раз подряд (второй срок под-
ряд).  Следовательно,  Б.Н.Ельцин,  согласно ч.З ст. 81
Конституции,  не  вправе  выдвигать свою кандидатуру на
выборах Президента РФ 2000 г.                          
   Вместе с тем Б.Н.Ельцин с декабря 1993  г.  по  июль
1996  г.  не  занимал должность Президента РФ как лицо,
избранное на эту должность в соответствии с  ч.1  ст.81
Конституции  сроком  на  четыре года.  Положение же ч.З
ст.81 имеет в виду занятие должности Президента РФ  од-
ним и тем же лицом, избиравшимся на эту должность в со-
ответствии с ч.1 ст.81 Конституции дважды подряд на че-
тырехлетний  срок.  Поэтому может возникнуть сомнение в
том,  что положение ч.З ст.81 о двух четырехлетних сро-
ках подряд распространяется на ситуацию, в которой ока-
жется Президент РФ Б.Н.Ельцин в 2000  г.  Однако  смысл
ч.З  ст.81  (телеологическое толкование) состоит в том,
чтобы обеспечить периодическую  смену  лиц,  занимающих
важнейшую федеральную государственную должность,  и тем
самым ограничить возможности  злоупотребления  властью.
Таким образом, попытки истолковать ч.З ст.81 как позво-
ляющую Президенту РФ,  впервые избранному на эту  долж-
ность на четырехлетний                                 
   срок в соответствии с ч.1 ст.81 в 1996 г., выдвинуть
свою кандидатуру на выборах Президента РФ  в  2000  г.,
противоречат  цели  ограничения,  установленного  в ч.З
ст.81 Конституции.                                     
   В ст.81  Конституции  также  содержатся  требования,
предъявляемые  к  процедуре  выборов (всеобщее равное и
прямое избирательное право при тайном  голосовании),  а
также  к  кандидатам на пост Президента (гражданин Рос-
сийской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживаю-
щий  в  Российской Федерации не менее 10 лет).  Порядок
выборов Президента России определяется федеральным  за-
коном (ч.4 ст.81).                                     
   Согласно ст.55 Федерального закона от 17 мая 1995 г.
"О выборах Президента Российской Федерации" для  победы
на  президентских  выборах кандидату необходимо набрать
более половины голосов избирателей, принявших участие в
голосовании.  В  случае,  если ни один из кандидатов не
наберет требуемого количества голосов,  проводится пов-
торное  голосование,  в  котором  принимают участие два
кандидата,  набравшие  наибольшее  количество   голосов
(ст.56).  В  втором туре победившим считается кандидат,
набравший больше голосов при условии,  что число  голо-
сов,  поданных за данного кандидата, больше числа голо-
сов избирателей, поданных против обоих кандидатов.     
   Несмотря на небольшой опыт проведения  президентских
выборов в России, оба варианта голосования имели место.
На выборах 1991 г.  Б.Н.Ельцин победил в первом туре, а
в 1996 г. ему понадобилось уже два тура для того, чтобы
победить своего основного соперника - Г.А.Зюганова. Ма-
жоритарная  (двухтуровая) система абсолютного большинс-
тва на президентских выборах в республиках со смешанной
формой  правления  представляется наиболее справедливой
избирательной системой. Необходимость набрать 50%+1 го-
лос придает искомую легитимность будущему Президенту, а
два тура голосования позволяют избирателю, в случае не-
обходимости, скорректировать свою волю.                



   4.1.3. ПРЕЗИДЕНТ И РЕФЕРЕНДУМ
   В республике  со смешанной формой правления полномо-
чие главы государства по проведению референдума являет-
ся  весьма  существенным,  так  как может позволить ему
действовать вопреки воле парламента.  Теория  плебисци-
тарной демократии,  реализованная прежде всего в V Рес-
публике во Франции и нашедшая применение в Кон-        
ституции РФ 1993 г.,  подтверждает важность этого конс-
титуционно-правового института, обеспечивающего возмож-
ность непосредственного общения между лидером государс-
тва и народом.                                         
   Однако Россия не является смешанной республикой, и в
ряду полномочий российского Президента назначение рефе-
рендума является наименее значимым.  Так что в принципе
Президент РФ мог бы обойтись и без права назначать  ре-
ферендум; это право существенно не влияет на и без того
сильную власть российского Президента. Единственным су-
щественным  моментом  здесь  является следующее обстоя-
тельство:  кто назначает референдум,  тот и формулирует
вопрос,  выносимый на референдум (естественно, формули-
рует, исходя из своих интересов).                      
   Однако из Конституции вообще не следует, что опреде-
ление содержания референдума - это полномочие Президен-
та Российской Федерации.  Конституция  говорит  лишь  о
назначении  референдума Президентом в установленном по-
рядке,  но не говорит о том,  что Президент вправе  сам
инициировать референдум.                               
   После принятия  Конституции референдум еще не прово-
дился. Согласно п."в" ст.84 Конституции, Президент наз-
начает референдум в порядке,  установленном федеральным
конституционным законом. Этот Федеральный конституцион-
ный закон вступил в действие 10 октября 1995 г. и в нем
подробно рассмотрены вопросы,  связанные с  проведением
референдума.   Необходимо  отметить,  что  разработчики
Конституции,  созданной "под Президента", совершили не-
которую ошибку, предоставив решение данных вопросов за-
конодателям,  поскольку оппозиционная действующему Пре-
зиденту Государственная Дума приняла Закон, который ли-
шил Президента права прибегать к референдуму по некото-
рым важным вопросам (например,  о досрочном прекращении
полномочий палат Федерального Собрания).               
   В соответствии с данным Законом Президент может наз-
начить референдум по представлению двух миллионов граж-
дан России или Конституционного  Совещания  (референдум
по вопросу о принятии новой Конституции РФ).  Перед тем
как издать указ  о  назначении  референдума,  Президент
должен  получить  заключение Конституционного Суда РФ о
соблюдении требований Конституции в связи с проведением
данного референдума. Это, прежде всего, связано с огра-
ничениями круга вопросов,  выносящихся  на  референдум.
Согласно ст.3 Закона о референдуме, к вопросам, которые
не могут выноситься на референдум,  среди прочих  отно-
сится  досрочное прекращение или продление срока полно-
мочий Президента РФ,  Совета Федерации, Государственной
Думы  и проведение досрочных выборов Президента,  Госу-
дарственной Думы или досрочного формирования Совета Фе-
дерации  либо об отсрочке таких выборов (формирования).
Кроме того, вопросы, выносимые на референдум, не должны
ограничивать или отменять общепризнанные права и свобо-
ды человека и гражданина и конституционные гарантии  их
реализации (ч.3 ст.3 Закона о референдуме).            
   В случае необходимости Президент сможет прибегнуть к
референдуму для получения поддержки у избирателей.  Тем
более,  что  нынешний  Президент  воспользовался данной
возможностью в 1993 г.,  когда,  получив  положительные
результаты  на референдуме,  он начал активно проводить
политику по преодолению сопротивления Верховного  Сове-
та.  Кроме того, референдумом 1993 г. Б.Н.Ельцин как бы
перекрыл результаты референдума 1991  г.  о  сохранении
СССР, на которые активно ссылалась оппозиция.          
   Несомненно, Президент  будет  прибегать к такому эф-
фективному средству,  как референдум, для получения до-
полнительной поддержки от населения.  Но,  в отличие от
политической практики V Республики,  в случае неудачных
результатов референдума,  российский Президент, видимо,
не уйдет в отставку. Политические традиции, позволяющие
рассчитывать на ответственность Президента за результа-
ты референдума, в России еще не сложились. 
            
   4.1.4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА И ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИИ 
   4.1.4.1. Конституционные положения 
   Одним из  важнейших  вопросов  государственного уст-
ройства России является проблема взаимоотношений  между
Президентом и Правительством.  В соответствии со ст. 83
и положениями главы 6 Конституции,  Президент  обладает
серьезным  комплексом  полномочий  по отношению к этому
органу исполнительной власти. Во-первых, Президент наз-
начает Председателя Правительства (с согласия Государс-
твенной Думы,  о чем речь  пойдет  ниже),  заместителей
Председателя   Правительства,   федеральных  министров.
Участие Председателя Правительства в формировании всего
состава Правительства чисто номинальное. Он представля-
ет главе государства предложения о структуре  федераль-
ных органов исполнительной власти (ч.1 ст. 112         
Конституции), а  также  предлагает кандидатуры на долж-
ности заместителей Председателя Правительства  и  феде-
ральных министров (ч.2 ст. 112). Данное полномочие Пре-
зидента России соотносится с правами глав республик  со
смешанной формой правления.                            
   Во-вторых, Президент  (и только Президент) принимает
решение об отставке Правительства (п."в"  ст.83  и  ч.2
ст.117 Конституции),  а также, по предложению Председа-
теля Правительства,  освобождает  от  должности  членов
Правительства  (п."д"  ст.83).  Данное полномочие главы
Российского государства в очередной раз показывает  его
превосходство  над  номинальным  главой Правительства и
его фактическое положение главы высшего органа исполни-
тельной власти России.                                 
   Например, у  Президента Франции нет права отправлять
Правительство Республики в отставку или освобождать  от
должности министров.  Естественно,  в случае партийного
подчинения Премьер-министра  главе  Французского  госу-
дарства  проблем  с отставкой первого не должно возник-
нуть,  но конституционно закрепленного полномочия, поз-
воляющего  по  собственной инициативе принимать решение
об отставке Премьер-министра, у Президента V Республики
нет.                                                   
   Может ли Президент России самостоятельно назначать и
освобождать от должности  членов  Правительства?  Пункт
"д"  ст.83  и  ч.2 ст.  112 Конституции прямо говорят о
назначении и освобождении от  должности  членов  Прави-
тельства Президентом по предложению Председателя Прави-
тельства.  Но что произойдет, если Президент произведет
эти  действия  по  своей инициативе?  Если Председатель
Правительства заявляет,  например,  что он не предлагал
кандидатуру  назначенного заместителя Председателя Пра-
вительства или федерального министра, то формально Пре-
зидент  обязан  отменить назначение.  Однако,  в данном
случае, глава государства, видимо, отправит Председате-
ля Правительства в отставку, хотя отставка Председателя
Правительства по инициативе Президента  без  формальной
отставки  Правительства  Конституцией не предусмотрена.
Председателю Правительства, ради сохранения своей долж-
ности, остается подчиняться любым решениям Президента и
соглашаться на ту роль  в  формировании  Правительства,
которую отведет ему Президент.                         
   Процедура внесения предложений Президенту о назначе-
нии и освобождении от должности заместителей  Председа-
теля  Правительства и федеральных министров должна быть
урегулирована в федеральном  конституционном  законе  о
Правительстве  таким  образом,  чтобы  положения  п."д"
ст.83 и ч.2 ст. 112 Конституции могли бы               
   быть более или менее реальными.  Но в любом  случае,
до тех пор, пока Председатель Правительства назначается
в порядке,  установленном в ст.  111,  он не может быть
достаточно  самостоятельной конституционно-правовой фи-
гурой.                                                 
   Исходя лишь из текста Конституции, можно предвидеть,
что  если  Председатель  Правительства  пойдет на такой
конфликт с Президентом,  который описан выше, то Прези-
дент  может добиться его отставки следующим конституци-
онным путем: принимается решение об отставке Правитель-
ства, и оно продолжает действовать до сформирования но-
вого Правительства (ч.5 ст.117 Конституции); далее Пре-
зидент  назначает Председателя Правительства в порядке,
предусмотренном ст.  111 Конституции. Поскольку сущест-
вует такой формально корректный,  но относительно слож-
ный,  способ отстранения от должности Председателя Пра-
вительства, сознательно идущего на конфликт с Президен-
том,  то естественно предположить,  что такие конфликты
не будут возникать,  ибо они бессмысленны для Председа-
теля Правительства. А если уж и произойдет нечто подоб-
ное,  то  для Председателя Правительства разумнее будет
не вынуждать Президента прибегать к формально  коррект-
ному  способу избавления от нелояльного премьер-минист-
ра.                                                    
   По Конституции Российской Федерации 1993 года  Пред-
седатель Правительства Российской Федерации должен быть
совершенно лоялен по отношению к Президенту  Российской
Федерации.                                             
   В третьих, Президент России может отклонить отставку
Правительства (ч.1 ст.117) - такого полномочия у Прези-
дента Франции также нет. Статья 116 Конституции России,
в которой говорится о том,  что перед  вновь  избранным
Президентом Российской Федерации Правительство Российс-
кой Федерации слагает свои полномочия, подчеркивает не-
разрывную связь между Президентом и Правительством Рос-
сии.                                                   
   Данные отношения и безусловное превалирование в  них
Президента показывает второстепенный характер Председа-
теля Правительства России  как  органа  государственной
власти.  Об этом также свидетельствует такое немаловаж-
ное обстоятельство,  как расположение глав  Конституции
России. В Конституции РФ Правительству посвящена 6 гла-
ва - только после Федерального Собрания (во французской
Конституции - III раздел,  непосредственно за разделом,
посвященным Президенту Республики).                    
   К вышесказанному необходимо добавить,  что в Консти-
туции  России  не  указан  высший  орган исполнительной
власти, но его под-                                    
сказывает логика  президентских  полномочий.   Согласно
п."б" ст.83 Конституции,  Президент имеет право предсе-
дательствовать на заседаниях Правительства.  Правитель-
ство же,  согласно формулировке ч.1 ст.110 Конституции,
только осуществляет  исполнительную  власть  Российской
Федерации, но при этом Правительство не называется выс-
шим органом исполнительной власти.  Наконец,  Президент
вправе отменять постановления и распоряжения Правитель-
ства в случае их противоречия Конституции РФ, федераль-
ным законам и указам Президента (ч.3 ст.  115 Конститу-
ции).  Оговорка "в случае  противоречия..."  не  должна
вводить  в заблуждение:  любое отменяемое постановление
или распоряжение Правительства будет противоречить хотя
бы тому указу Президента, которым оно отменяется. Между
тем,  существует аксиоматичное правило: нормативный акт
может быть отменен только органом государственной влас-
ти,  издавшим этот акт, или должностным лицом, которому
подчиняется орган государственной власти, издавший этот
акт. В любом случае, ч.З ст. 115 Конституции рассматри-
вает  Президента как фактического главу Правительства -
органа исполнительной власти Российской Федерации.     
   Данный факт подтверждает и  то  обстоятельство,  что
указами  Президента о структуре федеральных органов ис-
полнительной власти (в частности,  указами "О структуре
федеральных органов исполнительной власти" от 14 авгус-
та 1996 г.  и "О признании утратившими  силу  некоторых
указов Президента Российской Федерации и внесении изме-
нений в структуру  федеральных  органов  исполнительной
власти, утвержденную Указом Президента Российской Феде-
рации от 14 августа 1996 г.  №1177" от 9 июля 1997 г.),
выделен  ряд  министерств  и ведомств,  непосредственно
подведомственных "Президенту  Российской  Федерации  по
вопросам,  закрепленным  за ним Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами и фе-
деральными законами".                                  
   Среди них,  прежде всего,  необходимо назвать минис-
терства обороны,  иностранных  дел  и  внутренних  дел.
Двойное подчинение данных наиважнейших органов исполни-
тельной власти (Президенту и Председателю Правительства
Российской  Федерации)  еще  раз подчеркивает специфику
поста Председателя Правительства. Кроме того, Президен-
ту подведомственны: Федеральная пограничная служба, Го-
сударственная налоговая служба,  Федеральная служба бе-
зопасности и др.  Фактически, весь комплекс силовых ми-
нистерств и ведомств подчиняется Президенту6.
          
   4.1.4.2. Федеральный конституционный закон
   о Правительстве Российской Федерации  
   На многие спорные вопросы был призван ответить феде-
ральный конституционный закон, определяющий порядок де-
ятельности Правительства России (предусмотренный в  ч.2
ст.  114  Конституции РФ).  Весной 1997 г.  Федеральный
конституционный закон "О Правительстве Российской Феде-
рации" был принят Государственной Думой и одобрен Сове-
том Федерации, после чего он подлежал безусловному под-
писанию Президентом в течение четырнадцати дней и обна-
родованию (см. 4.4.2.2.). Однако тогда Закон не вступил
в  силу из-за позиции Президента,  оценившего Закон как
противоречащий Конституции.                            
   В первой редакции Закон несколько изменял сложившие-
ся  взаимоотношения  Президента,  Правительства и Феде-
рального Собрания не в пользу первого  (хотя  Закон  не
посягает  на  конституционные  прерогативы Президента в
области формирования и отставки Правительства).  Интен-
ция  Закона свидетельствует о желании законодателей вы-
вести Правительство из-под прямого президентского конт-
роля  и,  в некоторой степени,  увеличить влияние Феде-
рального  Собрания  на  орган  исполнительной   власти.
"Пусть  Правительство будет более самостоятельным,  чем
президентским",  - так можно определить кредо законода-
теля в этом вопросе.                                   
   Неудивительно, что весной 1997 г. Президент отказал-
ся подписать Закон,  несмотря на то,  что, по Конститу-
ции,  он не обладает правом отлагательного вето в отно-
шении федеральных конституционных законов. Однако, объ-
явив Закон противоречащим Конституции и выразив намере-
ние обратиться по этому поводу в  Конституционный  Суд,
глава  государства  этого  не сделал.  Последнее вполне
объ-                                                   
   6 В 70-х годах во Франции сложилась такая же  ситуа-
ция, когда Президент республики (В.Ж. д'Эстен) оказывал
серьезное давление на правительство, прежде всего обра-
щаясь с директивами непосредственно к отдельным минист-
рам,  что ставило премьер-министра (Ж.Ширака) в  унизи-
тельное положение. Одновременно с официальными приемами
главы правительства, Президент стал постоянно проводить
официальные  встречи с министрами финансов и внутренних
дел, что фактически выводило этих министров из подчине-
ния  премьер-министру  и  подрывало его авторитет среди
коллег. В конце концов Ж.Ширак был вынужден уйти в отс-
тавку (Duverger M. Eshеc au roi. P., 1978. Р.183).     
                                                       
                                                       
яснимо: согласно ч.2 ст.  125 Конституции Конституцион-
ный Суд РФ проверяет конституционность вступивших в си-
лу законов, так что для обращения в Конституционный Суд
с запросом Президенту пришлось бы выполнить свою  конс-
титуционную обязанность - подписать Закон.  В конститу-
ционно-правовом отношении возникла "патовая" ситуация.
С одной стороны, Президент не считал для себя возможным
пойти по конституционному пути,  так  как  существовала
вероятность, что не все его возражения найдут поддержку
в Конституционном Суде. С другой стороны, законодатели,
заинтересованные  в  принятии  Закона,  столкнувшись  с
жесткой позицией Президента,  блокировавшего  законода-
тельный процесс,  были готовы найти компромисс и внести
изменения в Закон;  однако позиция Президента лишала их
этой возможности: нельзя принять закон о внесении изме-
нений в закон,  не вступивший в силу,  а  дезавуировать
свои постановления об одобрении Закона палаты Федераль-
ного Собрания тоже не могут (Федеральное  Собрание  са-
мостоятельно  принимает федеральные конституционные за-
коны, а не представляет их в разных вариантах Президен-
ту "на выбор").                                        
   Выход из создавшегося положения был найден в резуль-
тате создания  конституционно-правового  прецедента.  В
декабре  1997 г.  была достигнута договоренность Прези-
дента с председателями палат  Федерального  Собрания  о
немедленном,  после подписания Закона,  внесении в него
требуемых Президентом изменений.  Президент про-мульги-
ровал Закон в первой редакции,  а 25 декабря 1997 г.  в
один день палатами Федерального Собрания был принят Фе-
деральный конституционный закон "О внесении изменений и
дополнений в Федеральный конституционный закон "О  Пра-
вительстве Российской Федерации". Таким образом, с 1998
г.  будет действовать Федеральный конституционный закон
"О Правительстве Российской Федерации",  принятый Госу-
дарственной Думой 11 апреля 1997 г.  и одобренный Сове-
том  Федерации  14  мая 1997 г.,  но фактически впервые
вступающий в силу в редакции Федерального конституцион-
ного закона от 31 декабря 1997 г.                      
   Во второй главе Федерального конституционного закона
о Правительстве  рассматриваются  вопросы  формирования
Правительства.  Во многом повторяя конституционные нор-
мы,  статьи Закона, тем не менее, проводят определенную
линию  на вывод Правительства из-под полного (при жела-
нии) контроля Президента. (Здесь законодатель в опреде-
ленной мере ориентировался на модель разделения властей
в республике со смешанной формой правления). Этой цели 
   служит попытка усиления  поста  Председателя  Прави-
тельства.  В  соответствии  с  ч.2 ст.7 Закона он может
быть освобожден от должности Президентом только в  двух
случаях: по его заявлению об отставке или при невозмож-
ности исполнения своих полномочий.  Тем самым Председа-
телю  Правительства придается несколько более самостоя-
тельный по отношению к Президенту статус и  подчеркива-
ется  роль Председателя Правительства как конституцион-
ного главы органа  исполнительной  власти,  неразрывная
связь  Правительства  и его Председателя:  Президент не
может,  не отправляя Правительство в отставку, по своей
инициативе  принять  решение  об  отставке Председателя
Правительства. Такое положение тем более оправдано, ес-
ли  Председатель Правительства был назначен Президентом
с согласия Государственной Думы.                       
   Закон о Правительстве однозначно связывает  отставку
Председателя  Правительства и с отставкой самого Прави-
тельства,  что полностью соответствует смыслу соответс-
твующих положений Конституции.  В п."в" ст. 83, ст. 116
и ст.  117 Конституции говорится об отставке или сложе-
нии  полномочий  лишь Правительства в целом,  а в п."д"
ст.  83 говорится об освобождении от должности замести-
телей  Председателя  Правительства РФ и федеральных ми-
нистров;  но нигде в Конституции не говорится об  осво-
бождении от должности Председателя Правительства.  Поэ-
тому Закон, вводя конституционно-правовое понятие осво-
бождения от должности Председателя Правительства, пояс-
няет:  "Освобождение от должности  Председателя  Прави-
тельства  Российской Федерации влечет за собой отставку
Правительства Российской Федерации" (ч.4  ст.7).  Таким
образом,  по Закону Президент,  освобождая от должности
Председателя Правительства в связи с заявлением послед-
него об отставке, должен будет учитывать формальную не-
обходимость формирования нового  Правительства.  Однако
не исключено,  что в таком случае Президент сможет наз-
начить нового Председателя Правительства,  подобрав та-
кую кандидатуру, что ему не придется менять состав Пра-
вительства в соответствии с предложениями нового премь-
ер-министра,  предусмотренными  в  п."д"  ст.83  и  ч.2
ст.112 Конституции. Даже если Федеральный конституцион-
ный  закон  о Правительстве установит строгую процедуру
внесения  Председателем  Правительства  предложений  по
кандидатурам членов Правительства, но Председатель Пра-
вительства будет назначаться по правилам ст.  111 Конс-
титуции,  всегда  будет  вероятность  чисто формального
соблюдения названной процедуры.                        
Вряд ли следует полагать,  что Закон дает  Председателю
Правительства  возможность в определенной мере угрожать
Президенту своим уходом в отставку вместе с  Правитель-
ством.  Во-первых,  Президент  может  просто не принять
отставку Председателя Правительства,  так как она  тож-
дественна  отставке всего Правительства,  а Конституция
устанавливает,  что отставка Правительства  принимается
или  отклоняется  Президентом Российской Федерации (ч.1
ст.117). Во-вторых, освобождая от должности Председате-
ля  Правительства  по  его заявлению,  Президент вправе
дать сформированному в соответствии с его,  Президента,
волей Правительству поручение продолжать действовать до
сформирования нового Правительства (ч.  5 ст.117), при-
чем  исполнение обязанностей Председателя Правительства
будет поручено уже другому лицу.                       
   В пятой главе  Закона  представлены  взаимоотношения
Президента и Правительства. Авторами Закона продолжает-
ся линия на усиление роли Правительства  как  самостоя-
тельного государственного органа исполнительной власти.
Закон устанавливает, что Президент "обеспечивает согла-
сованное функционирование и взаимодействие Правительст-
ва Российской Федерации и других органов  государствен-
ной власти" (ст.30 Закона).  Такая формулировка предпо-
лагает независимый статус Правительства,  отсутствие  в
его деятельности непосредственного подчинения Президен-
ту.  Более того, Правительство провозглашается коллеги-
альным  органом,  возглавляющим единую систему исполни-
тельной власти в Российской Федерации (ч.3  ст.1  Зако-
на), а такая формулировка предполагает, что либо Прези-
дент является главой Правительства,  чего Закон как раз
не допускает,  либо в системе исполнительной власти нет
места для конституционных  полномочий  Президента,  что
противоречит действительности.                         
   Что же  касается палат Федерального Собрания,  то за
ними закрепляется весьма существенное полномочие - обя-
занность членов Правительства по приглашению палат при-
сутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы пар-
ламентариев в порядке,  определенном регламентами палат
(ч.1 ст.38 Закона).  Данная процедура уже позволяет го-
ворить  о  парламентском  контроле в отношении исполни-
тельной власти,  но не о парламентской  ответственности
Правительства  и  отдельных  членов  Правительства (см.
4.2.1.5.).                                             
   Однако наиболее существенные ограничения  президент-
ского  влияния на Правительство в новой редакции Закона
сняты.  Прежде всего из текста Закона исключена  статья
5,  согласно которой система федеральных органов испол-
нительной власти должна была устанавливаться  федераль-
ным законом. Это положение никоим образом не противоре-
чило Конституции:  согласно п."г" ст.71 Конституции ус-
тановление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти  находится  в  ведении
Российской Федерации,  а согласно ч.1 ст.76 Конституции
по предметам ведения Российской  Федерации  принимаются
федеральные  конституционные законы и федеральные зако-
ны.                                                    
   В первой редакции Закона  была  предпринята  попытка
уменьшить полномочия Президента в отношении ряда минис-
терств и ведомств,  прежде всего силовых.  В ч.1 ст. 32
Закона в первой редакции говорилось, что Президент лишь
"направляет деятельность" этих федеральных органов  ис-
полнительной власти.  В новой редакции ст. 32 ("Особен-
ности руководства некоторыми федеральными органами  ис-
полнительной власти") гласит: "Президент Российской Фе-
дерации в соответствии с Конституцией Российской  Феде-
рации,  федеральными  конституционными законами,  феде-
ральными законами руководит  деятельностью  федеральных
органов исполнительной власти,  ведающих вопросами обо-
роны,  безопасности,  внутренних дел,  иностранных дел,
предотвращения  чрезвычайных ситуаций и ликвидации пос-
ледствий стихийных бедствий,  утверждает по представле-
нию Председателя Правительства Российской Федерации по-
ложения о них и назначает  их  руководителей,  а  также
осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокоман-
дующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Пред-
седатель Совета Безопасности Российской Федерации.     
   Правительство Российской  Федерации в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными консти-
туционными законами,  федеральными законами,  указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации  коорди-
нирует  деятельность федеральных органов исполнительной
власти, указанных в части первой настоящей статьи".    
   Очевидно, что новая редакция  ст.  32  Закона  прямо
противоречит интенции Закона и даже расширяет конститу-
ционные полномочия Президента  в  сфере  исполнительной
власти. Получается, что Президент непосредственно руко-
водит важнейшими министерствами и одновременно  обеспе-
чивает  согласованное функционирование и взаимодействие
Правительства и других органов государственной  власти,
а   Правительство  возглавляет  систему  исполнительной
власти и координирует деятельность министерств, которы-
ми руководит Президент.                                
Однако эти противоречия, граничащие с абсурдом, отчасти
устраняются, если не придавать серьезного значения фор-
мулировкам "координирует",  "обеспечивает согласованное
функционирование"  и  т.п.,  не  имеющим  определенного
конституционно-правового  содержания.  Определенным  же
отныне является то,  что в новой редакции  Федерального
конституционного закона о Правительстве оформлена свое-
го рода "бицефальная" система  руководства  федеральной
исполнительной властью.  Во-первых,  Президент, с одной
стороны,  определяет основные направления внутренней  и
внешней политики государства, формирует Правительство в
целом (при определенном участии Председателя Правитель-
ства) и решает вопрос о его отставке, с другой - непос-
редственно руководит важнейшими  федеральными  органами
исполнительной власти,  входящими в состав Правительст-
ва.  Причем положение ч.1 ст.32 Закона о назначении ру-
ководителей подчиненных Президенту органов исполнитель-
ной власти следовало бы понимать в соответствии с п."д"
ст.83 Конституции,  требующим предложения Председателем
Правительства  кандидатур  на  должности  руководителей
этих  органов;  однако  последнее  вовсе не вытекает из
смысла ч.1 ст.32 Закона:  Президенту не нужны официаль-
ные предложения по поводу руководителей,  которые несут
ответственность  непосредственно   перед   Президентом.
Во-вторых,  Председатель  Правительства формально возг-
лавляет Правительство в целом, в соответствии с Консти-
туцией,  федеральными законами и указами Президента оп-
ределяет основные направления деятельности Правительст-
ва и организует его работу (ст. 113 Конституции)7. При-
чем поскольку Федеральный конституционный закон о  Пра-
вительстве не может противоречить Конституции,  то фор-
мально следует считать,  что перед Правительством в це-
лом (и Председателем Правительства,  поскольку он возг-
лавляет Правительство) несут ответственность  руководи-
тели всех правительственных органов,  в частности, ука-
занных в ч.1 ст. 32 Закона. Этим формальным требованием
обусловлено положение ч.  2 ст. 32 Закона о координации
Правительством деятельности федеральных органов  испол-
нительной власти, указанных в ч.1 ст. 32 Закона. 
      
   7 Полномочия  Председателя Правительства РФ по орга-
низации работы Правительства конкретизированы  в  ст.24
Федерального конституционного закона о Правительстве. В
частности,  Председатель  Правительства::  представляет
Правительство  в Российской Федерации и за пределами ее
территории; ведет заседания Правительства, обладая пра-
вом  решающего голоса;  подписывает акты Правительства;
распределяет обязанности между заместителями  Председа-
теля Правительства.  
                                                       
   Таким образом,  Закон о Правительстве легализовал на
уровне  федерального  конституционного  закона  двойное
подчинение  (фактически - прямое подчинение Президенту)
ряда важнейших федеральных органов исполнительной влас-
ти,  которое  отнюдь не вытекает из Конституции.  Ранее
оно существовало de facto (установление полномочий Пре-
зидента  указами самого же Президента не создает юриди-
ческих оснований этих полномочий) и было возможно в си-
лу  определяющего конституционного положения Президента
по отношению к Правительству и Председателю  Правитель-
ства.  Теперь же оно существует de jure, и в этом отно-
шении Закон (вопреки политической  позиции  большинства
депутатов Государственной Думы!) развивает заложенное в
интенции Конституции приоритетное положение  Президента
в  системе  разделения властей и в сфере исполнительной
власти. Но одновременно ст.32 Закона прямо возлагает на
Президента конституционную политическую ответственность
за деятельность соответствующих федеральных органов ис-
полнительной власти.                                   
   В заключение необходимо отметить,  что, в отличие от
Франции,  где Правительство Республики играет в отноше-
ниях  между ветвями власти существенную самостоятельную
роль,  в России влияние федерального  Правительства  на
парламент  почти  всегда опосредовано через Президента.
Поэтому нужно рассматривать взаимоотношения  Правитель-
ства с Государственной Думой как часть конституционного
противостояния исполнительной и законодательной власти,
выраженного  в полномочиях Президента России по отноше-
нию к нижней  палате  Федерального  Собрания.  Политика
Правительства  по  отношению  к  органу законодательной
власти есть не более чем продолжение политики главы го-
сударства.                                             
                                                       
                                                       
   4.2. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ  ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЕЙ ПО КОНСТИТУЦИИ РФ
   4.2.1. РОСПУСК ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ И
   ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВА
                                                     
   4.2.1.1. Основные положения
   Одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президен-
та, Федерального Собрания и Правительства является пра-
во Президента распустить Государственную Думу.  Консти-
туция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой
дачи согласия Государственной Думой на назначение Пред-
седателя Правительства и ответственностью Правительства
перед Государственной Думой,  точнее, с официальным вы-
ражением Думой негативного отношения к Правительству.  
   Возможность роспуска нижней палаты парламента главой
государства является отличительным признаком парламент-
ских и смешанных республик. Данным полномочием в полной
или частичной мере обладает президент страны.  Причем в
парламентских республиках роспуск законодательного  ор-
гана  во  многом зависит от решения руководителя прави-
тельства.  Так,  в Италии решение Президента о роспуске
обеих  или  одной  из  палат  парламента принимается по
предложению Правительства и  контрасигнуется  одним  из
министров.                                             
   Роспуск законодательного  органа  в  республиках  со
смешанной формой правления имеет совершенно иную приро-
ду и происходит исключительно по инициативе президента.
Так,  во Франции "Президент Республики после консульта-
ции  с  Премьер-министром  и председателями палат может
объявить о роспуске Национального собрания" (ч.1 ст. 12
Конституции V Республики).  Несомненно, что данные кон-
сультации носят формальный характер и не  могут  заста-
вить Президента отказаться от намерения распустить ниж-
нюю палату парламента.                                 
   В России решение  о  роспуске  Государственной  Думы
также  исходит  исключительно  от Президента.  Однако в
России смысл конституционного  роспуска  нижней  палаты
парламента не имеет ничего общего с природой этого инс-
титута ни в парламентарной,  ни в смешанной республике.
Если  в  парламентарных  странах  роспуск нижней палаты
парламента обычно связан с  правительственным  кризисом
или  с  интересами  партии  (коалиции партий),  имеющей
большинство в парламенте,  а в смешанной  республике  -
это  способ  вынесения спора между президентом и парла-
ментом на суд народа,  то в России - это конституционно
запрограммированный  результат  конфликта  Президента и
Государственной  Думы,  конфликта,  который   Президент
практически всегда может решить в свою пользу.         
   Конституция РФ  регламентирует все случаи досрочного
роспуска нижней палаты парламента.  Статья 109 устанав-
ливает,  что  Государственная Дума может быть распущена
Президентом в случаях,  предусмотренных статьями 111  и
117  Конституции,  а  также  определяет срок назначения
Президентом новых парламентских выборов и условия,  при
которых Государственная Дума не может быть распущена. 
 
   4.2.1.2. Роспуск Государственной Думы в соответствии
со ст. 111 Конституции
   Первый случай,  в котором Президент может распустить
нижнюю  палату  Федерального  Собрания,  предусмотрен в
процедуре формирования Правительства РФ (ч.4 ст. 111). 
   Президент начинает формирование Правительства с вне-
сения  в Государственную Думу предложения о кандидатуре
Председателя Правительства, которое рассматривается Ду-
мой в течение недели со дня внесения предложения (ч.2 и
ч.3 ст.  111). При этом Конституция, во-первых, не обя-
зывает Президента не предлагать кандидатуры,  ранее от-
вергнутые Государственной Думой.  Во-вторых,  если Дума
отклоняет  представленную  ей  кандидатуру Председателя
Правительства, Президент в течение недели повторно вно-
сит  предложение,  но  при этом он не обязан предлагать
новую кандидатуру. Статья 111 Конституции не преследует
цель  назначения Председателем Правительства непременно
того лица,  которое пользуется доверием Государственной
Думы.  По смыслу ст.  111,  Президент сам решает,  кого
назначить Председателем Правительства, но при этом дол-
жен  следовать  своего рода ритуалу - не более трех раз
предлагать народным избранникам, под угрозой их роспус-
ка, легитимировать власть будущего премьер-министра.   
   "После трехкратного отклонения представленных канди-
датур Председателя Правительства  Российской  Федерации
Государственной  Думой  Президент  Российской Федерации
назначает Председателя Правительства Российской Федера-
ции, распускает Государ-                               
ственную Думу и назначает новые выборы" (ч.4 ст.  111).
В  данном  случае  совершение  Президентом  описываемых
действий является не правом, а обязанностью: "распуска-
ет" (!),  а не "может распустить".  Правда,  выполнение
этой обязанности не связано никаким сроком  (в  отличие
от  обязанности  Президента,  установленной  в  ч.4 ст.
117).  Вместе с тем,  текст ч.  4 ст. Ill предполагает,
что решения о назначении Председателя Правительства и о
роспуске Думы должны приниматься  одновременно.  Прези-
дент  не  может  назначить Председателя Правительства и
отложить роспуск Думы на неопределенный срок.          
   Ограничение на роспуск Государственной Думы  (невоз-
можность  роспуска  в  течение года после ее избрания),
содержащееся в ч.3 ст. 109 Конституции, распространяет-
ся только на роспуск по основаниям ст.117. Следователь-
но, по основанию ст.111 Государственная Дума может быть
распущена  сразу после своего избрания,  очередного или
внеочередного.  Например, у Президента V Республики та-
кого  права нет:  "В течение года,  следующего за этими
выборами [выборами после роспуска Национального  собра-
ния  - А.  К.],  новый роспуск невозможен" (ч.4 ст.  12
Конституции Франции).                                  
   Таким образом, Президент (например, намеренно приняв
решение об отставке Правительства,  минимально приемле-
мого для Думы) при назначении Председателя Правительст-
ва имеет возможность распустить нижнюю палату Федераль-
ного Собрания, троекратно предлагая заведомо неприемле-
мые,  одиозные или некомпетентные кандидатуры,  которые
будут отклонены Государственной  Думой  (конечно,  если
думское большинство не ставит цель - любой ценой не до-
пустить роспуск Думы).  После этого Президент назначает
Председателя Правительства, причем совершенно не обяза-
тельно,  что новый Председатель будет  выбран  из  трех
предыдущих  кандидатур(!),  и  распускает нижнюю палату
Федерального Собрания.                                 
   Точнее, в случаях сложения Правительством полномочий
перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции)
или отставки Правительства (ч.1 и ч.2 ст.117  Конститу-
ции) Президент имеет возможность поставить Думу под уг-
розу роспуска,  кроме случая,  о котором будет  сказано
ниже.                                                  
   Статья 111  Конституции  РФ  не  имеет аналогов ни в
парламентарных,  ни в смешанных республиках.  С большой
натяжкой  ее  можно  сравнить со ст.63 Основного Закона
ФРГ,  в которой установлено номинальное полномочие Пре-
зидента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Федераль-
ного канцлера (при выборах Канцлера Бундестаг не связан
кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ).           
   Причем, если  Бундестаг  не  сможет избрать Канцлера
абсолютным большинством голосов даже при повторном  го-
лосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бун-
дестаг (что естественно для такой ситуации в  парламен-
тарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, по-
лучившего относительное большинство  голосов.  Это  су-
щественное полномочие Президента ФРГ,  так как сместить
Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера  аб-
солютным большинством голосов. Но даже при таком исклю-
чительном способе назначения Канцлера  роль  Президента
ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом.                
   Процедура же, содержащаяся в ст. 111 Конституции РФ,
ставит Государственную Думу в  жесткую  зависимость  от
Президента. Очевидно, что думское большинство пойдет на
трехкратное отклонение неприемлемых кандидатур  лишь  в
случае, когда оно уверено в усилении своей позиции пос-
ле роспуска и новых выборов.
                           
   4.2.1.3. Роспуск Государственной Думы в соответствии
со ст.117 Конституции  
   Государственная Дума может быть распущена в случаях,
предусмотренных ст.117 Конституции.  В ч.З ст.117 гово-
рится о выражении недоверия Правительству. Принятие Ду-
мой постановления о недоверии Правительству не означает
его  отставки,  так как Президент имеет право отклонить
данное постановление.  "В случае,  если Государственная
Дума  в течение трех месяцев повторно выразит недоверие
Правительству Российской Федерации,  Президент Российс-
кой  Федерации объявляет об отставке Правительства Рос-
сийской Федерации либо распускает Государственную Думу"
- гласит последнее предложение ч.3 ст.117 Конституции. 
   Представленная возможность  роспуска Думы для Прези-
дента весьма неудобна. Кроме достаточно длительной про-
цедуры,  необходима также инициатива самой Думы. Однако
всегда имеется возможность защитить Правительство  бла-
годаря альтернативе, предусмотренной в ч.З ст.117, т.е.
смысл выражения недоверия извращается.  Для  сравнения:
во  Франции,  форму  правления в которой иногда считают
аналогичной российской в контексте досрочного  роспуска
парламента8,  последствием  выражения  порицания Прави-
тельству будет,  как минимум,  вручение Президенту Рес-
публики заявления об отставке Правительства. 
          
   8 См.:  Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных
 государств. М., 1995.                              
                                                       
                                                       
Более простая возможность роспуска Государственной Думы
предоставлена Президенту в ч.4 ст.  117 Конституции,  в
которой говорится о постановке Председателем Правитель-
ства  вопроса  о  доверии Правительству перед Государс-
твенной Думой. В данном случае:                        
   "Если Государственная  Дума  в  доверии  отказывает,
Президент в течение семи дней принимает решение об отс-
тавке Правительства Российской Федерации или о роспуске
Государственной Думы и назначении новых выборов".      
   К данной процедуре Президент (при политической зави-
симости Правительства от Президента)  может  прибегать,
когда это ему удобно, и именно эта процедура доказывает
серьезность полномочий Президента  по  роспуску  нижней
палаты  Федерального  Собрания.  Перед  парламентариями
встает альтернатива: либо выразить доверие Правительст-
ву,  а в случае принципиальных разногласий с Правитель-
ством это не всегда возможно по политическим  соображе-
ниям,  либо последует роспуск Думы.  При такой ситуации
Президент практически всегда выигрывает.               
   Сопоставление формулировок ч.3 и ч.4 ст.117 приводит
к  следующим выводам относительно последствий для Госу-
дарственной Думы в трех вариантах  выражения  недоверия
или отказа в доверии Правительству.                    
   Если Дума однократно выражает недоверие Правительст-
ву,  то это не влечет за собой никаких негативных  пос-
ледствий для Думы. Президент может никак не реагировать
на формальное выражение позиции Думы,  если он не стре-
мится к обострению конфронтации. Вместе с тем, из конъ-
юнктурных соображений он может  воспользоваться  данным
ему Думой поводом для принятия решения об отставке Пра-
вительства.                                            
   Если Дума в течение трех  месяцев  повторно  выразит
недоверие Правительству, то для нее могут наступить не-
гативные последствия,  поскольку теперь  Президент  уже
вправе распустить Думу.  Даже в том случае, если Прези-
дент не собирается объявлять об отставке Правительства,
он все равно именно вправе, но не обязан распускать Ду-
му!  На первый взгляд может показаться,  что  последнее
предложение  ч.З ст.  117 сформулировано таким образом,
что у Президента остается простая альтернатива: если не
отставка Правительства,  то роспуск Государственной Ду-
мы; не приняв решение об отставке Правительства, Прези-
дент будет обязан распустить Думу. Однако, в отличие от
последнего предложения ч.4 ст. 117, ч.3 ст. 117 не свя-
зывает  Президента никаким сроком в принятии решения по
этой                                                   
   дилемме. Иначе говоря,  Президент вправе,  а не обя-
зан, либо объявить об отставке Правительства, либо рас-
пустить Думу, поскольку срок принятия решения Конститу-
цией не установлен.  Во всяком случае, до тех пор, пока
ч.З  ст.  117  не  получила   иного   толкования   (см.
4.2.1.4.),  из нее не вытекает обязанность Президента в
определенный разумный срок отреагировать  на  повторное
выражение Думой недоверия Правительству. Следовательно,
если Президент желает сохранить Правительство и не  же-
лает распускать Думу,  так как опасается усиления пози-
ции своих оппонентов в составе вновь избранной Думы, он
формально вправе принимать решение,  предписанное в ч.3
ст. 117, сколь угодно долго.                           
   Наконец, ч.4 ст. 117 устанавливает, что в случае от-
каза в доверии Правительству Президент уже обязан в те-
чение семи дней отреагировать на выражение позиции  Ду-
мы.  В этом случае депутаты Государственной Думы должны
отдавать себе отчет в том,  что Президент, желая сохра-
нить Правительство, неизбежно пойдет на роспуск Думы.  
   Роспуск нижней палаты парламента в связи с выражени-
ем недоверия или отказом в доверии правительству  имеет
смысл  лишь  в том случае,  если вновь избранная нижняя
палата избирает нового главу правительства. В России же
Председателя Правительства назначает Президент - причем
независимо от воли или даже против воли думского  боль-
шинства.  Следовательно, ч.4 ст. 117 содержит конститу-
ционно-правовой  нонсенс:  Председатель  Правительства,
который  не нуждается в поддержке думского большинства,
ставит вопрос о доверии,  и в случае отказа  в  доверии
Президент распускает Думу.  Роспуск Думы не должен быть
последствием отказа в доверии, в котором не нуждаются. 
   Возьмем для сравнения ст.68  Основного  Закона  ФРГ,
предусматривающую  внешне схожую ситуацию.  Федеральный
канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютно-
го большинства в Бундестаге,  сталкивающийся с противо-
действием Бундестага правительственной политике,  может
поставить вопрос о доверии правительству.  Если в дове-
рии отказано,  то последствия будут зависеть от решения
Канцлером вопроса,  нуждается ли он в доверии Бундеста-
га.  Если он считает, что без этого деятельность прави-
тельства  невозможна,  то  он обращается к Президенту с
предложением распустить Бундестаг,  имея  в  виду,  что
после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный
канцлер. Причем в течение двадцати одного дня с момента
отказа в доверии Бундестаг может избрать нового        
Канцлера, и  тогда  роспуск  уже не требуется.  Если же
Канцлер решит остаться на  своем  посту  без  поддержки
парламентского большинства,  тогда он не сможет просить
Президента о роспуске Бундестага9.  Итак,  либо роспуск
парламента  (нижней  палаты) с последующей сменой главы
правительства (и даже смена правительства при  сохране-
нии парламента),  либо сохранение правительства, но при
этом и сохранение парламента.  Это естественные консти-
туционно-правовые последствия отказа в доверии (или вы-
ражения недоверия) правительству.                      
   Напротив, ст.  117 Конституции РФ  жестко  связывает
официальное  выражение Думой своей позиции по отношению
к Правительству с ее роспуском.  Все остальные последс-
твия  вытекают  из ст.  109,  положения которой следует
толковать с учетом ст. 111.  
                          
   4.2.1.4. Ограничения на роспуск Государственной Думы
   Согласно ч.3 ст.  109 Государственная Дума не  может
быть  распущена  по основаниям,  предусмотренным ст.117
Конституции РФ,  в течение года после ее избрания. Дан-
ное положение создает иллюзию парламентской ответствен-
ности Правительства: если Дума выразит недоверие Прави-
тельству или откажет ему в доверии в течение года после
ее избрания,  Президент не сможет распустить  Государс-
твенную  Думу  и будет обязан отправить Правительство в
отставку.                                              
   Но согласно ч.5 ст. 117 Правительство будет действо-
вать  до  сформирования  нового Правительства.  А новое
Правительство формируется по правилам ст.  111.  И если
Президент   предложит  Думе  кандидатуру  отставленного
Председателя Правительства  и  Дума  трижды  подтвердит
свое  недоверие этой кандидатуре (противное означало бы
полную политическую беспринципность), то она будет рас-
пущена на основании ч.4 ст.  111.  Таким образом, дейс-
твия Думы,  предусмотренные в ч.З и ч.4  ст.117  и  ч.З
ст.109,  с учетом ч.5 ст.117 и ст.111, при желании Пре-
зидента, закончатся роспуском Думы и сохранением Прави-
тельства. Наконец, 4.3 ст. 109 не мешает Президенту са-
мому принять решение об отставке Правительства (4.2 ст.
117) и далее действовать по правилам ст. 111.          
   Статья 109 запрещает роспуск Думы в экстраординарных
ситуациях по любым основаниям:  Дума не может быть рас-
пущена  с момента выдвижения ею обвинения против Прези-
дента России до принятия соответствующего решения Сове-
том Федерации (ч.4 ст. 109) и
                          
   9 См.:    Государственное   право   Германии.   Т.1.
С.251-253.
                                             
   в период действия на всей территории России военного
или чрезвычайного положения (ч.3 ст. 109). Наконец, ч.5
ст. 109 устанавливает, что и в обычных условиях Дума не
может  быть  распущена ни по каким основаниям в течение
шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
Это положение введено для того, чтобы не позволить Пре-
зиденту остаться непосредственно  перед  президентскими
выборами единственной нормотворческой инстанцией, изда-
ющей высшие акты государственной власти.               
   Резонно предположить, что в ситуациях, предусмотрен-
ных в ч.4 и ч.5 ст.  109, Президент сам не будет предп-
ринимать действия в соответствии с ч.2 и ч.4 ст.117.   
   Если же в одной из таких ситуаций (вряд ли в услови-
ях военного положения, так как в этих условиях роль за-
конодательного органа государственной власти и без того
будет минимальной),  Дума дважды за короткий срок выра-
зит недоверие Правительству,  т.е.  попытается добиться
назначения  премьер-министром кандидата,  устраивающего
думское большинство,  то последствия могут быть следую-
щими. Во-первых, как уже говорилось, ч.3 ст. 117 не ус-
танавливает срок  принятия  Президентом  решения  после
повторного выражения недоверия Правительству.  Конечно,
нельзя считать, что Президент в принятии такого решения
не должен быть связан никаким сроком,  ибо в таком слу-
чае ч.3 ст. 117 утрачивает всякий смысл. Но до тех пор,
пока не будет принята поправка к ч.3 ст.  117 или, ска-
жем,  Конституционный Суд РФ не даст толкования ч.3 ст.
117,  устанавливающего  разумный  срок принятия решения
(например, семь дней -по аналогии с ч.4 ст.117), Прези-
дент  в  ситуациях  ч.4  и ч.5 ст.109 может откладывать
принятие решения об отставке Правительства на неопреде-
ленный  срок.  Например,  если Дума,  выразив недоверие
Правительству,  выдвинет обвинение против Президента  и
повторно  выразит  недоверие,  то в период рассмотрения
обвинения все равно не произойдет отставки Правительст-
ва;  зато,  если  обвинение будет отклонено,  Президент
сможет тут же распустить Думу на основании ч.3 ст. 117.
   Во-вторых, если предположить,  что такой срок  уста-
новлен,  и Дума в течение трех месяцев повторно выразит
недоверие Правительству в период времени,  указанный  в
ч.4 или ч.  5 ст. 109, Президент будет вынужден принять
решение об отставке Правительства в соответствии с  ч.3
ст. 117. Причем последующий роспуск Думы в соответствии
ч.4 ст.  111 в этот период  времени  будет  невозможен.
(При таком предположении опять возникает иллюзия парла-
мент-                                                  
ской ответственности Правительства).  Но  невозможность
роспуска Думы на основании ч.4 ст.  111 не означает не-
возможность назначения Председателя Правительства в со-
ответствии с той же ч.4 ст. 111. И если Президент жела-
ет сохранить формально отставленное  Правительство,  он
его  восстановит после процедур,  предусмотренных ч.2 и
ч.3 ст. 111, т.е. в соответствии с ч.4 ст. 111 назначит
угодного ему Председателя Правительства (например,  то-
го, кто возглавлял Правительство до формального решения
об отставке),  но не распустит Думу, поскольку в данный
момент это невозможно в силу ч.4 или ч.5 ст.109.       
   В любом случае,  если в период,  указанный в ч.4 или
ч.5 ст.  109,  необходимо назначить Председателя Прави-
тельства,  а Дума трижды отклонит представленные канди-
датуры, то Президент просто назначает Председателя Пра-
вительства, но не распускает Думу. Таким образом, огра-
ничения  на  роспуск Государственной Думы,  правомочной
выражать недоверие Правительству,  не  означают  парла-
ментскую ответственность Правительства.                


   4.2.1.5. Ответственность  Правительства России перед
Государственной Думой 
   Положения ст. 117 в контексте ст. 109 и ст. 111 сви-
детельствуют о независимости Правительства от Государс-
твенной Думы и,  более того, о фактическом отсутствии в
России института парламентской ответственности.        
   Между тем,  наличие  института парламентской ответс-
твенности правительства  является  подчас  единственным
отличием  республики  со  смешанной формой правления от
президентской формы правления.  В V Французской Респуб-
лике  реальная ответственность Правительства перед Пар-
ламентом существует в силу того,  что Президент Респуб-
лики, назначающий Премьер-министра, не может распускать
Национальное собрание в течение года после его избрания
ни по каким основаниям.  Если Собрание примет резолюцию
порицания или не одобрит программу  или  декларацию  об
общей  политике  Правительства (ст.50 Конституции Фран-
ции),  Премьер-министр в любом  случае  должен  вручить
Президенту заявление об отставке. Президент может в от-
вет распустить нижнюю палату Парламента,  но если вновь
избранное  Национальное  собрание тоже не одобрит прог-
рамму Правительства "от  Президента",  то  Президент  в
итоге будет вынужден назначить Премьер-министром предс-
тавителя парламентского большинства. В противном случае
(чисто  гипотетическом) отставки Правительства "от Пре-
зидента" будут следовать одна за  другой.  Более  того,
если Национальное собрание избрано после Президента, то
последний не будет прибегать к своему праву на роспуск.
Иначе, распустив законодательный орган после парламент-
ских выборов,  глава государства проявит  неуважение  к
воле избирателей,  и,  несомненно, результаты повторных
выборов будут для Президента еще хуже.  Данная ситуация
проявилась в 1986 и 1993 гг.,  когда Ф.Миттеран не стал
распускать правое Национальное собрание.  Однако  после
своего  переизбрания в 1988 г.,  получив более "свежую"
поддержку от народа, Президент прибегнул к данному сво-
ему полномочию.                                        
   Можно было бы предположить,  что и российский Прези-
дент не станет распускать Думу в подобной ситуации.  Но
для  этого  необходимо  появление  прочных политических
традиций,  одна из которых -уважение  воли  избирателей
вне зависимости от личных интересов любого органа госу-
дарственной власти.                                    
   Зависимость Правительства Французской Республики  от
законодательного органа привела к появлению так называ-
емого периода сосуществования (разделенного правления).
Период  сосуществования  возникает,  когда  Президент и
большинство в Парламенте, а следовательно, и Правитель-
ство принадлежат к разным политическим группировкам.  В
этот период Президент без поддержки Правительства имеет
весьма  ограниченный круг прерогатив и становится поли-
тически относительно слабой фигурой при сильной  власти
Правительства и Парламента.                            
   Возможна ли такая ситуация в России10? Ответ на этот
вопрос отрицательный по двум основным причинам. Во-пер-
вых, это отсутствие у Правительства России таких полно-
мочий,  как у французского Правительства (прежде всего,
права контрасигнатуры актов 
                           
   10 Многие  специалисты  задавались  данным вопросом.
Например, С.Холмс отмечал: "В российской системе нe мо-
жет быть сожительства (синоним сосуществованию - А.К.).
Даже если противники Ельцина контролируют  большинство,
он  (в  отличие от Миттерана) может просто править,  не
обращая на них никакого внимания" (Холмс С. Сверхпрези-
дентство и его проблемы // Конституционное право:  вос-
точноевропейское обозрение.  1993. №4 (5)/1994. №1 (6).
С.22). Ему противоречит А.Ковлер:                      
   "Вряд ли  можно  согласиться  со Стивеном Холмсом...
Ельцин обречен на подобное сосуществование в силу  ука-
занных выше причин (отсутствие президентской политичес-
кой партии, ограничение на роспуск законодательного ор-
гана, оппозиционность Государственной Думы - А.К.), ибо
поле политического маневра его значительно сужено,  что
никак  не подвигает характеризовать его как суперпрези-
дента" (КовлерА.И.  Суперпрезндент или колосс на глиня-
ных ногах?  // Конституционное право: восточноевропейс-
 кое обозрение. 1993. №4 (5)/1994. №1 (6). С.11).
       
                                                       
Президента). Даже  если  Президент  РФ из компромиссных
соображений назначит Председателем Правительства канди-
дата от думского большинства,  последний будет вынужден
либо проводить политику Президента, либо уйти в отстав-
ку.  Во-вторых, что более важно, фактически нет ответс-
твенности Правительства перед Думой.  Невозможность для
Думы оказывать влияние на Президента и Правительство и,
наоборот,  возможность ее роспуска Президентом приводят
к тому, что законодательная власть в России оказывается
в подчиненном положении по отношению к исполнительной и
разделение властей существенно нарушается (см. 1.4.5.).
   4.2.1.6. Попытка реформы Конституции 
   Первая попытка  реформы  Российской Конституции была
проведена с целью изменить расстановку сил между  зако-
нодательной  и исполнительной властями России.  21 июня
1995 г.  Государственная Дума  квалифицированным  боль-
шинством  голосов (две трети от общего числа депутатов)
одобрила три проекта законов о поправках к  Конституции
Российской Федерации к статьям:  83 и 103;  101, 102, и
103;  103 и 117.  Принятие данных поправок позволяло бы
увеличить полномочия нижней палаты органа законодатель-
ной  власти  России  в  его  жестком  противостоянии  с
властью  исполнительной.  Но Совет Федерации не одобрил
эти проекты законов о поправках необходимым  квалифици-
рованным большинством голосов.                         
   Первый проект закона (о поправках к статьям 83 и 103
Конституции) касался увеличения количества членов  Пра-
вительства  России,  назначение которых должно происхо-
дить с одобрения Государственной Думы.  Кроме Председа-
теля   Правительства,  парламентарии  изъявили  желание
одобрять назначение  заместителей  Председателя  Прави-
тельства,  министров иностранных дел, обороны, внутрен-
них дел,  руководителей службы внешней разведки и феде-
ральной службы безопасности.                           
   В пояснительной записке к проекту данного закона его
составители подчеркнули необходимость увеличения парла-
ментского контроля за деятельностью Правительства, дабы
усилить народовластие - одну из основ  конституционного
строя России в соответствии со ст.3 Конституции. Однов-
ременно было подчеркнуто, что "введение данного положе-
ния не ущемляет прав Президента Российской Федерации по
формированию Правительства". Глава государства, по мне-
нию  законодателей,  не подменяется Государственной Ду-
мой, и, "кроме того, поправки не затрагивают права Пре-
зидента  Российской  Федерации на освобождение от долж-
ности названных должностных лиц".                      
   В развитие данных поправок был одобрен проект закона
о  поправках к статьям 103 и 117 Конституции Российской
Федерации.  Им предусматривалась  персональная  ответс-
твенность  отдельных  членов  Правительства России.  По
этому проекту Дума могла добиться отставки члена Прави-
тельства квалифицированным большинством голосов. Проце-
дура выражения недоверия не  предоставляла  возможности
Президенту  Российской  Федерации  распустить Государс-
твенную Думу, что противоречило полномочиям Президента,
закрепленным  в ч.3 и ч.4 ст.  117 Конституции.  Данный
факт заранее предопределял  противодействие  Президента
данному  законопроекту  и небольшие шансы на его приня-
тие.                                                   
   В пояснительной записке к проекту данного  закона  о
поправках  к Конституции его составители апеллировали к
необходимости  "уточнения  и  повышения  дееспособности
закрепленного  в  Конституции  варианта смешанной формы
правления",  отмечая, что в Конституцию России заложена
"особая разновидность" данной формы правления.         
   Практика республик  со  смешанной формой правления и
парламентских республик действительно показывает,  что,
кроме выражения недоверия правительству целиком или его
руководителю (солидарная или  коллективная  ответствен-
ность), возможна и персональная ответственность отдель-
ных членов правительства11. Так что Государственная Ду-
ма  пыталась  приблизить  российский вариант разделения
властей к республике со смешанной формой правления.    
   Третий проект закона (о поправках к статьям 101, 102
и  103  Конституции Российской Федерации) органично до-
полнял два первых.  Данным проектом предполагалось соз-
дание  обеими  палатами  Федерального Собрания комиссий
для проведения  парламентских  расследований,  а  также
"осуществление парламентского контроля за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти и должностных
лиц,  полномочия  которых  определены Конституцией Рос-
сийской Федерации и федеральными законами". 
           
   11В Италии Правительство несет как коллективную, так
и  индивидуальную  ответственность  (ст.95  Конституции
Италии).  Такая же ситуация наблюдается и  в  Словацкой
Республике, где перед Национальным советом (органом за-
конодательной власти) несет ответственность как  Прави-
тельство в целом (ч.1 ст.114 Конституции Словацкой Рес-
публики),  так и отдельный член Правительства за выпол-
нение своей функции (ч.1 ст.116).
                      
Однако Совет  Федерации  отклонил данные законопроекты.
Как следует из стенограммы заседания верхней палаты  по
данному  вопросу,  перед самым обсуждением часть членов
Совета Федерации покинула зал заседаний, и поэтому тре-
буемое  квалифицированное большинство не было получено.
Противодействие  сторонников  Президента  сыграло  свою
роль, остановив процесс изменения Конституции.         
   Оппозиционное большинство Государственной Думы, изб-
ранной в 1996 г.,  не оставляет попыток скорректировать
текст Конституции в пользу законодательной власти.  Ес-
тественно, Президент и поддерживающие его силы в Совете
Федерации и в регионах сделают все,  чтобы не допустить
усиления Государственной Думы.
                         
   4.2.1.7. Заключительные положения о соотношении 
   законодательной и исполнительной власти в России
    
   Отношения между Президентом России и Государственной
Думой, выражающиеся в полномочии главы государства рас-
пустить нижнюю палату законодательного органа,  и отно-
шения между Государственной Думой и Правительством, так
тесно переплетенные между собой в  Конституции  России,
являются главным выражением формы правления Российского
государства.  Эти отношения настолько оригинальны, что,
проводя  сравнение  с  другими государствами,  посчитав
возможным сравнить Россию с республиками  со  смешанной
формой  правления,  невозможно найти страну,  в которой
конституционно-правовая система разделения властей  бу-
дет похожей на российскую (см. 1.4.5.).                
   Естественно, данный  анализ  в  основном строится на
ситуации,  подразумевающей противостояние нижней палаты
Федерального Собрания и Президента.  Если оба оппонента
будут принадлежать к одной политической  силе,  то  все
конфликты исчезнут и начнется нормальное функционирова-
ние и сотрудничество ветвей власти. Однако на сегодняш-
ний  день такая ситуация невозможна и в обозримом буду-
щем не  предвидится.  Противостояние  правый  Президент
-левая  Государственная Дума (в сугубо российском пони-
мании  данных  определений)  представляется  достаточно
долгим, и нарушить его будет очень трудно.             
   Конституция государства создается для всех ситуаций,
которые могут  сложиться  в  процессе  функционирования
различных  ветвей  власти.  Вместе  с тем,  конституция
должна гибко реагировать на изменение ситуации в стране
и, возможно, не меняя своей "буквы",                   
   перестраивать свой  "дух".  Существование  серьезных
политических традиций  в  классических  демократических
странах,  возникновение  таких  новых политико-правовых
явлений как "период сосуществования" во Франции, свиде-
тельствуют о том, что фактическая Конституция государс-
тва может существенным образом отличаться от  юридичес-
кой12.                                                 
   При изучении  проблем взаимоотношения и противостоя-
ния ветвей власти в России, встает вопрос: а не являет-
ся  ли причиной всех конфликтов между законодательной и
исполнительной властями некоторая ориентированность ав-
торов  Конституции на смешанную форму правления?13 Быть
может,  для  нормального  функционирования  государство
должно  быть исключительно парламентской или президент-
ской республикой (разумеется,  кроме республик, сущест-
вуют и монархии).                                      
   Среди ученых  данная  форма  правления вызвала много
споров.  Одни из них считают, что глава подобного госу-
дарства  сосредоточил в своих руках чрезмерные полномо-
чия,  и поэтому окрестили V Республику "республиканской
монархией".  Другие, наоборот, считают, что только пре-
зидент  с  существенными  полномочиями  может  оградить
страну  от  постоянных правительственных кризисов,  так
характерных для парламентских республик14.  
           
   12 В своих работах известный российский государствовед
А.А.  Мишин отмечал,  что в 70-80 годах в Италии факти-
ческая Конституция отклонилась от юридической вправо, а
во Франции наоборот - влево (Мишин А.А. Государственное
право буржуазных стран и стран, освободившихся от коло-
ниальной зависимости. М., 1976. С.71).                 
   13 О  том,  что форма правления может совмещать раз-
личные черты президентских  и  парламентских  республик
было известно давно. В Веймарской республике в Германии
существовала подобная форма правления. Однако, до опре-
деленного момента, такие совмещения воспринимались ско-
рее как исключения.  И только в 1958 году, после приня-
тия Конституции V Республики во Франции,  стало принято
выделять смешанную форму правления, приводя Францию как
наиболее яркий пример.                                 
   14 Много внимания уделяется и перспективам существо-
вания республик со смешанной формой правления.  Извест-
ный  французский государствовед Ж.Ведель определяет по-
лупрезидентскую республику (этот термин более  характе-
рен  для  французской  науки)  не как органичный синтез
президентской и парламентской республик,  а как времен-
ный  компромисс  между  двумя  ветвями власти (Vedel G.
Synthesе ou parcnthese // Lе  mondе.  19-20.  1978).  В
конце концов, полупрезидентская республика или эволюци-
онирует в парламентскую,  существенно увеличив полномо-
чия  парламента  и  правительства (как это происходит в
"период сосуществования"),  или  станет  президентской,
упразднив  как  институт  парламентской ответственности
правительства,  так и полномочия президента по роспуску
нижней  палаты парламента.  Кроме того,  не нужно забы-
вать, что именно полупрезидентская Веймарская республи-
ка  в  1933 году превратилась в фашистское тоталитарное
государство.                                           
      Единственное, что,  по мнению Ж.Веделя, может спасти
полупрезидентскую форму правления, это компромисс между
ветвями власти - компромисс между политическими силами.
Противоборствующие  стороны  должны совместно поддержи-
вать эту достаточно хрупкую  форму  правления.  Однако,
как считает сам ученый, такая ситуация во Франции прак-
тически невозможна.
                                                       
Как бы то ни было,  в смешанной  республике  существует
вполне  понятная логика разделения властей,  и у прези-
дента нет столь чрезмерных полномочий  по  отношению  к
нижней  палате  парламента,  которые есть у российского
Президента.  Поэтому приближение российской конституци-
онной модели соотношения и взаимодействия законодатель-
ной и исполнительной ветвей  государственной  власти  к
разделению властей в смешанной республике можно было бы
оценивать только позитивно - не с конъюнктурной полити-
ческой  позиции (сегодня Президент - "приемлемый рефор-
матор",  а парламентское большинство -  "коммунистичес-
кое";  а что будет после следующих выборов?),  а исходя
из необходимости,  ради  надлежащих  гарантий  свободы,
преодолеть  общую несбалансированность российского раз-
деления властей.                                       
   Если бы,  например,  не было  положений  статьи  111
Конституции,  то  можно было бы говорить о России как о
республике со смешанной  формой  правления.  На  первый
взгляд,  может  показаться,  что назначение Президентом
Председателя Правительства без какого  бы  то  ни  было
контроля  со стороны Государственной Думы только увели-
чивает полномочия Президента и ослабляет позицию  Госу-
дарственной  Думы.  В  действительности  все  наоборот:
смысл ст.  111 Конституции не в  том,  чтобы  заставить
Президента  учитывать  мнение  думского большинства при
формировании Правительства,  а в том,  чтобы  заставить
Думу,  под угрозой роспуска,  официально одобрять выбор
Президента.  Положения  статьи  117  Конституции  будут
действительно  означать  парламентскую  ответственность
Правительства, необходимую в смешанной республике, если
в Конституции не будет положений статьи 111.           
   Если же  в  условиях радикального реформирования об-
щества более предпочтительной  все-таки  представляется
президентская республика, тогда в Конституции не должно
быть положений о досрочном роспуске Государственной Ду-
мы, предусмотренных в статьях 109, 111 и 117.          
   Что касается  существующего  конституционного  строя
России, то в российской республике форма правления если
и "смешанная",  то "по-российски",  с явным перекосом в
пользу полномочий Прези-                               
   дента. Действующего Президента устраивает существую-
щее  положение  -  его полномочия по отношению к нижней
палате парламента,  как фактические так и  юридические,
выше,  чем у глав государств и президентской, и смешан-
ной республик. Но окончательно победить Государственную
Думу можно только упразднив ее.  Пока существует весьма
своеобразная форма правления России, она будет постоян-
ной причиной противостояния ветвей власти, и только из-
менение расстановки социальных сил в обществе и  сосре-
доточение всех ветвей власти у одной политической груп-
пировки может предотвратить изменение как  Конституции,
так и формы правления Российского государства.
         
   4.2.2. ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ
   ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ  
   4.2.2.1. Вводные замечания
   Отрешение Президента РФ от должности нельзя  считать
противовесом  его прерогативе досрочного роспуска Госу-
дарственной Думы.  Последняя предполагает  политические
мотивы, а первое - юридические.                        
   Остается вопрос:  в какой мере возможность отрешения
Президента от должности  является  противовесом  прези-
дентскому праву отлагательного вето? Ибо право вето мо-
жет использоваться по чисто политическим мотивам,  хотя
и облеченным в правовую форму.  Кроме того, при преодо-
лении вето палаты Федерального Собрания тоже могут  ис-
ходить  из  чисто политических соображений,  в то время
как отклонение Президентом определенного  закона  могло
иметь  очевидную юридическую подоплеку.  Но и отрешение
Президента от должности,  как это будет показано  ниже,
имеет не только юридический, но и политический аспект. 
   Отрешение Президента от должности на основании обви-
нения, подтвержденного заключением Верховного Суда, еще
не означает, что впоследствии он будет непременно приз-
нан судом виновным в совершении преступления.  Заключе-
ние  Верховного Суда,  подтверждающее обвинение,  - это
еще не вступивший в законную силу обвинительный  приго-
вор компетентного суда.  Следовательно, возможна ситуа-
ция, когда отрешенный от должности, теперь уже экс-прези-
дент, будет признан судом невиновным в совершении прес-
тупления,  обвинение в котором послужило формальным ос-
нованием для отрешения его от должности.  Но экс-прези-
дент не будет восстановлен в должности.  Таким образом,
окажется, что отрешение от должности произошло без при-
чин юридического характера.  И наоборот, вопреки заклю-
чению Верховного Суда, подтверждающему обвинение, Совет
Федерации по политическим соображениям может не принять
решение об отрешении Президента от должности.  Наконец,
Государственная Дума может либо выдвигать, либо не выд-
вигать обвинение против Президента по тем же политичес-
ким соображениям, независимо от причин юридического ха-
рактера.
Страна
США
Франция
ФРГ
Италия
Россия
Основание ответственности
измена, взяточничество, иные тяжкие преступления и проступки
государственная измена (нет определения в уголовном праве Франции)
умышленное нарушение Основного закона и других федеральных законов
государственная измена или посягательство на Конституцию
государственная измена или иное тяжкое преступление
Орган, принимающий решение о начале процедуры отрешения Президента от должности
Палата представителей (простым большинством) после решения юридического комитета палаты
Национальное собрание и Сенат абсолютным большинством голосов
Бундестаг или Бундесрат - 1\4 голосов для выдвижения обвинения 2\3 для его поддержки
Совместное заседание обеих палат - абсолютным большинством
Государственная Дума 2\3 голосов при наличии заключения Верховного Суда
Орган, принимающий решение об ответсвенности Президента
Сенат (для обвинительного заключения 2\3 голосов)
Высокая палата правосудия, состоящая из депутатов обеих палат
Федеральный конституционный суд, входящий в судебную систему
Конституционный суд в расширенном составе (15 ординарных + 16 дополнительных судей)
Совет Федерации 2\3 голосов, при наличии заключения Конституционного Суда
Вид ответственности
конституционная, затем уголовная
конституционная и уголовная
конституционная
конституционная и уголовная
конституционная
Статья Конституции
раздел 4 ст.2
ст.68
ст.61
ст.90 и 135
ст.93
Преемник Президента
Вице-президент
Председатель Сената (при его неспособности Премьер-министр)
Председатель Бундесрата
Председатель Сената
Председатель Правительства
   Конституция связывает  отрешение Президента от долж-
ности с необходимостью привлечения его к ответственнос-
ти за тяжкое преступление. Ответственность же Президен-
та за совершение тяжкого преступления  является  юриди-
ческой (основанием юридической ответственности является
правонарушение),  а не политической,  как,  например, у
Правительства  перед парламентом.  Политическая ответс-
твенность  главы  государства  встречается  чрезвычайно
редко и не играет серьезного значения в свете отношений
ветвей власти.                                         
   Юридическая ответственность  главы  государства  из-
вестна  при  всех  формах  республиканского  правления.
Рассмотрев данную таблицу, можно сделать вывод, что на-
иболее близкой для российской процедуры ответственности
главы государства является  импичмент  Президента  США,
поскольку  в Италии и ФРГ аналогичные процессы не имеют
серьезного значения из-за парламентской  формы  правле-
ния,  а во Франции подобная процедура до сих пор не от-
работана даже в законодательстве  (например,  во  фран-
цузском  уголовном праве понятие "государственной изме-
ны" до сих пор не сформулировано).                     
   Из данной таблицы  видно,  что  процедура  отрешения
Президента  России  от  должности  весьма своеобразна и
достаточно сложна (есть сомнения, что Президента вообще
можно  отрешить  от должности в рамках этой процедуры).
Эта сложность не позволяет парламенту превратить  ее  в
орудие  политической  борьбы и угрожать Президенту отс-
транением от должности по чисто политическим мотивам.
  
   4.2.2.2. Основания обвинения Президента
   Процедура отрешения Президента РФ от должности  рег-
ламентируется статьей 93 Конституции, Федеральным конс-
титуционным законом о Конституционном Суде  РФ  (в  той
мере,  в  которой Конституционный Суд и Совет Федерации
участвуют в этой процедуре), а также регламентами палат
Федерального Собрания. Причем регламенты палат устанав-
ливают лишь процедуры принятия решений  палатами  и  не
могут изменять конституционную процедуру отрешения Пре-
зидента от должности.                                  
   Согласно Конституции Совет Федерации может  отрешить
Президента от должности только на основании выдвинутого
Государственной Думой обвинения в государственной изме-
не или совершении иного тяжкого преступления, подтверж-
денного заключением Верховного  Суда  РФ  о  наличии  в
действиях Президента признаков                         
преступления и заключением Конституционного Суда  РФ  о
соблюдении  установленного порядка выдвижения обвинения
(ч.1 ст.93).                                           
   Весьма проблематичным является термин  "иное  тяжкое
преступление",  который находил свое отражение исключи-
тельно в Уголовном кодексе России, действовавшем на мо-
мент принятия Конституции РФ 1993 г.  В нем была специ-
альная ст.71,  в которой были  перечислены  все  тяжкие
преступления.  В Уголовном кодексе РФ 1996г. дана новая
классификация преступлений. Согласно ст. 15 УК РФ прес-
тупления  подразделяются  на преступления небольшой тя-
жести,  преступления средней тяжести, тяжкие преступле-
ния  и особо тяжкие преступления - в зависимости от ха-
рактера и степени общественной опасности. Формально по-
лучается,  что  Президент может обвиняться в совершении
только тяжких преступлений (срок лишения свободы от пя-
ти  до  десяти  лет),  но не особо тяжких (срок лишения
свободы - свыше 10 лет). Однако государственная измена,
о которой идет речь в ст.93 Конституции,  в действующем
Уголовном кодексе относится к особо тяжким преступлени-
ям.                                                    
   Ясно, что формулировка ч.1 ст.93, после вступления в
силу УК РФ 1996 г.,  прежде всего  подразумевает  госу-
дарственную измену как особо тяжкое преступление и, ви-
димо, некоторые иные особо тяжкие преступления.        
   Но совершенно неясно,  подразумевает ли эта формули-
ровка:                                                 
   1) все  особо  тяжкие преступления (если Конституция
подразумевает категорию самых тяжких преступлений)?    
   2) только  те  особо  тяжкие  преступления,  которые
признавались  тяжкими на момент принятия Конституции РФ
1993 г.?                                               
   3) все тяжкие и особо тяжкие преступления (если счи-
тать, что новая классификация преступлений не устраняет
качество тяжести тех преступлений,  которые  называются
тяжкими по УК РФ 1996 г.)?                             
   4) все преступления,  которые считались тяжкими по У
К России, действовавшему на момент принятия Конституции
РФ 1993 г.  (такое толкование означает,  что Президента
можно будет обвинять по ч.1 ст.93 Конституции в  совер-
шении и тех деяний,  уголовная ответственность за кото-
рые смягчается, а это противоречит принципу15, лежащему
в основе ч.2 ст.54 Конституции)? 
                                                       
   15 Принцип  "смягчающий  закон  имеет обратную силу"
объясняется, в частности, следующими соображениями: ес-
ли закон смягчает ответственность за преступление, зна-
чит,  деяние является не столь общественно опасным  (не
столь тяжким),  как это считалось ранее. Следовательно,
Президента нельзя обвинять (в смысле ч.1 ст.93
 Конституции) в совершении деяния, которое прежде от-
носилось к категории наиболее тяжких  преступлений,  но
теперь уже не относится к таковой.
                                                       
   5) все тяжкие и особо тяжкие преступления,  а  также
все преступления, которые считались тяжкими по У К Рос-
сии,  действовавшему на момент принятия Конституции  РФ
1993 г.,  но переведены в иной разряд по новому УК (см.
ниже)?                                                 
   Видимо, два последних из представленных вариантов не
могут  быть применены на практике по причине указанного
противоречия Конституции.  Сомнительна возможность  ис-
пользования  второго варианта,  поскольку Уголовный ко-
декс, действовавший на момент принятия Конституции 1993
г.,  отменен федеральным законом "О введении в действие
Уголовного кодекса Российской  Федерации"  от  13  июня
1996 г. Из двух оставшихся вариантов трудно выбрать ка-
кой-то один,  однако в пользу первого говорит тот факт,
что  государственная  измена  отнесена  к разряду особо
тяжких преступлений.                                   
   Из анализа тяжких преступлений по Уголовному  кодек-
су,  действовавшему на момент принятия Конституции 1993
г.,  видно,  что некоторые из них  относятся  по  новой
классификации уже к преступлениям средней тяжести16.  С
другой стороны,  имеется ряд преступлений, ранее не от-
носившихся к тяжким преступлениям,  но являющихся тако-
выми по новому Уголовному кодексу.  И  практически  все
особо  тяжкие преступления (по новому законодательству)
относились к тяжким по Уголовному кодексу 1961 г. Также
нельзя забывать,  что часть тяжких преступлений исчезла
из Уголовного кодекса 1996 г.
                          
   4.2.2.3. Порядок выдвижения обвинения и процесс  
отрешения Президента от должности
   Порядок выдвижения обвинения претив Президента уста-
новлен в ч.2 ст.93 Конституции.  Государственная Дума в
главе  22 своего Регламента конкретизировала этот поря-
док.  Однако Регламент Государственной Думы, акт "внут-
реннего пользования" нижней палаты парламента, содержит
положение,  очевидно противоречащее порядку  выдвижения
обвинения против Президента, установленному в ст.93 
   
                                                       
   16 Например, наруше-
ние равноправия граждан по признаку расы, национальнос-
ти или отношения к религии, соединенное с насилием, об-
маном или угрозами, а равно совершенное должностным ли-
цом, относившееся ранее к тяжким преступлениям, наказы-
валось лишением свободы до  пяти  лет  или  штрафом  до
двадцати трех минимальных месячных размеров оплаты тру-
да - что по новому Кодексу  относится  к  преступлениям
   средней тяжести.                                       
                                                       
                                                       
Конституции. Конституция  говорит о том,  что обвинение
Государственной Думы подтверждается заключением Верхов-
ного Суда РФ (т.е. последнее должно быть получено после
выдвижения обвинения),  а Регламент устанавливает,  что
обвинение  выдвигается Думой после получения заключения
Верховного Суда.                                       
   Очевидно, что "установленный порядок выдвижения  об-
винения", о котором говорится в ч.1 ст. 93 Конституции,
не может быть порядком,  установленным в Регламенте Го-
сударственной  Думы,  поскольку  Дума  в принципе может
произвольно изменять свой  Регламент.  В  общих  чертах
этот порядок установлен в ч.  2 ст. 93. Кроме того, не-
конституционность порядка выдвижения обвинения,  регла-
ментированного Думой, следует из содержания ч.1 ст. 93.
   А именно:  конституционный  порядок отрешения Прези-
дента от должности состоит в  следующей  последователь-
ности действий:                                        
   - во-первых, Государственная Дума, соблюдая порядок,
описанный в ч.2 ст. 93 Конституции, выдвигает обвинение
против Президента;                                     
   - во-вторых,  выдвинутое  обвинение направляется для
дачи заключения в Верховный Суд (в ч.1 ст.93  Конститу-
ции говорится:                                         
   "...на основании  выдвинутого  Государственной Думой
обвинения... подтвержденного заключением Верховного Су-
да...");                                               
   - в-третьих,  если  заключение Верховного Суда подт-
верждает обвинение,  то Конституционный Суд  РФ  должен
дать заключение о соблюдении Думой порядка,  описанного
в ч.2 ст.93;                                           
   - в-четвертых, если заключение Конституционного Суда
подтверждает соблюдение Думой порядка, описанного в ч.2
ст.93,  то в Совете Федерации должен быть поставлен  на
голосование вопрос об отрешении от должности Президента
Российской Федерации.                                  
   Как видно,  этот процесс начинается с выдвижения об-
винения, и с этого момента начинается отсчет трехмесяч-
ного срока,  в течение которого Совет Федерации  вправе
принимать решение об отрешении Президента от должности.
Но этот процесс может закончится уже на второй  стадии,
если заключение Верховного Суда будет отрицательным (то
же самое произойдет, если Конституционный Суд установит
нарушение Думой порядка выдвижения обвинения,  установ-
ленного Конституцией (ч.2 ст.93).  С момента выдвижения
Думой  обвинения  до  принятия соответствующего решения
Советом Федерации Дума не может быть  распущена  ни  по
каким основаниям.  Резонно предположить, что если Совет
Федерации не примет решение об отрешении Президента  от
должности, тем более, если процесс импичмента закончит-
ся уже на второй или третьей стадии, то Президент может
форсировать  роспуск Государственной Думы по основаниям
ч.4 ст.  117 или ч.4 ст.  Ill Конституции. Поэтому, ко-
нечно  же,  Государственная  Дума заинтересована в том,
чтобы в случае выдвижения обвинения иметь некую  гаран-
тию  положительного заключения Верховного Суда.  Но она
должна быть не меньше заинтересована  в  том,  чтобы  и
Конституционный  Суд  дал  положительное  заключение по
процедурному вопросу; в противном случае выдвижение са-
мого обоснованного обвинения утрачивает смысл.         
   Порядок выдвижения   обвинения   не  регламентирован
Конституцией подробно,  но его можно  реконструировать,
исходя  из  содержания ч.2 ст.93 с учетом положений ч.1
ст.93.  А именно: вначале должна быть инициатива не ме-
нее одной трети депутатов Государственной Думы, предла-
гающих выдвинуть обвинение; затем по вопросу о выдвиже-
нии обвинения должно быть получено заключение специаль-
ной комиссии,  образованной  Государственной  Думой  по
данному поводу;  при соблюдении этих условий, названных
в ч.2 ст.93, Государственная Дума может принять решение
о выдвижении обвинения, если за него проголосует не ме-
нее трехсот депутатов.  В ч.2 ст.93 не говорится о том,
что решение должно быть принято при наличии подтвержда-
ющего заключения Верховного Суда.                      
   Совсем иной порядок выдвижения обвинения  установлен
в Регламенте Государственной Думы. Естественно, он обя-
зателен только для Думы - если  Дума  желает  следовать
своему  Регламенту,  а не Конституции.  Регламент Госу-
дарственной Думы,  в соответствии с Конституцией, уста-
навливает, что предложение о выдвижении обвинения долж-
но исходить не менее чем от одной трети депутатов пала-
ты.  Но в ст. 164 Регламента говорится, что предложение
о выдвижении обвинения против  Президента  направляется
Государственной  Думой на заключение специальной комис-
сии, образуемой палатой для оценки соблюдения процедур-
ных  правил  и фактической обоснованности обвинения,  а
также в Верховный Суд  Российской  Федерации  для  дачи
заключения  о наличии в действиях Президента Российской
Федерации признаков преступления. То есть Государствен-
ная  Дума  своим  Регламентом  обязывает  Верховный Суд
(судьи которого вправе и не знать о том, что написано в
этом  Регламенте)  давать заключение о наличии (или от-
сутствии) в действиях Президента признаков преступления
не на основании выдвинутого против Президента официаль-
ного обвинения, а на основании всего лишь некой инициа-
тивы одной трети депутатов Думы, инициативы, вы-       
движение которой  вообще  никак  не регламентируется ни
Конституцией, ни законом. Наконец, в ст. 166 Регламента
говорится,  что в процессе обсуждения,  предшествующего
голосованию по вопросу о выдвижении обвинения, заслуши-
вается заключение Верховного Суда.                     
   Очевидно, что  если  Государственная Дума попытается
выдвинуть обвинение против  Президента,  руководствуясь
своим Регламентом,  то даже если Верховный Суд даст по-
ложительное заключение (до выдвижения обвинения), Конс-
титуционный  Суд  установит  нарушение конституционного
порядка выдвижения обвинения,  и на этом процедура  им-
пичмента против Президента закончится и начнутся ответ-
ные меры Президента.                                   
   Итак, Государственная Дума в своем стремлении  заст-
раховаться от отрицательного заключения Верховного Суда
зашла слишком далеко.  Заключение Верховного Суда явля-
ется документом, подтверждающим возможность привлечения
Президента - в случае отрешения его от  должности  -  к
уголовной ответственности.  Оно содержит правовое обос-
нование наличия или отсутствия признаков преступления в
действиях  главы  государства и тем самым предотвращает
возможные  злоупотребления  депутатов  в  использовании
ст.93 Конституции.  Дума же в своем Регламенте рассмат-
ривает Верховный Суд как возможного политического союз-
ника и устанавливает,  что, только предварительно зару-
чившись поддержкой Верховного Суда  Российской  Федера-
ции, она может попытаться добиться отрешения Президента
от должности.                                          
   Регламент Государственной Думы не противоречит Конс-
титуции  в том,  что Думой создается специальная комис-
сия, заключение которой должно предшествовать голосова-
нию по вопросу о выдвижении обвинения. Причем из текста
ч.2 ст.93 Конституции следует,  что при  наличии  этого
заключения  вопрос  о  выдвижении обвинения ставится на
голосование даже в том случае, когда специальная комис-
сия  считает предложение о выдвижении обвинения необос-
нованным.  Если предложение не набирает двух третей го-
лосов от общего числа,  то Дума принимает постановление
об отказе в выдвижении обвинения против Президента, ко-
торое  является  окончательным  и подлежит официальному
опубликованию (ч.2 ст.  167 Регламента  Государственной
Думы).  В  противном случае принимается постановление о
выдвижении обвинения,  которое в пятидневный срок  отп-
равляется в Совет Федерации (ч.1 ст. 167 Регламента Го-
сударственной Думы).                                   
   Вместе с постановлением в Совет Федерации  направля-
ются заключение специальной комиссии,  образованной Ду-
мой для оценки                                         
   обоснованности обвинения,  выдвинутого против Прези-
дента,  и стенограмма заседания Думы,  на котором расс-
матривался вопрос о выдвижении обвинения против  Прези-
дента (ч.2 ст. 172 Регламента Совета Федерации). Вышеу-
казанные документы, включая заключение Верховного Суда,
не  позднее  месяца со дня принятия постановления Госу-
дарственной Думой, направляются вместе с запросом Сове-
та  Федерации в Конституционный Суд (ч.1 ст.  173 и ч.2
ст.227 Регламента Совета Федерации;  ч.1 ст. 109 Закона
о Конституционном Суде).  Кроме того,  данные документы
направляются в Комитет Совета Федерации по  конституци-
онному  законодательству  и  су-дебно-правовым вопросам
для дачи заключения (это внутренний вопрос Совета Феде-
рации).                                                
   В десятидневный  срок  с момента регистрации запроса
Совета Федерации (ч.2 ст.  109 Закона о Конституционном
Суде), Конституционный Суд дает заключение о соблюдении
или несоблюдении установленного порядка выдвижения  об-
винения.  В случае, если Конституционный Суд решит, что
установленный порядок  не  был  соблюден,  это  решение
прекращает обвинительный процесс (ч.2 ст.  110 Закона о
Конституционном Суде). Естественно, Конституционный Суд
не обязан проверять соблюдение Государственной Думой ее
Регламента.  Его интересует тот порядок вьвдвижения об-
винения, который установлен Конституцией (закона, кото-
рый регламентировал бы  этот  порядок  более  подробно,
нет).  Регламент  же - это акт,  который Дума,  с одной
стороны,  обязана соблюдать, с другой -может достаточно
произвольно  изменять.  Следовательно,  Конституционный
Суд может проверять соблюдение  Думой  Регламента  пос-
тольку,  поскольку процедура Регламента не противоречит
порядку вьвдвижения обвинения,  установленному в  общих
чертах в ч.2 ст.93 Конституции. Но прежде всего Консти-
туционный Суд должен проверить,  не противоречит ли по-
рядок вьвдвижения обвинения,  установленный Регламентом
Думы, положениям Конституции.                          
   Если Конституционный Суд дает заключение о  соблюде-
нии порядка вьвдвижения обвинения,  в 72-часовой срок с
момента получения данного заключения вопрос об  отреше-
нии  Президента от должности без обсуждения ставится на
повестку дня Совета Федерации (ч.2 ст.  173  Регламента
Совета  Федерации).  На  заседание  Совета Федерации по
данному вопросу  приглашаются  Президент,  Председатель
Государственной Думы, Председатель Правительства, члены
специальной комиссии,  образованной Государственной Ду-
мой,  Председатель Конституционного Суда и Председатель
Верховного Суда                                        
(ч.2 ст.  174). Первым выступает Председатель Государс-
твенной  Думы с сообщением об основаниях выдвижения об-
винения против Президента (абз.1 ч.1  ст.175  Регламен-
та). Вторым получает слово Председатель Конституционно-
го Суда для оглашения заключения о соблюдении  установ-
ленного  порядка  выдвижения  обвинения  (абз.2 ч.1 ст.
175).  Затем Председатель Верховного Суда оглашает зак-
лючение  о  наличии  в  действиях  Президента признаков
преступления (абз.3 ч.1 ст. 175). Мнение Совета Федера-
ции выражает заключение Комитета по судебному законода-
тельству и судебно-правовым  вопросам  (абз.4  ч.1  ст.
175). Президенту или его представителю также предостав-
ляется слово по его желанию (ч.2 ст. 175 Регламента Со-
вета Федерации).                                       
   Для принятия  решения  об  отрешении  Президента  от
должности необходимо две трети голосов от общего  числа
членов  Совета  Федерации (ч.2 ст.93 Конституции),  а в
случае,  когда данное решение не набрало нужного  числа
голосов, рассмотрение обвинения против Президента прек-
ращается (ч.3 ст.  176 Регламента Совета Федерации).  В
обоих  случаях принимается постановление Совета Федера-
ции,  которое незамедлительно доводится через  средства
массовой информации до всеобщего сведения (ч.4 ст.  176
Регламента Совета Федерации).                          
   Часть 3 ст.  93 Конституции устанавливает максималь-
ный срок в три месяца между выдвижением Государственной
Думой обвинения против Президента и  принятием  решения
Советом Федерации. В случае несоблюдения данного срока,
обвинение против Президента считается отклоненным (дан-
ное  положение  Конституции дублируется в ст.177 Регла-
мента Совета Федерации). Сроки, устанавливаемые Законом
о Конституционном Суде, а также регламентами Совета Фе-
дерации и Государственной Думы достаточно малы.  Цепоч-
ка:                                                    
   Государственная Дума  (пять  дней) - Совет Федерации
(один месяц) -Конституционный Суд (десять дней) - Совет
Федерации  (72  часа)  -заседание  по вопросу отрешения
Президента от должности - укладывается в срок,  не пре-
вышающий и двух месяцев,  что свидетельствует о желании
законодателей преодолеть препятствие,  заложенное в ч.З
ст.93 Конституции РФ. В частности, по этой причине Рег-
ламент Государственной Думы  требует  сначала  получить
заключение Верховного Суда, а уже затем выдвигать обви-
нение,  после чего  начнется  исчисление  трехмесячного
срока.                                                 
   Необходимо отметить,  что  такая  важная  для России
правовая процедура как отрешение от должности Президен-
та регламентируется в нескольких документах, что не де-
лает ее более четкой и ясной.  Нужен  отдельный  закон,
который,  естественно, не противореча Конституции и За-
кону о Конституционном Суде, предшествовал бы соответс-
твующим  положениям регламентов палат Федерального Соб-
рания.  В частности,  недопустимо,  когда конституцион-
но-правовая процедура, обязательная для Государственной
Думы,  но описанная Конституцией лишь в  общих  чертах,
интерпретируется  и  конкретизируется  самой Думой в ее
Регламенте - акте, который обязателен для Думы постоль-
ку,  поскольку  она  не желает его изменить.  По своему
значению подобный закон должен быть конституционным, но
такая  возможность не предусмотрена.  Однако принятие и
обычного федерального закона позволит избежать противо-
речий между текстом ч.1 ст.93 Конституции и его интерп-
ретацией в Регламенте Государственной Думы.            
   Часть 2 ст. 92 Конституции определяет, что, в случае
отрешения Президента от должности, он прекращает испол-
нение своих обязанностей (равно как и при его отставке,
а  также  в  случае  стойкой неспособности по состоянию
здоровья осуществлять принадлежащие ему  полномочия17).
В  данной  ситуации обязанности Президента временно ис-
полняет Председатель Правительства, который, правда, не
имеет права распускать Государственную Думу,  назначать
референдум,  а также вносить предложения о поправках  и
пересмотре  положений Конституции РФ (ч.З ст.92 Консти-
туции).                                                
   В США,  а также во многих президентских и  некоторых
других  республиках,  существует  пост вице-президента,
который замещает 
                                                       
   17 До тех пор,  пока в российской системе разделения
властей  сохраняются  явный перекос в пользу полномочий
Президента и его доминирующая роль в решении  конститу-
ционно-правовых вопросов, не следует ожидать, что зако-
нодатель сможет определить условия,  при которых Прези-
дент  должен  досрочно прекратить исполнение полномочий
по причине стойкой неспособности по состоянию  здоровья
осуществлять  президентские полномочия.  Как показывает
практика,  российский Президент,  при поддержке  своего
окружения, может осуществлять свои полномочия, даже ес-
ли он будет серьезно болен в течение длительного време-
ни (например,  полгода).  Как бы то ни было, определять
наличие у Президента "стойкой неспособности по  состоя-
нию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия"
гипотетически должна инстанция,  независимая от  Прези-
дента.  Конечно,  таковой не может быть Государственная
Дума или Совет Федерации. Но даже если закон установит,
что решение этого вопроса относится к компетенции, ска-
жем,  Верховного Суда (на основании ходатайства, напри-
мер, Государственной Думы), все равно Верховный Суд бу-
дет выносить решение по результатам медицинской экспер-
тизы,  проводимой людьми, зависимыми если не непосредс-
твенно от Президента,  то от президентского  окружения.
Таким  образом,  фактически  этот  вопрос  может решать
только президентское окружение,  прежде всего -  высшие
должностные лица Правительства РФ.                     
                                                       
                                                       
президента в случае отстранения последнего от должности
или неспособности выполнять свои обязанности. Вице-пре-
зидент становится Президентом до окончания срока выпол-
нения полномочий своего предшественника.  В  парламент-
ских  республиках  глава  государства обычно замещается
председателем верхней палаты законодательного органа. В
ФРГ это президент Бундесрата, а в Италии - председатель
Сената.                                                
   Конституция V Республики  во  Франции  устанавливает
двухступенчатую  схему  замещения  Президента.  Функции
главы французского государства, если этот пост по любой
причине вакантен, временно осуществляются председателем
Сената, а если у последнего в свою очередь имеются пре-
пятствия, то Правительством. Как и в России, замещающее
Президента лицо не может распустить Национальное собра-
ние или назначить референдум.  Подобная двухступенчатая
схема замещения,  кроме того,  что  выполняет  подстра-
хо-вочную  функцию,  еще и подчеркивает смешанную форму
правления V Республики и некоторый паритет ветвей влас-
ти.                                                    
   Что касается  России,  то  приоритет  исполнительной
власти проявляется и в  вопросе  временного  исполнения
обязанностей главы государства.                        
   Важное значение приобретает участие органов судебной
власти в достаточно сложном  механизме  ответственности
Президента.  Третья ветвь власти превращается в своеоб-
разного арбитра,  который не позволяет  законодательной
власти  злоупотреблять  своими  полномочиями по данному
вопросу.  Но в случае совершения главой государства оп-
ределенных  противоправных  действий,  эта третья ветвь
власти может и не дать  своего  согласия  на  отрешение
Президента  от должности с целью привлечения последнего
к ответственности.  Тем более,  что кандидатуры судей и
Верховного  Суда,  и Конституционного Суда предлагаются
Совету Федерации при назначении судей Президентом.     
   Отсутствие заключения Верховного Суда или  Конститу-
ционного  Суда мешает нижней палате Федерального Собра-
ния использовать эту,  едва ли не единственную, возмож-
ность  влиять на главу государства.  Без него Государс-
твенная Дума,  идя на крайнее  обострение  конфликта  с
Президентом,  не  может застраховать себя от возможного
роспуска,  (который,  согласно ч.4 ст.109  Конституции,
запрещен  в  период действия процедуры импичмента).  Ни
Конституция,  ни,  тем более, Регламент Государственной
Думы  не могут гарантировать,  что в Верховном Суде и в
Конституционном Суде соответствующие  заключения  будут
приняты в установленные сроки (например, по причине от-
сутствия кворума).  А  Конституция  не  предусматривает
приостановления истечения трехмесячного срока,  в кото-
рый должно быть принято решение Совета Федерации. Более
того,  положение ч.3 ст. 93 о том, что обвинение счита-
ется отклоненным в случае пропуска трехмесячного срока,
исходит именно из предположения, что одной или несколь-
ким инстанциям,  участвующим в процессе импичмента про-
тив  Президента,  не захочется официально выражать свою
позицию  (пропрезидентскую),  и  пропуск  трехмесячного
срока позволит им "воздержаться".                      
   В заключение  необходимо  еще  раз подчеркнуть,  что
институт отрешения от должности Президента не  является
средством влияния законодательной власти (особенно ниж-
ней палаты парламента) на власть исполнительную. Прежде
всего потому, что, как уже говорилось выше, здесь пред-
полагается юридическая,  а не политическая  ответствен-
ность  главы Российского государства,  и данный факт не
позволяет Государственной Думе  прибегать  к  процедуре
отрешения по своему желанию, без достаточного на то ос-
нования.  Вместе с тем привлечению Президента к  юриди-
ческой  (например,  уголовной)  ответственности  должен
предшествовать акт по существу политической ответствен-
ности  Президента - когда Совет Федерации,  в соответс-
твии с политической позицией  квалифицированного  боль-
шинства "сенаторов", должен определить, достоин или нет
Президент,  несмотря на обвинение,  подтвержденное Вер-
ховным  Судом,  сохранить за собой свою должность.  Это
предполагает взаимную лояльность Президента и большинс-
тва членов Совета Федерации, в частности, взаимную под-
держку на федеральных и региональных выборах.          
   Таким образом,  процедуру импичмента Президента РФ в
том виде, в котором она закреплена в российской Консти-
туции, не следует рассматривать как действенный элемент
системы сдержек и противовесов. Напротив, она тоже под-
черкивает несбалансированность полномочий законодатель-
ной  и  исполнительной  ветвей государственной власти в
России.  Столь сложный процесс отрешения Президента  от
должности гарантирует максимальную защиту президентских
полномочий и власти конкретного Президента,  в то время
как сам по себе институт импичмента президента предназ-
начен для максимального введения президентской власти в
правовые рамки. Такое конституционное регулирование им-
пичмента Президента оказалось возможным  в  силу  того,
что "победная",  или "ельцинская",  Конституция 1993 г.
была создана под фигуру конкретного Прези-             
дента, установившего  в  одностороннем  порядке   новые
конституционные правила политической игры:  если в ниж-
ней палате законодательного собрания большинство  будет
у  сторонников  или союзников Президента,  то возникнет
своего рода "партийная власть" и все будут  сообща  де-
лать общее дело; если же большинство будет у политичес-
ких противников,  то на этот случай у Президента  будет
достаточно конституционных возможностей для того, чтобы
сдерживать их влияние на  политический  процесс,  в  то
время как у них возможности будут минимальные.         


   4.2.3. ИНЫЕ ВОПРОСЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА      
   РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ
   Определенное количество   вопросов   взаимоотношения
Президента России и  Федерального  собрания  связано  с
процедурой  назначения каждой из палат законодательного
органа круга должностных лиц по представлению главы го-
сударства.  Большую  часть  назначений производит Совет
Федерации в соответствии с ч.1 ст. 102 Конституции РФ.
 
   4.2.3.1. Назначение судей Конституционного Суда 
Российской  Федерации,  Верховного Суда Российской 
Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
   Кандидатуры для назначения на должности судей  Конс-
титуционного Суда,  Верховного Суда и Высшего Арбитраж-
ного  Суда  Президент  представляет  Совету   Федерации
(п. ст.83, ч.1 ст.102 Конституции). Значение
этих полномочий Президента и верхней палаты  парламента
определяется  не только важностью судейских должностей,
но и соотношением сил между ветвями власти, сложившимся
из-за данной процедуры. Здесь судебная власть становит-
ся объектом противостояния двух других ветвей власти.  
   Государственная Дума исключена из процесса  назначе-
ния судей высших федеральных судов России как фактичес-
кий законодатель,  передающий принятые  им  законы  для
одобрения  в  Совет Федерации и,  в дальнейшем,  для их
промульгирования Президентом.  С одной стороны, не дело
нижней палаты парламента, определяющей содержание зако-
нов, еще и назначать судей, которые будут применять эти
законы  или оценивать их конституционность.  Верхняя же
палата  российского  парламента  обладает  контрольными
полномочиями  в  законодательном процессе,  и именно ей
отведена решающая роль  в  механизме  назначения  судей
высших федеральных судов.  С другой стороны, представи-
тельным органом Российской Федерации ст. 94 Конституции
называет Федеральное Собрание в целом,  а это уже вызы-
вает сомнение в легитимности назначения судей  палатой,
состоящей  из глав исполнительных и законодательных ор-
ганов субъектов РФ,  по представлению главы федеральной
исполнительной власти.                                 
   Особый вопрос  - о формировании Конституционного Су-
да. В современной доктрине конституционализма конститу-
ционные суды, действующие по европейской модели, счита-
ются своего рода "суперзаконодателем",  стоящим в меха-
низме правового регулирования над официальным законода-
телем.  И для того,  чтобы этот "суперзаконодатель"  не
превращался в некий аристократический элемент в системе
разделения властей,  в большинстве европейских стран  в
назначении  судей  конституционного суда в той или иной
мере участвуют обе палаты парламента как представитель-
ные органы (исключения:                                
   в Бельгии монарх назначает судей,  избранных верхней
палатой;  в Греции существует особая процедура назначе-
ния  и выбора кандидатов,  в которой парламент напрямую
не участвует)18.  Причем встречаются  такие  процедуры,
когда судьи конституционного суда назначаются президен-
том (Австрия,  Чехия,  Словакия) по  предложению  палат
парламента и правительства,  и такие, когда судьи изби-
раются в равном числе  палатами  парламента  (ФРГ).  Во
Франции Конституционный совет состоит из 9 членов, наз-
начаемых в равных долях Президентом,  Председателем Се-
ната  и  Председателем Национального собрания,  а также
бывших  Президентов  республики.  Но  наиболее  удачным
представляется итальянский вариант, когда конституцион-
ный суд  формируется  в  равных  долях  законодательной
властью (обеими палатами парламента на совместном засе-
дании), исполнительной (номинальным главой государства,
но при условии контрасигнатуры назначения главой прави-
тельства) и судебной (высшими судебными органами  общей
и административной юрисдикции), что является более точ-
ным отражением роли конституционной юрисдикции по отно-
шению к другим высшим органам государственной власти.
 
   18 Подробнее см.: Verfassungsgerichtsbarkeit in Wes-
teuropa / Hrsg.  von Ch.Stark u.  A.Weber. Baden-Baden,
       1986. S.49-51.                                         
                                                       
                                                       
Конкретная процедура  назначения судей высших федераль-
ных судов установлена в  Регламенте  Совета  Федерации.
Кандидатуры, представленные Президентом, сначала обсуж-
даются в Комитете по конституционному  законодательству
и судебно-правовым вопросам (ст. 179 Регламента), кото-
рый готовит заключение по каждой кандидатуре. Председа-
тель Комитета знакомит членов Совета Федерации с заклю-
чением Комитета на заседании верхней палаты Федерально-
го Собрания (ст.  180). Для назначения каждая из канди-
датур должна набрать  "большинство  голосов  от  общего
числа членов Совета Федерации" (ч.1 ст.182).  В против-
ном  случае,  Президент  в  двухнедельный  срок  должен
представить  новую  кандидатуру  на вакантную должность
(ч.1 ст.  183).  Кроме того, предусмотрены консультации
Совета  Федерации и Президента с целью преодоления раз-
ногласий (ч.3 ст.183).  Если же кандидатура,  представ-
ленная  Президентом для назначения судьей Конституцион-
ного Суда,  набрала нужное количество голосов,  то изб-
ранный кандидат приносит торжественную присягу на засе-
дании Совета Федерации (ст. 184 Регламента Совета Феде-
рации).  Текст  присяги  содержится  в ст.  10 Закона о
Конституционном Суде.                                  
   Совет Федерации играет решающую роль,  но он  связан
кандидатурами, представляемыми Президентом. Таким обра-
зом,  Президент, глава государства и федеральной испол-
нительной власти, играет определяющую роль: Совет Феде-
рации не может назначить судью, кандидатура которого не
представлена Президентом. Сколько бы Совет Федерации ни
отклонял конкретные кандидатуры,  он  все  равно  будет
назначать  только тех,  кого Президент (федеральная ис-
полнительная власть) желает видеть на высших  судейских
должностях.  В то же время назначаются только те канди-
датуры Президента,  которые устраивают и Совет  Федера-
ции, наполовину состоящий из глав исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Поэтому фактически Пре-
зидент  и Совет Федерации оказываются вынужденными рано
или поздно прийти к консенсусу,  и судьями будут назна-
чаться не столько "пропрезидентские", сколько нейтраль-
ные кандидаты.  Итак,  должностные лица  исполнительной
власти,  в частности, главы региональной исполнительной
власти,  формируют высшие органы судебной власти,  т.е.
те  органы,  которые должны осуществлять судебный конт-
роль за деятельностью исполнительной  власти.  Это  еще
одно  свидетельство  приоритета исполнительной власти в
российской системе разделения властей.                 
   Назначение судей федеральных судов в России в  целом
содержит определенный механизм "противовесов" в системе
разделения властей "по вертикали" (между органами влас-
ти  Российской Федерации и субъектов Федерации).  Судьи
высших ("центральных") судов назначаются палатой парла-
мента, состоящей из представителей субъектов Федерации,
а судьи  остальных  федеральных  судов,  действующих  в
субъектах  Федерации,  -  федеральным  Президентом (см.
4.5). 
                                                 
   4.2.3.2. Назначение Генерального прокурора  
Российской Федерации
   Конституция предоставляет   Совету  Федерации  право
назначения и  освобождения  от  должности  Генерального
прокурора РФ (п."з" ч.1 ст.  102). Кандидатура на долж-
ность Генерального прокурора и предложение об  освобож-
дении   его  от  должности  представляются  Президентом
(п."е" ст.83 Конституции).                             
   Процедура назначения Генерального  прокурора  содер-
жится в Регламенте Совета Федерации и во многом схожа с
назначением судей высших федеральных судов.  Освобожде-
ние Генерального прокурора происходит на тех же услови-
ях:  по предложению Президента  (ст.  193  Регламента),
большинством  голосов от общего числа членов Совета Фе-
дерации (ч.1 ст. 195), проводятся консультации с Прези-
дентом  для  устранения разногласий в случае отклонения
его предложения (ст. 197 Регламента).                  
   Участие Государственной Думы в вопросе назначения  и
освобождения от должности Генерального Прокурора России
не представляется необходимым. Прокуратура России поте-
ряла значительную часть своих полномочий по сравнению с
союзным законодательством.  Прежде всего, это положение
о  том,  что "проверки исполнения законов проводятся на
основании поступившей в органы прокуратуры информации о
фактах нарушения закона,  требующих принятия мер проку-
рором" (ч.2 ст.21 Федерального  закона  "О  прокуратуре
Российской  Федерации").  Ранее  данные  проверки могли
проводиться прокуратурой и по собственной инициативе.  
   Кроме того, значительно уменьшены права прокуратуры,
предоставленные  ей  для  осуществления  своих функций.
Конституция, не определив полномочия, организацию и по-
рядок  деятельности  прокуратуры  и  оставив разрешение
данных вопросов на усмотрение федерального закона,  тем
самым низвела прокуратуру до уровня второстепенного го-
сударственного органа. Учитывая все вышесказанное,     
можно утверждать,  что вопрос  назначения  Генерального
прокурора не оказывает существенного влияния на отноше-
ния  между  законодательной  и  исполнительной  ветвями
власти. 
                                               
   4.2.3.3. Назначение  выборов  Президента и 
Государственной Думы 
   Особые взаимоотношения между законодательной  и  ис-
полнительной ветвями государственной власти складывают-
ся по вопросам назначения президентских и парламентских
выборов.  Конституция  закрепила  своеобразный порядок,
при котором каждая из ветвей власти определяет дату вы-
боров своего оппонента.                                
   Пункт "а"  ст.84 Конституции закрепил за Президентом
право назначать выборы Государственной Думы в соответс-
твии с Конституцией и федеральным законом.  Федеральный
закон "О выборах депутатов Государственной  Думы  Феде-
рального  Собрания  Российской Федерации" определил да-
той, на которую Президент назначает парламентские выбо-
ры,  первое  воскресенье после окончания предшествующей
легислатуры.                                           
   На первый взгляд, Президент обязан назначать выборы,
и  четко зафиксированная законом дата подтверждает этот
вывод. Однако в этом же Законе предусматривается ситуа-
ция, когда Президент не назначает парламентские выборы.
Если, за четыре месяца до дня выборов, Президент не из-
дает указ об их назначении,  его полномочия переходят к
Центральной  избирательной  комиссии,  которая  обязана
назначить выборы на первое воскресенье месяца,  следую-
щего за месяцем,  в котором истекают  полномочия  Госу-
дарственной Думы (ст.4 Закона о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы).  Следовательно,  назначение  выборов
нижней  палаты Федерального Собрания не является исклю-
чительной обязанностью Президента, поскольку закон зак-
репляет  за ним возможность проигнорировать данную про-
цедуру. Центризбирком вполне может заменить главу госу-
дарства  в  этом вопросе,  и парламентские выборы будут
назначены без его участия.                             
   Подобная ситуация сохраняется и при досрочных  выбо-
рах в Государственную Думу.  Казалось бы,  ч.2 ст.  109
Конституции четко установила, что в случае роспуска Го-
сударственной  Думы  Президент назначает дату выборов с
тем,  чтобы вновь избранная Государственная Дума собра-
лась не позднее чем через четыре месяца с момента      
   роспуска19. Однако  Закон  о выборах депутатов Госу-
дарственной Думы допускает возможность бездействия Пре-
зидента  и  обязывает  Центризбирком  провести выборы в
первое воскресенье по истечении  трех  месяцев  со  дня
роспуска Думы.                                         
   Подобное дублирование  действий  Президента Центриз-
биркомом  свидетельствует  о  своеобразном   толковании
Конституции,  в которой такая возможность не предусмот-
рена. С другой стороны, необходимо отметить, что подоб-
ная  ситуация сохраняется и при назначении выборов Пре-
зидента, следовательно, речь не идет о каком-либо ущем-
лении одной из ветвей власти.                          
   Пункт "д"  ч.1  ст.  102 Конституции отнес к ведению
Совета Федерации назначение выборов Президента  России.
Порядок  выборов Президента (ч.4 ст.81 Конституции) оп-
ределяется федеральным законом. И Закон "О выборах Пре-
зидента  Российской  Федерации"  установил днем выборов
первое  воскресенье  после  истечения  конституционного
срока,  на  который был избран Президент (ч.1 ст.4).  В
дальнейшем,  процедура назначения президентских выборов
идентична  процедуре назначения выборов Государственной
Думы.  В случае неназначения выборов Советом Федерации,
Центризбирком  проводит выборы в первое воскресенье ме-
сяца,  следующего за месяцем, в котором истекают полно-
мочия главы государства.  Аналогичная ситуация сохраня-
ется и при досрочных выборах Президента, которые "долж-
ны состояться не позднее трех месяцев с момента досроч-
ного  прекращения  исполнения  полномочий"  (ч.2  ст.92
Конституции)  и назначаются Советом Федерации в послед-
нее воскресенье перед истечением трех месяцев с указан-
ного момента (ч.3 ст.4 Закона о выборах Президента).   
   Правда, участие  Центризбиркома в проведении досроч-
ных президентских выборов  предусматривается  только  в
случае отрешения Президента от должности и неназначения
выборов Советом Федерации.  В Законе  не  сказано,  что
должно произойти,  если Совет Федерации не назначит вы-
боры после досрочного прекращения Президентом  полномо-
чий по причине его отставки или стойкой неспособ- 
     
   19 В  ч.4 ст.111 и ч.4 ст.117 Конституции говорится,
что Президент распускает Государственную Думу и  назна-
чает  новые  выборы,  а  согласно  ч.3 ст.117 Президент
вправе просто распустить Государственную Думу  (в  этой
части  статьи  117 о назначении новых выборов ничего не
говорится).  Здесь мы сталкиваемся с ненадлежащей зако-
нодательной техникой:  в силу общей нормы (ч.2 ст.  109
Конституции) в положениях статей 111 и 117  можно  было
бы  и  не указывать на обязанность Президента назначать
новые выборы; но если уж в одной из статей такое указа-
 ние содержится, то оно должно быть и в остальных.      
                                                       
                                                       
   ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежа-
щие ему полномочия. Данный пробел в Законе можно объяс-
нить  абсолютной  неразработанностью вопроса досрочного
прекращения полномочий Президента по  указанным  причи-
нам,  что приводит к серьезным конфликтам между ветвями
власти (например,  попытка Государственной Думы  осенью
1996 г., пользуясь временной тяжелой болезнью Президен-
та,  прекратить его полномочия произвольно, несмотря на
полное отсутствие законодательства по данному вопросу).
   Проблема взаимоотношений  ветвей  власти  по вопросу
назначения президентских и  парламентских  выборов  су-
щественным образом потеряла свою остроту.  Заложенная в
Конституции возможность обоюдного влияния - верхняя па-
лата парламента назначает выборы Президента, который, в
свою очередь, назначает выборы нижней палаты - была су-
щественно смягчена двумя федеральными законами:        
   "О выборах  депутатов Государственной Думы Федераль-
ного Собрания Российской Федерации" и "О выборах Прези-
дента Российской Федерации". При активной роли Центриз-
биркома,  который в любой момент может подменить  собой
органы исполнительной и законодательной власти,  проце-
дура назначения выборов превратилась в пустую  формаль-
ность.  Фактическое применение Конституции, подкреплен-
ное двумя федеральными законами,  серьезным образом от-
личается от заложенных в ней идей противостояния ветвей
власти. 
                                               
   4.3. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.  
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ, СТРУКТУРА
 И КОМПЕТЕНЦИЯ ПАЛАТ  
   4.3.1. ПАРЛАМЕНТ КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН
   Статья 94  Конституции  прямо  называет  Федеральное
Собрание парламентом России, чтобы предотвратить всякие
сомнения  на этот счет,  и указывает,  что оно является
представительным и законодательным  органом  России.  В
отношении  парламентов  субъектов РФ понятия "законода-
тельный" и "представительный" вообще  используются  как
синонимы.  Вывод  об этом можно сделать,  если обратить
внимание на то,  как такие парламенты именуются в  нес-
кольких статьях Конституции: "Законодательные (предста-
вительные) органы субъектов Российской Федерации". Сле-
довательно,  представительный характер органа государс-
твенной власти, согласно Конституции, является одним из
важнейших  признаков парламента20.  Однако выбор разра-
ботчиками Конституции этого признака в качестве  харак-
теристики парламента представляется неудачным.         
   Представительство - вообще очень широкое понятие.  В
отношении государственных органов обычно полагают,  что
речь  идет о представительстве интересов и воли избира-
телей,  а мандат на такое представительство  дают  сами
избиратели на выборах.  Часто в литературе (как в нашей
стране,  так и за рубежом) противопоставляют представи-
тельные и исполнительные органы государственной власти.
Однако такое противопоставление  возможно  лишь  в  тех
странах,  где  органы исполнительной власти формируются
без непосредственного участия избирателей:  назначаются
монархом,  президентом или парламентом. Не является на-
родным представительным органом и  монарх,  чья  власть
передается  по  наследству.  Не  во всех странах и весь
парламент целиком  является  представительным  органом.
Например,  в Великобритании свойством представительного
органа обладает только Палата общин. Но британский Пар-
ламент  состоит  из трех частей:  Палаты общин,  Палаты
лордов и монарха.                                      
   В России также в полной мере представительным  орга-
ном  является  Государственная Дума,  избираемая непос-
редственно  гражданами.  О  п