Право. Библиотека: TXT
Разграничение государственной власти и местного самоуправления (Берг)
 Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты

Автор

 О.В.Берг - кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа

 "Журнал российского права", 2001, N 4



     Разграничение государственной власти и местного самоуправления:
                организационные и территориальные аспекты

     Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти 
и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются 
Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет 
разграничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, 
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного 
самоуправления муниципальных образований следующим образом.
     К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится 
нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов 
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на 
уровне федеральных законов.
     К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации 
относится:
     установление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации 
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного 
самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации 
местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными 
законами;
     установление системы органов государственной власти в соответствующих 
субъектах Российской Федерации;
     законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления 
- более детальных по сравнению с общими принципами правил осуществления местного 
самоуправления в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, 
гарантированную Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
     К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка 
осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), 
установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, 
и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.
     Конституция РФ устанавливает федеративное устройство Российского государства, 
основывающееся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий 
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти 
субъектов РФ. При этом в соответствии со ст.73 Конституции система органов 
государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии 
с общими принципами организации государственной власти в Российской Федерации.
     В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации, 
с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной 
и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление, 
обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования 
и повышающее эффективность осуществления власти. Важно подчеркнуть отличие 
территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные 
образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные 
единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации 
системы органов власти. Таким образом, административно-территориальные единицы 
не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, как это ошибочно 
предусмотрено п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации 
от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской 
Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти 
в Удмуртской Республике", поскольку их отношения не являются по своей природе 
федеративными.
     Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации 
относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации 
государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно 
ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и 
осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими 
принципами организации представительных и исполнительных органов государственной 
власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской 
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, 
за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции 
РФ обладают всей полнотой государственной власти.
     В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации 
осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного 
самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта 
Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования 
государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления.
     Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации 
может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной 
власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация 
в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной 
власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено 
принципами организации представительных и исполнительных органов государственной 
власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных 
единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные 
органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве 
органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов 
соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано 
в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно 
ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации 
осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как 
следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только 
субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы.
     В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как 
механизм организации государственной власти и административно-территориальное 
деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, 
поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре 
логически возможных варианта административно-территориального деления для 
целей организации государственной власти и для целей организации местного 
самоуправления:
     1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной 
власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации 
местного самоуправления (муниципальных образований);
     2) границы административно-территориальных единиц для целей организации 
государственной власти и муниципальных образований совпадают;
     3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных 
единиц для целей организации государственной власти;
     4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной 
власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы 
не совпадают.
     Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации 
в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике 
не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального 
деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований 
- городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых 
органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые 
инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты 
административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более 
подробно.
     Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, 
предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой 
системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный 
органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные 
и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и 
городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских 
поселениях, микрорайонах городов.
     Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления, 
связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов 
Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью 
эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. 
В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований 
находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местного значения, 
указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района 
и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например, 
организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной 
пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий 
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки 
и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно) 
не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом, 
создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских 
внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, 
определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного 
самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные 
ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления.
     Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи 
полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной 
власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку 
согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением 
непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии 
с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления 
органами государственной власти и государственными должностными лицами не 
допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения 
органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не 
установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами 
государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена 
также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ 
от 24 января 1997 года.
     Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта 
административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных 
образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во 
внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном 
и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов 
государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные 
функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов 
значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта 
Российской Федерации в этом случае нецелесообразно.
     Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне 
района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных 
(внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать 
еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного 
Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных 
в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных 
единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские 
и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными 
образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования 
(п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции 
РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного 
самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований 
в границах территории других муниципальных образований.
     В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском) 
уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется 
нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные 
единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как 
видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение 
затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления 
местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении 
полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета.
     Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального 
деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, 
можно сделать следующие выводы:
     1. Некорректны попытки определить территориальный уровень, на котором 
государственная власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей 
территории Российской Федерации должны одновременно осуществляться как государственная 
власть (Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ), так и местное 
самоуправление.
     2. Более конструктивным видится подход, направленный на определение минимального 
территориального уровня, на котором целесообразно образовывать представительные 
и исполнительные органы государственной власти, и максимального территориального 
уровня, на котором целесообразно образовывать органы местного самоуправления.
     3. Критерием для установления минимального территориального уровня, на 
котором необходимо создание органов государственной власти субъекта Российской 
Федерации и органов местного самоуправления, не может служить масштаб соответствующих 
территорий. Не является таким критерием и степень приближения органов местного 
самоуправления к населению, как это предлагается в п.5 постановления Конституционного 
Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе муниципальные образования следовало 
бы создавать на основе нынешних домовых и уличных комитетов. Таким критерием 
может являться только эффективность решения органами государственной власти 
и органами местного самоуправления на соответствующем уровне вопросов государственного 
или местного значения.
     4. Экономически эффективно и организационно оправданно создание представительных 
и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ только на уровне 
субъекта в целом, а представительных и осуществляющих исполнительные функции 
органов местного самоуправления - на уровне районов и городов значения субъекта 
РФ. Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и 
органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской 
Федерации - район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов 
ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный 
с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий 
органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется 
в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению 
органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном 
и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения 
органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится 
решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления 
соответствующими государственными полномочиями.
     5. Не противоречит законодательству, но, как правило, нецелесообразно 
создание внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований, за исключением 
образуемых в границах крупных городских и сельских поселений.

О.В.Берг,
кандидат юридических наук,
кандидат экономических наук,
депутат муниципального Совета города Воронежа

     "Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.

Конституция СССР 1936 года, текст
Налог на доходы физических лиц. Особенности правового регулирования (Фомина)
Функции залога и их характеристики (Скворцов)
Регулирование внешнеторговых сделок в сфере военно-технического сотрудничества (Кудашкин)
Местное самоуправление. Закон и практика (Васильев)
ИППУ
Экономические воззрения и государственная деятельность (Витте)
Закон О порядке разрешения коллективных трудовых споров, постатейные комментарии
Как добиться эффективной правовой защиты от клеветы (Сидоров)
Гражданско-правовые проблемы с применением статьи 76 нового УК РФ (Головко)
Search All Ebay* AU* AT* BE* CA* FR* DE* IN* IE* IT* MY* NL* PL* SG* ES* CH* UK*
Ruth Bader Ginsburg Sleeping at State of Union Bobblehead RBG Supreme Court

$1.25 (2 Bids)
End Date: Friday Aug-30-2019 16:41:12 PDT
|
1781 TREATY ON SALES CONTRACT

$15.21
End Date: Tuesday Sep-3-2019 4:35:02 PDT
Buy It Now for only: $15.21
|
Wooden Gavel And Block For Lawyer Judge Auction Pure Handcrafted Wood Hammer New

$15.00 (0 Bids)
End Date: Saturday Aug-24-2019 16:45:34 PDT
Buy It Now for only: $35.00
| |
Scales of Justice Vintage Eagle Antique Lawyer Scale Metal & Wood circa1960

$3.99
End Date: Saturday Sep-21-2019 12:50:41 PDT
Buy It Now for only: $3.99
|
Search All Amazon* UK* DE* FR* JP* CA* CN* IT* ES* IN* BR* MX
Поиск товаров: правовое (Russian Edition)
Search Results from «Озон» Право в сфере бизнеса
2013 Copyright © PravoBooks.ru Мобильная Версия v.2015 | PeterLife и компания
Пользовательское соглашение использование материалов сайта разрешено с активной ссылкой на сайт. Партнёрская программа.
Рейтинг@Mail.ru Яндекс.Метрика Яндекс цитирования